城市与农村义务教育差距的原因分析

成成

摘要：城乡义务教育差距在很大程度上是一种制度和政策安排。探寻城乡义务教育差距的原因，我们必须对相关的历史性政策取向和制度设计进行深刻地反省：义务教育财政体制改革历史性失策；教育资源的历史性非均衡配置；义务教育师资调配历史性失衡。

关键词：义务教育差距政策取向制度设计财政体制改革资源非均衡配置师资调配失衡

一、义务教育财政体制改革历史性失策

改革开放后，教育领域改革的重点是重建高等教育和提高教育质量，教学人才和资金大量流向城镇，农村地区的中小学被大幅撤销和合并，造成农村学龄儿童入学率和小学毕业生升学率持续下降。1984年底，国务院发布《关于筹措农村学校办学经费的通知》，其中对于農村中小学办学经费的解决思路是：开辟多种渠道筹措农村学校办学经费。除国家拨给的教育事业费外，乡人民政府可以征收教育事业费附加，且拥有附加率的决定权，并鼓励社会各方面和个人自愿投资在农村办学。这虽然对解决当时的农村学校办学经费短缺问题起到了很大的作用，但也为日后农民教育负担的增长埋下了隐患。

1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，文件中提出：把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的体制原则。具体而言，基础教育由地方负担和筹集，中央只给予少量专项补助。其中规定，乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县、乡两级管理。实践中，这种“地方负责、分级管理”的教育体制转化为“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式。在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等多渠道的经费筹措机制，在当时及以后一段相当长的时间内，我国农村义务教育实际上主要是由乡政府负责的。

1994年我国开始实行分税制改革，“分税制实施后，中央政府的财政能力得到了加强，中央财政收入占全国财政收入的比例由1993年的39%上升到2003年的54.6%，省级政府财政能力也得到了极大改善，从1994年的16.8%上升到2000年的28.8%，而且形成了一种资金向上集中的思维定式。”①1994年的分税制度改革使中央分到的都是较好的税种，这种分税形式增强了中央的财力，使中央有能力集中财力办大事，但地方财力特别是县、乡级财政却更加困难。由于财力逐年逐级上收，而事权层层下放，导致地方政府面对大量的公共服务群体和公共服务项目，财力却相对薄弱，财权和事权失衡的情况越来越严重。这种不对称的财权和事权使地方政府财政入不敷出，无法保障农村公共产品和公共服务的提供。具体就义务教育而言，分税制后农村义务教育的主要经费提供者还是乡级财政，省级和中央政府只给予了一定的财政转移支付。“据1998年7省市26个县抽样调查显示，在义务教育经费总支出中，地市以上政府的教育支出只占12%，县级政府支出占9.8%，其余78.2%为乡镇政府和行政村负担。”②在教育经费投入总量严重不足且负债不断积累的情况下，乡镇将负担直接转嫁给了农民，农民通过缴纳教育费附加、教育集资以及学费等方式承担了大量的义务教育经费投入责任。

2001年国家开始实行税费改革，“农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资费等经费来源渠道，使得农村教育投资来源渠道减少，农村义务教育经费投入不足的状况更为严重。”③不仅在贫困地区，甚至在其他一般地区，对于取消教育费附加和教育集资所引起的缺口，乡级财政是无力承担的，就是县财政也难以承受。在新形势下，为了保障农村义务教育经费投入，促进农村义务教育的发展，2001年国家出台了“以县为主”的新体制取代了过去“以乡为主”的投入体制，但是看似合理的“以县为主”的农村义务教育经费投入体制，在现实运作中却存在着诸多问题。一方面，由于义务教育的经费投入缺口太大，以县为主的财政投入根本无法满足农村义务教育的实际需要。也就是说义务教育仍然是以基层政府作为投资主体的基本格局并没有因此而改变。另一方面，虽然中央政府加大了对农村义务教育的专项转移支付，但是这种专项转移支付只是针对中西部地区和贫困县，且投资比例较低，农村义务教育的受惠面较窄。同时，中国农村义务教育设立的财政转移支付制度并不是建立在各级政府明确合理的经费分担机制之上的，只能说是在农村义务教育经费短缺情况下的一种权益之计，具有明显的临时性和过渡性特征，既没有法律依据也缺乏稳定性。

