政府研发资助对企业自有研发投入的影响①

杨若鑫,李纪珍,2,高旭东,2,3

(1.清华大学 经济管理学院,北京 100084;2.清华大学技术创新研究中心,北京 100084;3.清华大学 苏世民书院,北京 100084)

随着世界经济的不断发展和科技力量的不断进步,各国早已达成共识,即无论对于发达国家还是发展中国家,研发投入都是提升科技实力、促进经济增长的最重要方式之一[1-4]。企业是研发投入的主要参与者。多年以来,各国企业的研发活动不断受到本国政府各种形式的政策支持。目前政府对企业研发活动的政策资助,也已成为世界大多数国家提振本国经济、提升科技实力的主要通行手段[5]。尤其是近年来随着全球广泛的金融危机和经济紧缩,政府的财政支持已成为企业日渐紧缺的资源。企业群体也因其申请成本相对较低等而越来越重视政府研发资助的申请与获得。政府研发资助政策实施过程中资助对象的有效确立以及资助资金的高效合理使用,已成为政府研发资助政策项目的重要议题[6-8]。

然而,事实上,政府研发资助在理论和实践过程中都出现了比较明显的有效性衰减问题。目前学术界有关“政府研发资助是否可以促进企业加大其自有研发投入”的研究结论表现出较大的异质性,即大量文献支持政府研发资助可以促进企业加大自有研发投入的观点。但是,同样有不少研究认为政府研发资助对企业自有研发投入的增加没有作用,少量文献甚至认为政府研发资助对企业自有研发投入的增加起反作用。本文首先分析各国政府资助企业研发的出发点及其有效性衰减问题,进而对现有有关“企业获得政府研发资助对其自有研发投入的影响”的研究进行梳理,并提出若干可能影响政府研发资助政策作用发挥的边界条件,以期对未来该领域的研究起到一定的启发和借鉴作用。

1 政府研发资助的出发点及其有效性衰减问题

政府对企业研发活动的资助以及学术界对该话题的讨论主要基于市场失灵的观点。企业技术研发融资的市场失灵主要源于两个方面。其一,研发投入的公共物品问题(public goods problem),即知识的溢出效应使得企业研发的私人回报(private return)低于社会回报(social return),抵消了企业的创新激励,进而阻碍了企业对研发的投资[9-13]。Griliches[14-15]在其实证研究中证明了工业研发(industry R&D)活动的私人回报同样低于社会回报。而溢出效应对小企业的影响尤为严重,因为小企业往往没有能力保护其知识产权以及从产品市场上全部获得本应属于自己的收益[16-17]。其二,投资人与亟须融资做研发的企业之间存在信息不对称(information asymmetry)问题[10],有研究也称之为“信息差”(information gap)[18]。投资人往往无法预测尚处于早期阶段的技术的价值,特别是在技术成功与否的不确定性高、投资周期长以及需要多阶段投资时投资人的顾虑更大[19-21]。组织制度学派认为,市场的不稳定导致了对国家职能的需求[22]。因此,政府对企业研发活动进行适当资助可以在一定程度上缓解和纠正企业面临的融资市场失灵问题[3,23]。

同样值得注意的是,政府对企业的研发资助在理论和实践上都存在一定的有效性衰减问题。原因主要来源于两个层面——政府层面和企业层面。其一,政府层面的政府和利益集团可能从择优角度出发分配补贴资源,授予即使没有政府资助也可能成功的企业,造成政策的边际贡献显著降低[8,24-27];而政策寻租行为也是造成政策效率下降的重要因素[28-31]。同时,政府机构因为对申请企业(尤其是科技型中小企业)的相关领域专业知识和商业技能的掌握往往不足,所以在评估时可能出现误差[32]。对于发展中国家和新兴经济体国家而言,即便政府资助得到了科学而专业的管理,但是在其他配套制度(如私人风险投资等)发展薄弱的情况下,其对企业创新的推动效果同样不足[33-35]。

其二,在企业层面,政府部门很难衡量研发项目的私人回报和社会回报,因此政府部门与申请企业之间可能存在较大的信息不对称问题[36]。同时,企业可能将政府研发资助视为一种相对简单而廉价的获取研发项目资金的方式,尤其是政府资助项目的申请成本较低且相对于其他融资方式而言“命中率”较高,因此企业有动机在申请和使用资助的过程中利用自身与政府部门之间的信息不对称,即在申请过程中隐瞒或篡改信息,这可能导致政府资金流入那些本就是“绩优股”的项目。而在使用政府资助的过程中,企业可能将本该用于研发的资金挪作他用[37]。国内有相关研究也证明了这一点,如周绍东[38]、安同良等[39]均揭示了信息不对称对政府研发资助政策效果的负向影响。

