上海城市规划发展解读

文/林婧君

上海城市规划发展解读

文/林婧君

2015年底，《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称“‘十三五’规划”）正式发布；2016年8月，上海又发布了《上海市城市总体规划（2016-2040）》（以下简称“上海2040”）草案公示。“十三五”刚刚开局，上海就结合“十三五”规划开始编制到2040年的城市总体规划。从时间序列来看，近期的“十三五”规划与中远期的“上海2040”必然在很多方面存在着传承衔接的地方。本文从规划的宏观角度入手，尝试通过比对两个规划在空间布局、人口调整、交通配置、住房保障等方面对本市房地产市场发展会产生深远影响的核心要素，揭示上海城市发展的大趋势。

一、两大规划共同关注的重点核心指标

（一）土地指标

1.“十三五”规划——建设用地总量控制在3185平方公里以内。“十三五”规划期间，上海政府提出建设用地总量控制的明确目标，并提出现状低效建设用地减量50平方公里，体现出转变土地利用方式、着力优化用地结构，以盘活存量、功能融合、地上地下统筹为主要路径，释放发展空间的意图。近几年上海新增建设用地一直在减少，自2011年至2015年，已从5143公顷逐年减少至1935公顷。

建设用地的总量控制是城市转型发展的表现。首先是转变“摊大饼”式的发展思路，为的是提高单位资源消耗的产出，这与经济发展方式的转变相契合，可倒逼经济结构转型。为了更好守住建设用地总量控制的底线，早在2014年上海就对土地利用提出了“五量调控”的管理思路，最重要的一点即为“存量优化”。当前上海的建设用地总量中工业用地比重达到约四成，提高工业用地使用质量尤为重要，如工业用地转性收储之后再出让，在原有补偿基础上再给予一定比例的土地出让收益，给存量土地的再利用打开全新的思路。

此外，降低工业用地比重、缩短其使用权期限也是提高工业用地效率的有效手段。近两年上海工业用地出让总量已明显减少，且使用年限已大多缩短至20年，为的是防止出现关停企业继续占用土地从而造成资源浪费的现象，从而发挥出较大的经济效益。另一方面，未来将加大地下空间的开发利用，这也是一种守住建设用地总量并保证有充足建设空间的手段，2014年4月1日起上海正式施行《上海市地下空间规划建设条例》，为这一未来即将普及的新型土地利用开发模式提供了政策依据与开发指导方向。

2.“上海2040”——总量管控方向有紧有松。“上海2040”提出未来将按最严格的节约集约用地要求，优化超大型城市用地标准，在城市空间格局基本锁定的前提下，按规划建设用地总规模“负增长”要求，总量控制在3200平方公里以内。

总量控制的目标在于转变无限扩大城市开发范围的思路，建设范围须竖向扩容，“上海2040”首次明确提出了充分利用地下空间资源的相关规划建议，指出分层、分类、分期开发利用地下空间资源，逐步构建以中心城、新城为核心，以轨道交通换乘枢纽、公共活动中心等区域为重点的地下空间布局，形成功能适宜、布局合理的竖向结构。2016年6月，住房城乡建设部发布了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，指出我国将建立和完善城市地下空间规划体系，到2020年将补充完善城市重点地区控制性详细规划中涉及地下空间开发利用的内容。可见，“十三五”将是改善当前地下空间开发利用建设发展需求旺盛但系统性不足、有关立法和规划制定相对滞后、现状利用基本情况不清、管理体制和机制不够健全等问题的关键时期，目前上海先行发布的《上海市地下空间规划建设条例》，将对接“上海2040”中对地下空间资源使用的规划建议。

不过上海对建设用地总量的管控，并不会与住房供应构成矛盾，“上海2040”同时提出要优化建设用地，指出合理调控城镇住宅用地规模，增加城镇住宅用地特别是普通商品住房和保障性住房用地规模，此外还将保障高端制造业、战略性新兴产业和都市型工业发展空间的用地。可见，上海守住土地底线的前提在于保证民生不受影响，住宅用地充足供应是维护楼市平稳健康运行的关键，同时通过调整工业用地准入产业类型，积极配合经济转型，保证经济稳增长不受影响。