2005年国家出台了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出“两免一补”政策。2006年修订后的《义务教育法》规定了义务教育实行“经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育财政制度。同年印发了《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》（以下简称《办法》），规定中央财政负担的免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修资金等中央专项资金纳入国库集中管理。2007年提出在秋季入学时让所有农村儿童全部享受免费义务教育，2008年免除城市义务教育阶段学生学杂费。2011年，根据《教育规划纲要》的要求，教育部制定了义务教育分规划、教师队伍建设分规划，与有关部门一起启动了义务教育学校标准化建设工程，深化了义务教育经费保障机制、中小学教师特岗计划、教师国培计划、农村薄弱学校改造计划、中小学校舍安全工程，加大了对各地义务教育均衡发展的支持力度。

二、教育资源的历史性非均衡配置

从我国教育资源配置政策调整和配置格局变迁的历程中可以清晰地看出，建国以来至2001年，我国教育资源配置政策一直奉行的都是重点配置取向，具体表现在以下几个方面：一是唯经济路线政策取向；二是城市优先、城乡分治政策取向；三是重点学校政策取向；四是高等教育优先发展政策取向。这种重点配置取向导致当前我国教育资源不断向强势地区、强势群体积聚，教育不平等不断扩张。同时，我国教育资源非均衡配置、教育发展差距不断拉大的过程也是在政治经济体制转轨过程中，市场机制逐步介入教育领域，并同权力磨合互动并最终结合在一起发生同向合力的过程。

三、义务教育师资调配历史性失衡

城市与农村义务教育差距还有一个很大的方面是师资问题。城乡师资差距拉大有一个历史演变的过程。新中国成立之初，无论是农村的公办教师，还是城市的公办教师都拥有一个共同的身份—国家干部。在计划经济年代，只要国家干部的级别相同，工資水平差别不大，这种平衡一直维系到20世纪80年代末。改革开放以后，城市教师工资有了大幅度提高，城市与农村教师工资差别慢慢显现。20世纪90年代中期，国家曾经对工资有较大调整，开始实施结构工资，有中央财政承担和地方财政承担两大部分。但是“地方”这个概念很模糊，省里、市里、县里都算是地方，省里没有办法解决就推到市里，市里再推到县里，结果导致很多政策在地方根本无法实现。具体到地方财政，还有一个农村和市区政策不同的问题，市区有工业来支持，而农村只有农业。即使在一个城市内部，市区和乡镇待遇也不同。农村教师的工资问题集中表现在水平低、有拖欠和清欠不利等方面。

“普九”期间，初中学生人数剧增，县乡政府加大投入，在硬件建设上，一方面不惜负债运作，新建校舍。另一方面，在教师配备上，学校尽量减少班级，采取大班额（每班平均62-68人）运行，节约师资。即使这样，仍不能解决师资紧缺的突出矛盾，于是只好向小学“伸手”，抽调教师。这样一来，小学剩下的骨干力量就只好依次上移，勉强支撑，在最基础也最为重要的一二年级常常就出现聘请临时代课教师的现象。

当“三农”问题、费改税问题摆上议事日程时，农民负担过重成了各界关注的焦点，于是，机构改革刻不容缓。随着行政村合并和小学生人数逐渐减少，许多学校的资源和资产遭遇闲置。为了有效加以利用，有计划地对一定范围内的学校进行合并，师资重组成了必然的选择。在这种情况下，撤掉单人单点，原先的完小变成了高小，高小变成了初小，初小的功能渐趋于过渡性状态。小学骨干教师在合村并校的过程中经组织调动，到规模较大的学校任教顺理成章，于是小型学校师资力量单薄的矛盾就越发凸显出来。

参考文献

[1]魏向赤著.税费改革-对农村义务教育影响的个案调查与经济学分析[M].北京：教育科学出版社，2006：129.

[2]曹莲娜.从教育的外部性角度看中国农村义务教育投入机制的转变[J].特区经济，2006（8）：121.

[3]汪开寿.论我国公共教育资源的配置[J].中国教育学刊， 2006（5）：15.

本文系湖南省教育厅科学研究一般项目（编号为：13C439）的成果之一。