综合上述讨论,政府研发资助政策对企业研发相关活动具有“正向支持”或“没有明显效果”,甚至可能具有“负面影响”的结论均具有较为扎实的理论依据——这也是学术界对此问题始终无法达成一致的重要原因之一。

下节系统梳理关于“政府研发资助对企业自有研发投入的影响”的相关研究,以期发现其中可能存在的规律,并提出一些可能影响政府研发资助效果的边界条件。

2 政府研发资助对企业自身研发投入的影响——文献回顾

Dimos和Pugh[37]将2000年以来的政府研发资助效果研究进行了元分析(metaregression analysis),将政府研发资助对受助企业自有研发投入的作用分为五类——附加作用(additionality)、没有效果(No effect)、部分挤出效果(partial crowding out)、全部挤出效果(full crowding out)和超挤出效果(over-full crowding out),如图1所示。但是,从已有研究来看,由于数据获取困难,三种挤出效果较难区分,因此政府研发资助对受助企业的自有研发投入影响的结论总体上三种——“挤出效应”(或称为替代效应)、“互补效应”(complementarity effect)或没有影响。

图1 政府研发资助对受助企业私人研发投入的可能影响

关于政府研发资助与企业自有研发投入间关系的讨论,最早可追溯到1957年Blank和Stigler[40]的研究。该研究首次聚焦于政府研发资助与企业自有研发投入的关系,发现两者之间存在互补效应和挤出效应。这种不一致的结果在此领域长达60年的研究中颇具代表性。从Zuniga-Vicente等学者发表于2014年的针对国家补贴对企业自有研发投入效果的综述中,可以清晰地看出众多文献的研究方法各异、结论各不相同[41]。

不过,已有研究的结论尽管尚未一致,但是总体而言呈现出一定的规律性。从早期有关此话题的综述来看,David、Hall和Toole[12]以及Garcia-Quevedo[42]发现,很大一部分研究证实了政府研发资助挤出了企业的自有研发投入。尤其是根据David、Hall和Toole[12]的统计结果,约1/3的研究结论为替代效应。但是,正如David、Hall和Toole[12]在文中提到的,早期此类文章忽略了研究样本选择的偏差,也就是说研发强度大的企业本身更易被作为受助企业。随着计量经济学手段的进化,2000年以后的相关研究在控制样本选择偏差后更趋向于证实政府研发资助对自有研发投资的互补效应[8]。Dimos和Pugh[37]通过对2000年以后的实证文献进行元分析后也认为整体而言政府研发资助没有浪费,并否定了其对企业自有研发资助具有完全挤出效应的结论。2000年之后的政府研发资助与企业自有研发投入间关系的主要研究如表1和表2所示。限于篇幅,本文未将所有研究列出,只系统梳理了一些有特殊发现的研究,以期发现一些可以影响政府研发资助对企业自有研发投入效果的边界条件。

表1 政府研发资助与企业自有研发投入间关系的国外实证研究归类(2000年后)[43-73]

续表

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表2 政府研发资助与企业自有研发投入间关系的国内实证研究归类(2000年后)[74-100]

3 影响政府研发资助政策效果的边界条件

3.1 已有研究中被归纳出的边界条件

第2节总结了讨论政府研发资助与企业自有研发投入间关系的已有研究。从表1可以看到,2000年以后该问题的研究结果表现出较强的规律性,即绝大多数研究倾向于支持政府研发资助对企业自有研发投入具有促进作用。但同时也可发现,国外研究以发达国家为研究背景的文献占大多数[41,101-102],而以发展中国家和新兴经济体国家为背景的研究很少,有关发展中国家政府研发资助的讨论仍需继续深入。

此外,通过归纳表1和表2所示的研究结果可以发现影响政府研发资助政策效果的边界条件。

(1)企业规模

首先,受助企业的规模可能影响政府研发资助的效果。Hall和Lerner[21]认为,小企业更多地受到融资困难的限制,因此国家补助对于它们而言可能更为有效。Lach[45]、Hyytinen和 Toivanen[103]、Loof和 Heshmati[53]以及 Gorg和Strobl[58]等的研究证实了这一观点。Becker[8]在综述中同样表示大多数政府补贴授予了大型企业。这可以解释为什么很多研究中政府研发资助的平均效果是正向的但却不显著,大企业用以申请获得补贴的项目很可能在未获得资助的情况下也能开展。因此,从政策角度而言,政府补贴应更多地面向更小的企业。国内研究如马文聪等[92]也得出了相似结论。根据以上结论可以推断:一方面,政府选择资助那些融资更为困难的企业(一般而言,小企业面临的融资限制比大企业严重得多)可以整体增加企业的私人研发投入;另一方面,如果政府可以通过政策改善企业获得外部融资的渠道,那么企业对政府研发资助的依赖可能会减小[104-105]。

