试析调控楼市政策工具的作用机理

文/穆子俐

试析调控楼市政策工具的作用机理

文/穆子俐

我国楼市是一个受政策影响非常大的市场，几十年来始终受到宏观政策的调控，这是因为在全球经济和国内经济等要素的影响下，楼市在发展过程中出现不少不均衡现象，即供给与需求失衡、供给与市场结构脱节、房地产经济与国民经济失调等问题。由于市场功能有先天性缺陷，经常会出现“市场失灵”的问题，所以，发挥政府作用予以宏观调控十分必要。一般说来，政府将计划、财政、金融作为宏观调控体系的三大支柱，而楼市调控的政策工具主要有三大项：货币政策、财政政策、产业政策。本文试析这些政策的作用机理，目的是为建立房地产业健康发展的长效机制理清脉络。

一、 货币政策的作用机理

金融作为宏观调控的重要手段，主要是通过运用货币政策来发挥其特有的功能。货币政策是国家宏观经济政策的重要组成部分。货币政策调节的对象是全社会货币供应量，即在某一个时点上承担流通和支付职能的货币总额。我国货币政策的最终目标是：保持货币稳定，防止通货膨胀和通货紧缩，并以此促进经济发展。造成通货膨胀或通货紧缩的原因是多种多样的，但以货币现象来看，一般都与货币供应量过多、需求过旺或货币供应量过少、需求不足有直接的关系。

货币政策的调控工具主要分两类：一类是一般性金融工具，主要是法定存款准备金率、再贴现率、公开市场业务以及利率政策；另一类是特殊金融工具，主要指专门调节房地产金融而使用的金融工具，例如房地产生产、消费信用控制。运用货币政策对房地产业进行调控，其实质是将房地产市场的实物供求调控转为资金供求调控，主要包括两个方面：一是控制货币发行量，保持币值稳定，以便货币供应适应房地产业发展；二是调控用于房地产生产和消费的货币信贷总量、结构和质量。调控的基本形式有两种：一是直接调控，即以行政命令，由央行直接干预房地产信用的信贷限额、信贷结构和信贷条件。例如：日前，针对近期房地产市场现状，央行下发《中国人民银行办公厅关于做好2017年信贷政策工作的意见》，要求各级银行适度调整房贷，优化信贷结构，合理控制房贷比和增速等。今年的政府工作报告在去杠杆的背景下，为遏制热点城市房价过快上涨，对信贷总量进行了控制，将广义货币（M2）和社会融资规模增速分别由此前的13%下降至12%。二是间接调控，主要通过利率政策、法定存款准备金率、再贴现率和公开市场业务等工具调节货币供应量，达到调控的目的。在这些政策工具中，利率政策对房地产市场的影响尤其明显。比较2009年和2016年的房地产市场可以看到，在居民收入没有明显变化的情况下，利率水平下降会提升居民的住房支付能力，即短期内持续的低利率使得居民可以获得更多的贷款来购房，这是房价在短期内涨幅较大的直接原因。而一旦低利率不能持续，利率在短期内出现大幅提高，同样额度的贷款购房者的月供金额会大幅增加，由于收入在短期内不可能大幅提高，利率的上升会造成可负担的贷款总额的下降，即利率提高将会降低购房者的支付能力，房价的走向就会发生变化。对已有贷款的居民而言，利率提高带来的月供的增加会显著加大其还款压力，甚至令其无法按时足额支付月供。这也是为什么在持续低利率后的快速升息会造成泡沫破裂、坏账等情况，最终导致房价暴跌。

货币政策的这两种调控方式必须有机结合起来使用，因为两者各有所长但又各有自身的缺陷。直接调控虽然力度强，但灵活性较差，容易造成“一刀切”的弊端。间接调控则需要在具有专门房地产金融机构的条件下使用，才能更具针对性和有效性。一般而言，前者通常针对房地产借贷总量进行调控，后者则主要用于信贷结构和信贷质量方面的调控。