3.指标对比情况。“十三五”时期，上海规定建设用地总量控制在3185平方公里以内，“上海2040”时期，这一指标则被控制在3200平方公里以内，这意味着在“十三五”收官后的20年内，上海市建设用地总量仅增加15平方公里。未来，上海坚守建设用地总量控制的底线不动摇，而这并不会对上海的经济发展造成阻碍，而将提高单位地块产出，改变“摊大饼”的发展思路，并以此来倒逼经济结构转型。值得注意的是，“上海2040”还提出将有200平方公里的战略留白空间规模，这相当于给土地底线设置了一定的“弹性”。因此，在“十三五”收官后的20年内，上海在土地利用方面将重点关注存量地块的优化。

（二）人口指标

1.“十三五”规划——常住人口控制在2500万人以内。上海政府在“十三五”规划时期明确提出人口控制。由于上海是对外来人口具有极高吸引力的特大型城市，人口管控指标的出现无疑十分引人注目。这首先是与十八届三中全会中关于严控特大城市人口规模的建议相适应的。其次，它也更直观地反映出上海在基础设施、生态环境、公共服务等方面的承载能力迫近极限的现实，这也相应体现在建设用地开发强度过高的方面，故人口与土地控制的目标其实是相辅相成的。

截至2015年末，全市常住人口已达2415.27万人，意味着“十三五”期间上海将面临人口总数零增长的挑战。当前，上海在人口调控方面正在采取积极措施，通过“五违”必治的工作思路，加强对违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等的治理，以拆违的方式从源头上堵住人口无序化增长；另一方面，在改善区域环境的同时腾出新的开发空间，对整治地块进行合理再利用，这也有利于建设用地总量控制。

从人口结构角度看，未来随着上海产业转型升级，以及户籍制度改革、积分管理的不断完善，符合上海建设要求的技术型人才将被大量引入，同时也将加快淘汰落后产能，从而实现人口的总量控制、质量提升。

2.“上海2040”——从中心城向新城、市镇疏散。在建设用地总量锁定的前提下，上海将结合不同区域人口目标、按人均建设用地100平方米左右的标准，加强分区、分类指导，通过调控土地供应规模、结构和时序及开发强度，实现人口规模的调控。

因此，未来土地开发与人口规模结构应是相互牵引的，通过各区土地供应政策疏解中心城过密人口，将其逐步引导至新城、新市镇，并提升其岗位密度与城市空间绩效。根据规划，新城与新市镇人口密度将分别控制在1.2万人/平方公里和1万人/平方公里。由此，未来上海在控制常住人口总量绝对值的同时，区域分布将实现动态变化，届时政府还将通过监测人口增速、人口结构变化等关键指标作出评估和预测，评估住房供应、公共设施配置、交通保障等方面的匹配度。

从房地产市场的角度来看，未来人口通过政府的土地、岗位政策等的引导实现转移，无论是从区域基础配套建设还是居住需求看，新城与新市镇都具备较大的房地产开发潜力，可扭转外围地区地多、人少、配套缺的状况。

3.指标对比情况。“十三五”时期，上海将常住人口控制目标定在2500万人以内，“上海2040”的人口控制目标为2500万人左右，仅仅两字之差，揭示出未来上海常住人口基本将呈现“零增长”的态势。在接下去一段较长的时期内，上海人口总量绝对值不变，变化的将是内部结构，主要体现在区域人口数量的动态变化以及人口层次的变化。随着土地政策、住房供应政策等的倾斜，郊区新城的人口导入量将大幅提升，相应缓解中心城区人口密度过高的局面。另一方面，未来上海将加大符合城市产业发展定位的人才引进，以产业升级优化调整人口存量，进一步研究户籍制度改革、完善居住证政策。对于房地产市场而言，未来上海区域人口结构分布将更合理、人口质量更高，潜在的购房需求较为旺盛，房地产市场的发展也将相对更均衡。