(2)企业技术水平及所属行业的技术特点

企业技术水平及所属行业的技术特点同样可以影响政府研发资助政策对企业自有研发投入的作用效果。González和Pazó[60]发现,政府资助对低技术行业小企业的效果更为明显。Lee[63]则证实了政府研发资助对低技术能力、高技术机会和市场竞争激烈企业的自有研发投入有互补作用,但是对高技术能力、快速增长企业的研发投入有挤出作用。Becker和Hall[106]对英国制造业企业的研究结果表明,政府支持的研发项目只对低技术产业的企业有效,而对高技术产业企业的正向效果并不显著。但Howell[67]基于中国企业数据的研究与这两份研究的结论截然相反。Howell认为,政府资助促进了中国科技型企业自有研发投入的提升,这可以在一定程度上表明研究所关注的地区对研究结论可能产生巨大影响。此外,Hall等[107]已发现,未从事过研发活动的意大利中小企业在获得政府研发资助后更可能开始投入研发活动。在Czarnitzki和Lopes Bento[61]通过研究比利时、德国、卢森堡和西班牙等国的数据也得出了相似结论。国内学者就受助企业所在行业对政府研发资助政策效果的影响也有研究。例如:程华和赵祥[78]基于中国大中型工业企业数据进行研究,发现政府科技资助对中低技术产业企业的研发有更明显的促进作用;姜宁和黄万[97]发现政府补贴对高技术产业五个细分行业的影响存在较大差异。

值得注意的是,政府研发资助的作用效果并非固定不变的,可能随时间的推移而变化。Klette和Møen[72]使用1982—1995年挪威企业的样本数据进行实证分析,发现虽然政府资助没有挤出企业的自有研发投入,但是同样未发现其对自有研发投入具有正向作用。而Henningsen等[64]基于与Klette和Møen[72]所用样本数据具有相同来源的2001—2007年的数据进行分析后却发现,挪威的政府研发支持正向刺激了企业自有研发投入的增加。

(3)政府研发资助规模

除了大多数研究显示的政府研发资助与受助企业自有研发投入之间存在线形关系外,少量研究认为政府研发资助的规模与企业自有研发投入之间存在倒U形关系。Guellec和de la Potterie[46]的结论显示:当政府补贴占企业研发投入的比例处于中等水平(约4%～11%)时,政府研发资助对私人研发投入产生最强的促进作用;但是,当该比例超过20%,政府补贴对私人研发投入会产生挤出效应。Zhu等[55]以及Gorg和Strobl[58]分别通过分析中国和爱尔兰本土制造业企业的数据也得出了类似结论。国内研究同样对政府研发资助规模进行了讨论。例如,朱平芳和徐伟民[99]、赵付民等[100]以及程华和赵祥[78]基于大中型企业数据的研究显示,政府对企业研发资助规模处于中等水平时效果最佳。政府研发资助规模与企业私人研发投入之间存在的这种倒U形关系也从另一个角度表明大额的政府补贴很可能资助的是那些无论如何都会开展的私人研发项目。因此,从政策角度而言,政府资助数额应控制在中等范围内[8]。

3.2 地方政府行为逻辑的调节作用:国内研究的一个可能方向

上一节已提到,政府研发资助政策研究关注的地域范围很可能影响研究结论。聚焦于国内政府研发资助研究,考虑到中国的治理结构是“中央—地方”的“委托—代理”模式[108],地方政府在国家性政策①如我国第一个支持科技型中小企业研发的“科技型中小企业技术创新基金政策”。的执行过程往往具有较大的自由裁量权,其在通过政府研发支持项目进行资源分配的过程中将发挥至关重要的作用,因此地方政府的不同行为逻辑很可能影响政府对企业研发资助政策的实际效果。

在公共管理学领域,政策实行过程模型可以分为两个模型——作为冲突和协商(conflict and bargaining)的政策实行过程模型以及作为官僚化过程的政策实行过程模型。冲突和协商模型认为,组织是一系列矛盾相互耦合的场域,场域中的个体和小团体均有各自独特的利益诉求,通过权力的差异以及稀缺资源的分配相互竞争,最终产生稳态[109-110]。而在作为官僚化过程的政策实行模型中,组织有两个核心特质,即面对规章制度等按部就班地实施(routine)以及面对规章制度等时的自由裁量权(discretion)[111-113]。

