做好新型智慧城市中的政务信息化建设“顶层三设计”

我国政务信息化发展至今，总体成效十分显著但问题也非常突出，电子政务集约化效应难以显现、信息共享成为老大难问题，其根本原因之一正是缺乏有效的顶层设计。新型智慧城市为政务信息化发展提供了新契机也提出了新挑战，要求政务信息化建设更强调整体性、开放性和智慧化。为有效解决我国政务信息化发展中存在各种问题，亟需正确理解新型智慧城市中的政务信息化顶层设计内涵并开展有效的顶层设计。

从20世纪70年代开始发展至今，我国政务信息化发展的总体成效十分显著，但同时问题也非常突出。不少系统和项目“建而不用”或“建而难用”，电子政务集约化效应难以显现、信息共享成为老大难问题。造成这些问题的根本原因之一正是缺乏有效的顶层设计。新型智慧城市作为一种以创新引领经济社会发展转型的新理念、新模式、新趋势和新路径，为政务信息化发展提供了新契机的同时也提出了新挑战，要求政务信息化更强调整体性、开放性和智慧化。为有效解决我国政务信息化发展中存在的条块分割严重、分散重复建设、信息共享困难等问题，亟需正确理解顶层设计的内涵并开展切实有效的顶层设计。

一、“顶层设计”的来源和内涵

“顶层设计”原是一个工程学术语，是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，指运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。顶层设计要求注重规划设计与实际需求的紧密结合，强调设计对象定位上的准确、结构上的优化、功能上的协调和资源上的整合，是一种将复杂对象简单化、具体化、程式化的设计方法，不仅需要从系统和全局的高度，对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想到现实的技术化、精确化建构，目的是要在目标与实践之间铺展“蓝图”。“顶层设计”理念提出后，被广泛应用于信息科学、军事学、社会学、教育学等多个领域，并成为各领域制定发展战略的一种重要思维方式。

正确理解顶层设计的内涵至少需要包含以下三个方面：

一是注重战略的整体性：在根据任务需求确定核心或终极目标后，“顶层设计”一定要完整地考虑各层次问题，形成一整套解决方案，调动各层次资源围绕全局目标，有序地、渐进地落实和推进，才能最终产生顶层设计所预期的整体效果。

二是具有缜密的逻辑思维：“顶层设计”是“自上而下”的设计，但其中的“上”并不是凭空建构，而是源于实践并高于实践，是对实践经验和感性认识的理性提升。顶层设计成功的关键在于能够通过缜密的逻辑思维，在理想与实现、可能性与现实性之间绘制一张精确、可控“蓝图”，使实践者依据“蓝图”可以最大程度地避免各种风险，保障建设工作顺利进行。

三是强调执行力保障：“顶层设计”的整体战略和“蓝图”绘就以后，如果没有到位的执行，目标依然是海市蜃樓，“蓝图”也将成为墙上的废纸。“顶层设计”的执行过程精细化管理和全面质量管理的体现，规划设计要真正落地生效，必须强调执行、注重细节，注重各环节之间的互动与衔接。

二、当前政务信息化领域顶层设计存在的主要问题

（一）问题表现

从顶层设计的理念被引入信息化领域以来，我国各级党政机关在推进信息化建设时反复强调要做好“顶层设计”，却屡屡收效甚微，主要原因之一就是片面地理解了“顶层”，仅按字面意思将“顶层设计”理解为最上层、最权威、最宏观层面的设计，将“顶层规划设计”的第一步当成了全部，而缺乏后面更重要的详细规划衔接和强有力的执行。

一般而言，一个比较科学的“顶层设计”方案，重点应解决 4 个方面的问题，即要理顺体制机制、明确建设主体、数据资源共享、投融资长效机制；至少要涵盖 2 个层面，一是制度机制层面的顶层设计，通过机制设计解决体制机制、法规标准不匹配、不协调的问题，减少上下推进、横向沟通之间的阻碍，保障建设顺利开展，二是技术实施层面的顶层设计，对基础设施、应用系统、数据资源等方面进行全局性的基础性设计，为形成数据要素顺畅流通的技术、平台、系统奠定基础。在形式和内容上，至少要包含全局规划设计、全局初步设计和全局详细设计三个部分，即所谓的“全局顶层三设计”。

在政务信息化领域，“全局”指政府所属各单位、单位所属各部门分管业务之和，“基础性设计”则是指要规划设计出各类信息应用系统均可复用的业务、数据、技术、安全、保密与标准单元。完成“全局顶层三设计”的标志是形成共性政务业务与技术总体需求规范、背景信息（元数据）与数据结构规范、软硬件产品与应用系统接口规范，业务功能、兼容安全可控环境测评规范等全套技术文档。

就像盖大楼前必须要有详细设计图纸一样，政府信息化建设项目在开工前也应该完成真正意义的“全局顶层三设计”，并将其作为信息化工程验收的主要依据和必需文档。然而现实是目前我国政府信息化建设领域依然严重缺乏这一完整环节。多年来，我国各级政府组织实施的政务信息化项目，多只有某些子系统的规划设计或初步设计，整体的详细设计基本没有，更没有全局的顶层详细设计。