二、 财政政策的作用机理

财政政策是指一国政府为实现一定目标而制定的财政工作基本方针、准则和措施的总和，它是国家主要的宏观经济政策之一。

财政政策对房地产业的调控，主要体现在财政收支政策的两个方面。一是财政收入政策，主要指房地产税收政策。在现阶段，主要通过调整税种、税率、附加和减免来影响房地产市场的供求状况，在其他因素不变的情况下，税费水平的变化会引起房地产供应量的变化，而不同类型的房地产税费水平的变化将导致房地产供求结构的变化。目前正在研究中的“房地产税”的开征，一旦立法通过并组织实施，势必将对我国房地产市场的供求状况产生深刻的影响。

二是财政支出政策，政府的财政支出可以为房地产业营造良好的发展环境，主要是通过财政支出数量和结构的变动来影响房地产市场的供求结构。例如政府通过转移性支出，将财政资金以社会保障支出或补贴方式增加保障性住房建设和分配。财政支出政策目标主要有以下三个方面：一是稳定房地产市场价格水平，避免价格的剧烈波动对国民经济造成破坏；二是实现社会公平分配，保持社会的稳定；三是促进整个房地产业持续稳定发展。

三、产业政策的作用机理

产业政策是指导产业发展的政策体系，包括对产业发展的方向和目标的规划，对产业结构的选择和调整，以及产业促进和限制等政策体系。产业政策是国家宏观调控的主要手段，目的是保证国民经济发展战略目标的实现和总供给与总需求的结构性平衡。房地产业的产业政策，是指政府通过对房地产业的定位、产业发展规划和政策导向的或扶持或约束，来引导房地产业持续健康发展。其主要内容是：科学确定并调整房地产业在整个国民经济中的比例及产业内部结构，包括房地产的生产、流通和消费，以及物业管理等各个环节之间的层次结构关系等，还包括房地产业组织结构、房地产业投资政策、房地产业技术政策等。

产业政策的主要特点如下：一是随着产业发展而演变；二是主要通过不断调整结构来让资源合理流动，在流动中优化配置，达到新的平衡；三是弥补市场功能的缺陷。房地产业产业政策的特点同样如此，即不断发展演变、不断调整完善，发挥政府作用来调控市场。择要举例：房地产业定位从新兴产业发展为我国国民经济的支柱产业，而今转变为民生产业；房地产生产、流通、消费的一系列政策规则包括土地制度、生产交易和中介制度、房地产登记制度等，在实践中逐步完善并形成法律体系；市场调控从粗放、单一手段向综合手段和制度化发展，即逐步凝聚共识并将形成新的产业政策——准确把握住房的居住属性，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障，分类调控，地方为主，金融、财税、土地、市场监管等多策并举，形成长远的制度安排，让全体人民住有所居。

通过对楼市调控三大政策工具的作用机理分析，可以作如下归纳：货币政策掌控着流动性的“总闸门”，提供着房地产经济和金融市场的“血液”。房地产市场泡沫出现与货币的流动性过于充裕导致的短期炒作有关。因此，为确保楼市稳定发展，货币政策操作的关键如下：一是通过稳健中性的货币政策把利率稳定在适当水平，保持流动性基本平稳，创造稳定的流动性环境；二是继续稳妥实施限贷政策，避免以过度释放流动性来支撑按揭购房，保障住房的居住属性。财政政策的功能在于促进房地产市场结构调整：一是提高资金使用效率，继续加大对保障性住房和旧改的投入，加大对住房租赁市场的投入，促使机构化、规模化租赁企业发展；二是积极推进房地产税制改革，对短期内购入、售出住房的炒作行为课以重税，对物业持有阶段征收房地产税并适当降低其他税费。产业政策主要是政府规范、指导和调控房地产业的政策，其中土地政策通过土地供应调节住房的供需，对房价的涨跌有直接的抑扬作用，楼市调控应当将此作为基础性工具。总的来说，三者是楼市调控的“左臂右膀”，在明确各自分工的同时 ，还必须互相协调，形成合力，而不是互相抵消。

（作者单位：上海市房产经济学会）