(三)公共交通指标

1.“十三五”规划——建成800公里轨道交通基本网络。“十三五”时期，上海市政府指出到2020年将建成800公里轨交基本网络、较“十二五”的目标高出200公里，中心城轨道交通客运量占公共交通客运量的比重达到60%、较“十二五”要高出10个百分点， 同时提出推进轨交网络和公交线网融合衔接，发展多样化的“最后一公里”接驳方式。在轨道交通建设里程数越来越高之际，加强轨交站点的辐射影响，能很大程度地提升轨道交通的便捷度，那么从房地产市场的角度看，能被纳入轨交房范围的住房数量相应将有明显扩大。

2.“上海2040”——补齐、织密交通网络。“上海2040”对公交出行的规划有多处提及，其中最引人注意和值得期待的一组数据，指出将基本实现对10万人以上的新市镇轨交站点全覆盖，主城区轨道交通站点600米覆盖面积、人口、岗位比例分别达到50%、60%、65%以上，新城城区分别达到40%、50%、50%以上，构建“八射八联”轨道交通市域线网络，形成8条主城区联系新城、核心镇和中心镇的射线，新城与中心城间公交出行比重将提升至80%，枢纽间轨交出行时间缩短至40分钟。可见，在轨道交通覆盖度大幅提升、步行可至站点的地区数量越来越多的趋势下，未来“轨交房”的含金量将下降，同时，加强外围地区与市中心的联动对于城镇空间整合的作用也变得显著，从而实现将人口向外围地区引导的目的。

3.指标对比情况。“十三五”时期提出将建成800公里轨道交通基本网络，中心城轨道交通客运量占公共交通客运量的比重达到60%左右，而“上海2040”对轨道交通建设的规划目标则不再采用总量指标，而是提出站点覆盖率的概念，如10万人以上的新市镇轨道交通站点覆盖率100%、主城区轨道交通站点600米覆盖范围面积达50%。可见，未来规划对实际出行便利度的要求更高。随着轨道交通覆盖率的提升，对于房地产开发而言，曾经的资源稀缺性优势将被削弱。

(四)居住物业指标

1.“十三五”规划——新增供应各类保障性住房30万套左右。“十三五”期间，上海定下了新增供应各类保障性住房30万套左右的指标，与“十二五”时期100万套的水平相比大幅缩减，这是因为上海保障性住房已经度过高速建设期，已建设供应较为充足，甚至出现了一定的过剩。因此，未来在完善城镇住房保障体系方面，需将重点放在健全住房保障准入标准动态调整机制、加强供应后管理两大方面，而非一味地增加总量，以提升保障性住房的使用效率。此外，为支持与科创中心建设相适应的人才公寓等建设，“十三五”也提出以商品房配建和代理经租社会闲置房源等多种渠道，解决青年人才阶段性住房困难。所谓“代理经租”，就是企业与原房东签订托管合约，将待租闲置房采取“房屋托管+标准化装修+租后服务”的统一经营管理模式，将在一定程度上改善租房市场的乱象。可见，未来上海的住房保障体系的侧重点将放在存量住房的经营与管理上，并引入一定的市场机制，以更好地实现改善市民居住条件的初衷。

2.“上海2040”——完善两个市场，拓展租售并举。“上海2040”提出提高保障性住房在住房供应总量中的比例，至2040年全市计划新增保障性住房套数约100万套，占全市住房总套数比重将达到8.5%，可见未来政府对保证保障房数量的供应仍不遗余力。