（二）客观原因

一是信息化人才缺乏，不会做顶层设计。尽管政务信息化建设工作已经开展了近三十年，但政府部门中的信息人才仍然严重缺乏，特别是既懂技术又懂业务的人才，而为政府提供技术服务的企业往往只懂技术不懂业务，且技术水平一般。

比如，长期以来我国各类政务信息化系统多是由企业基于国产基础层软件产品、支撑层常用工具软件，定制的一些技术含量不太高的应用层各类信息系统，而负责开发的企业往往无法说明支撑层常用工具类软件产品的技术细节与设计架构。

由于人才缺乏，政府用户和 IT 企业往往均不知如何进行详细设计，只能将工作设想写成项目建议书，加上一些计算机原理与功能要求组装成可研报告，再加上一些公司非标准的解决方案与产品介绍写成初步设计。 二是预算费用缺乏，无法开展顶层设计。在现行信息化预算管理中，一直没有明确的规划设计费用预算，尤其是规划详细设计费用预算，这样也是导致部分用户单位无法开展此工作的一个重要原因。

（三）主观因素

一是企业不愿提供服务。由于 IT 公司众多，市场竞争非常激烈，公司往往将属于详细设计工作内容作为商业机密保护，不希望用户单位开展此项工作、了解详细内容；同时各类大企业为了占领更多市场，往往打着各种合作和免费设计的名义，在设计过程中将企业私有的、不成规模、不成体系的解决方案与产品推销给政府用户。

二是政府自身重视程度不足，且容易被误导。由于政府部门信息化人才缺乏，特别缺是既懂技术又懂业务的人才，对顶层设计工作重要性认识不足，从而导致了对顶层设计工作的重视程度不高。由于认识不足，还容易在实际项目建设过程中被企业所误导，忽略或无法正确开展顶层设计。

（四）无全局顶详细设计的后果

缺乏全局详细的直接后果就是，经过近三十年的建设，各级政府规划建设了数以十计、百计、千计的大小不等的、独立的信息系统，几乎所有城市都建成众多的技术孤岛和数据孤岛。与系统相关的数据体系无法互联互通、安全交换与共享，数据共享成为老大难问题，政务大数据无法形成，大数据应用分析难以开展，政务信息化的整体性、开放性、智慧化难以实现。

三、以“顶层三设计”推进新型智慧城市中的政务信息化建设

当前，云计算、物联网、大数据等技术发展趋势，新型智慧城市、“互联网+”等新兴发展理念，信息化安全自主可控发展要求等等，对政务信息化发展即是机遇也是挑战。在这其中，统一标准，特别是数据服务标准是其中的关键。国家层面相关文件如《国家信息化发展战略纲要》、《国家电子文件管理十三五规划》、《“十三五”国家信息化规划》也都对政务信息化建设的标准化、集约化、一体化提出了要求，尤其在智慧城市中枢管理服务平台体系等建设领域，开展实施“顶层三设计”是必然的趋势。

比如，云計算技术就要求数据的集中（物理或逻辑，实际更重要的是逻辑集中）和数据格式统一标准。物联网技术同样要求标准的统一：对狭义物联网而言，需要统一各类仪器仪表、各类传感器通信接口标准与属性代码授证中心统一标准以便于数据交互、集中共享；对广义的物联网而言，需要统一各类 IT 硬件设备、各类数据记录格式（关系型与非关系型）与记录的 ID 与标识标准，以便数据交换、集中与共享。大数据、智慧城市、自主可控要求同样需要统一的标准。为真正实现“让数据说话、用数据决策、靠数据管理”的现代化政府治理，必须首先按照统一标准实现政府既有的几十、几百、几千个共性与个性政务信息应用系统的互联互通，进而按照统一标准对上述各系统生成的数据进行清洗、汇总、整合，才能真正形成可供各级领导及工作人员分析应用的各类主题数据集，从而真正达到以数据支撑提升政府决策科学化、管理精准化、服务高效和便捷化的目的，真正实现政府简政放权的“智慧化”转变。

统一数据服务标准的前提是统一各领域业务服务需求规范。只有服务需求规范统一，才能形成统一的业务架构与技术架构，统一的技术实施方案和统一的元数据及数据格式规范。开展全局性的“顶层三设计”是实现这一目标的有效途径。为加强政务信息化对国家治理体系和治理能力现代化的支撑作用，实现“十三五”时期信息化引领全面创新、构筑国家竞争新优势、从网络大国迈向网络强国的发展目标，在新型智慧城市发展、政务信息化建设领域，亟需加强对顶层设计的正确理解，通过开展科学完整有效的“顶层三设计”，真正推进智慧城市和政务信息化建设的标准化、集约化、一体化和健康发展。

作者简介：吴洁倩，博士，国家信息中心信息化研究部助理研究员，中国智慧城市发展研究中心副秘书长兼管理办公室主任、国家新型智慧城市建设部际协调工作组秘书处研究组组长、促进大数据发展部际联席会议办公室秘书处研究组副组长，主要研究领域为信息化、智慧城市、大数据、电子商务等领域规划设计、产业发展与制度创新等。

（来源：国家信息中心官网）