地方政府对国家性政策的实施体现了地方政府作为正式组织在这两个模型中的特性。面对相对统一的、无差别化的国家性政策,各地方政府内部的意见很可能是不一致的。事实上,已有研究认为,在解释各省(自治区)政府的行为时需要考虑两种逻辑——目标达成逻辑(the logic of meeting target)和联盟构建逻辑(the logic of coalition-building)。前者是指省(自治区)政府在实施政策时侧重于实现中央政府的政策目标;后者是指地方政府在政策实施过程中侧重于考虑自身的内部利益[114]。具体到创新基金的政府研发资助政策而言,部分个体或小团体①这里的小团体可能包含非正式联盟,也包含政府部门,如地方科技厅、工商局等。支持依照中央政府的政策逻辑选择按部就班(routine)地实施政策,选拔有一定技术实力、较大技术发展潜力的企业作为受助对象(可称为“合规逻辑”);也有一些个体或小团体认为政策绩效更为重要,因此应该“择优录取”,即选择绩效表现好的企业作为受助对象[25,67,115](可称为“择优逻辑”),但通常此类企业能获取的其他资源较多,因此政策研发资助对它们的边际效益可能不大[116-117];还有一些个体或小团体与一些企业的法人或高管有政治联系,通过政策实施实现政治寻租[118-122](可称为“寻租逻辑”)。后两种主张也体现了地方政府对国家性政策实施的自由裁量权。

在中国“中央—地方”的“委托—代理”治理模式下[108],各地方政府在政策实施过程中的三种立场之间存在利益的重叠和矛盾,它们彼此相互竞争、互相妥协,最终达到的稳态整体体现在政策实施结果上。因此,在中国政府研发资助政策的实施过程中,地方政府的不同行为逻辑可能起到调节政府研发资助对企业自有研发投入的作用,“地方政府的行为逻辑对政府研发资助与企业自有研发投入间关系存在的影响”这一话题具有较大的发掘价值。

4 总结和未来展望

4.1 研究总结

本文对有关“企业获得政府研发资助对其自有研发投入的影响”的已有研究进行了梳理,主要内容如下:

第一,首先讨论了各国政府引入政府研发资助政策的出发点以及在实施过程中的有效性衰减问题。企业外部融资的市场失灵主要源于两个方面——知识的溢出效应和信息不对称,各国政府因此引入对企业研发活动的资助政策。但是,在其实施过程中,无论是在政府层面还是企业层面,都存在理论和实践上的有效性衰减问题。这种“两面性”的存在是60余年来有关政府研发资助能否促进企业自有研发投入的研究结论不能达成一致的重要原因。

第二,从已有研究来看,关于政府研发资助对受助企业的自有研发投入的影响,总体上有三种结论——“挤出效应”(或称之为替代效应)、“互补效应”(complementarity effect)或没有影响。但是2000年以后的研究中,绝大部分研究支持政府研发资助对企业自有研发投入具有互补效应,近15年未有得出政府研发资助对企业自有研发投入有完全挤出效应结论的文献。

第三,政府研发资助对企业自有研发投入的效果可能受企业规模、企业的技术水平及所属行业的技术特点、企业所在地、政府研发资助作用的时序推移以及政府资助规模等边界条件的影响。

4.2 未来展望

本文总结了未来可能的研究方向。

第一,基于系统的文献梳理可以发现,绝大多数的国外研究将发达国家作为研究背景,且体现了一定的规律性,而以发展中国家和新兴经济体国家为研究背景的文献较少,且结论差异较大。造成以发达国家研究背景与以发展中国家研究为背景的结论不一致的原因有待进一步挖掘。

第二,文献梳理提供了一些可能对政府研发资助作用效果产生影响的边界条件,如企业规模、企业的技术水平及所属行业的技术特点、企业所在地、政府研发资助作用的时序推移以及政府研发资助规模等。其中,对企业规模、企业技术水平及所属行业的技术特点以及企业所在地的探讨对于中国而言尤其具有挖掘价值。

首先,通过文献梳理可以发现,绝大多数研究均支持政府研发资助应更多地流向中小企业。对于中国而言,政府研发资助政策更多地支持科技密集型企业可能会产生更好效果。结合上述两点,本文认为中国的政府研发资助应该更倾向于科技型中小企业。

其次,企业所在地差异意味着企业生存和发展面临的制度环境具有异质性。改革开放以来,中国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就,但是也产生了长期而持久的区域发展不平衡问题。如今中国的地区经济发展水平存在很大差异,各地区在基础设施建设、金融中介机构发展、人力资源开发和法律制度完善等方面存在的差异同样很大[123-124],有些地区(如北京、上海等)的经济和制度发展水平已接近或达到发达国家水平,而更多地区仍相对落后。换言之,中国的经济和社会的区域发展严重不平衡,产生了多样化的制度背景,政策实施地区的制度环境很可能对市场在资源分配中的参与程度和政府治理的有效性产生很大影响[125],进而影响政府研发支持政策作用效果。结合3.2节中对地方政府在执行国家性政策时不同行为逻辑的讨论,后续可以针对制度环境异质性对政府研发资助与企业自有研发投入间关系的影响进行深入讨论。

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