此外，将根据人口空间布局导向调整居住用地空间布局，主城区相应增加中小套型住宅比重以吸引年轻人和创新创业人才居住。由于主城区土地资源极度稀缺、地价高昂，中小套型住房能在一定程度上客观提升住房供应量。新城、核心镇和中心镇将同时增加住宅用地的供应规模和就业机会，以满足其作为人口导入地区的发展需要，这也与上海人口结构布局调整的思路相适应。中心城与外围地区的住房供应呈现差别化规划思路，体现出政府秉持以居住为主、以市民消费为主、以普通商品房为主的房地产市场发展理念。值得注意的是，未来商品住宅市场也将采取与保障性住房相似的“租售并举”策略，增加租赁性住房的比重，配套出台相应的土地政策并完善住房租赁管理制度，以降低常住人口和部分因工作学习等原因暂住人口的住房成本。政府的行政化手段介入，将减少当前住房租赁市场的种种乱象与顽疾。

3.指标对比情况。“十三五”时期上海将新增供应各类保障性住房30万套左右，“上海2040”提出至2040年全市计划新增保障性住房套数约100万套，占全市住房总套数比重将达到8.5%。从年均新增套数看，政府对保障性住房供应的力度并未减小，规划布局以“小集中、大分散”为基本导向，临近就业中心、交通站点、公共活动中心等，并与郊区新城建设、中心城旧区改造、公共配套设施建设相融合，以此来提升保障性住房的实用性与便捷度，切实达到改善居民居住情况的目的。

二、两大规划提出的城镇功能布局

（一）“十三五”规划——分为主城区—新城—集镇三个层次

“十三五”时期，上海将全市范围内各区域按不同的功能定位目标，主要分成主城区、新城和集镇三大类。主城区的规划目标为提升发展能级，新城的规划目标为大力推进功能建设，集镇的规划目标为分类推进发展，可见整体呈现出阶梯式的差异化发展建设。

主城区中还将外环线以内的各区域作为中心城。“十三五”期间，市政府提出中心城将划定历史文化保护红线，扩大历史风貌保护区范围，更加注重整体规划、成片成街坊保护。值得一提的是，自2008年启动的上海规模最大的石库门建筑改造项目建业里，已于2016年底发布改造成果，并将于2017年初以石库门别墅型酒店的形式对外开放，项目除酒店外还包括沿街商铺、商品住宅两种业态，房屋面积约在300-600平方米，房型为地下两层、地上三层。至此，上海石库门里弄改造已有新天地、田子坊和建业里三种模式，而就目前来看，以上模式都存在商业过度开发、原有建筑结构遭到破坏、无法完好地保护石库门建筑等问题。“十三五”期间对旧区进行规划改造时，需重点关注开发与保护之间的矛盾平衡。

在新城建设方面，“十三五”期间上海市政府将把松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城和南汇新城打造为长三角城市群综合性节点城市，强化枢纽和交通支撑能力，完善公共服务配套，加快人口和产业集聚，加强与周边地区联动发展，使其成为相对独立、产城融合、集约紧凑、功能混合、生态良好的城镇。金山新城与城桥新城的规划目标则是优化发展规划和人居环境，并推进金山国家新型城镇化试点建设。可见，新城规划呈现出差异化的定位，对于开发年数已较长的几大新城更强调区域经济的加快发展，而对新兴的新城则强调加快区域基础配套的完善。

（二）“上海2040”——分为主城区—新城—新市镇—乡村四个层次

“上海2040”提出在结合“主城区—新城—新市镇—乡村”的城乡空间布局，构建由主城区和郊区两类地域，中央活动区（城市中心）、城市副中心、地区中心以及社区中心等四个层次组成的公共活动中心体系。其中，主城区内由中央活动区（城市中心）、主城副中心、地区中心、社区中心四级构成，郊区由新城中心/核心镇中心、新城地区中心/新市镇中心（核心镇除外）、社区中心三级构成。

可见，“上海2040”在城市功能区的划分较“十三五”时期更为细致。具体来看，未来上海规划有9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心。其中五角场、真如、花木3个传统城市副中心将持续提升功能，另将增加金桥、张江2个副中心，同时在宝山、虹桥、闵行、川沙4个主城片区内分别设置主城副中心，以实现主城区各片区的均衡发展。郊区新城方面，嘉定、松江、青浦、南桥和南汇依旧是“上海2040”重点建设的新城中心。

三、两大规划各自的亮点

（一）“十三五”规划——对宏观经济提出增长预期

上海“十三五”规划中关于2020年主要目标的内容，最为引人关注的是年度GDP增速被定在6.5%，较“十二五”规划目标调低了1.5个百分点。调低经济增速，主要是由于上海城市发展定位的更新，除继续加快“四个中心”的建设外，到2020年上海还将建成科创中心基本框架，上海已步入经济转型深度调整期。

“十三五”规划时期上海对经济增长质量的要求进一步提高。服务业增加值占比在“十二五”期间已超额完成的前提下，再被提升至70%。对战略性新兴产业增加值不再作总量规定，转而提出比重达到20%左右的要求，并首次对全社会研发经费支出占全市生产总值的比例提出保持在3.5%以上的要求。上述几大刚性指标无不显示出上海对于经济转型的实施都有落脚点，而经济转型的关键在于提升传统优势制造业，其中就涉及都市工业加快向文化创意产业转型升级，制定并动态更新产业结构调整的负面清单，这表明工业用地在出让与利用都相应有所调整，如新增工业用地的准入产业、出让年限，存量工业用地的转性等。

提出6.5%的增速水平，也是基于2015全年、2016年前三季度上海GDP增速水平均与全国保持同步的状况，未来仍须守住这一上海乃至全国的GDP增速底线。在全球经济需求疲软、不确定性因素增多，国内处在结构重大调整的经济换挡期的背景下，上海作为先行先试的排头兵，未来经济增速势必难有大突破，维稳仍是主基调，下调经济增速水平符合客观运行状况。

（二）“上海2040”——对基本农田提出集中成片划线管控

“上海2040”提出按照市域空间结构形成以“四线、三区”为基本框架的土地分区管制体系，统筹各类规划的空间要求，强化土地用途和空间管制，其中就包括基本农田控制线。规划将布局集中、用途稳定、具有良好水利和水土保持设施的高产、稳定、优质耕地纳入基本农田控制线，全市层面将划定15片基本农田集中区，区内保护面积不低于全市总量的60%，区级层面将划定基本农田保护区，区内保护面积不低于全市总量的80%。

未来基本农田控制线将被纳入三级生态保护控制线，并作为限制建设区予以管控。强化空间管控底线的目的，也是为了更好地防止建设用地范围无序化扩张，而且划定具体保护范围控制线，能有效防范违规利用城乡建设用地增减挂钩的政策非法占用基本农田的情况，可有效杜绝因过分追求建设用地指标而忽略优化用地结构问题的发生、提高耕地质量。

四、结语

从宏观层面看，“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的决定性时期。基于此背景，上海“十三五”规划拥有更浓重的“收官规划”色彩，因此重大节点的任务非常明确。“上海2040”由上海市人民政府组织编制并报国务院批准，是上海8359平方公里规划范围内城市规划、建设和管理的基本依据和法定文件，其将与“十三五”规划纲要紧密衔接，旨在抓好“十三五”补短板工作。

综上所述，“上海2040”远期规划整体看是“十三五”

规划的延续和提升，在未来的20多年时间里将是引领上海城市创新发展、促进区域协调发展、优化空间资源配置的战略蓝图、政策平台和行动纲领。两大规划的共性在于，它们都主张发展模式转型，即“底线约束”思维，重点关注土地资源、人口规模、生态环境和安全保障四大方面的问题。未来上海城市发展将从规模化向“高精尖”化转型。

（作者单位：上海城市房地产估价有限公司，中国社会科学院研究生院）