新常态下海南农村公共服务现状分析与建议

2017-04-26吴湾刘海清

热带农业科学 2017年3期

关键词：新常态海南

吴湾++刘海清

摘要从2个角度分析了海南省公共服务的供给现状，着重从农村基础设施、基础教育、社会保障、公共卫生和公共文化服务5个方面分析农村公共服务供给情况，最后提出要建立以解决农民实际需求为方向，以城乡一体化为支撑的新常态下农村公共服务供给模式。

关键词新常态；农村公共服务；海南

中图分类号 D422.6 文献标识码 A Doi：10.12008/j.issn.1009-2196.2017.03.023

Analysis and Suggestion of Rural Public Service under the

New Normals in Hainan

WU Wan LIU Haiqing

（Institute of Scientific and Technical Information， CATAS， Danzhou， Hainan 571737）

Abstract The supply of public services in Hainan was analyzed from two perspectives， focusing on rural public service supply in rural infrastructure， basic education， social security， public health and public cultural services. An establishment of a rural public service supply model under the new normal was proposed to solve the actual needs of farmers and support the integration of the urban and rural areas.

Keywords new normal ； rural public service ； Hainan

农村公共服务是为农村居民提供有形公共产品和无形服务。农村公共服务建设不仅满足农民的基本生活需要，還有利于实现美丽乡村建设和农业现代化。

当前，我国正处于实现“四个全面”发展战略的关键时期。经济新常态下，我国的宏观环境、农民需求、国家政策等有了不同程度的变动。为了实现“四个全面”的发展战略，政府更注重社会保障和改善民生，积极统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。“逐步实现城乡基本公共服务均等化”是深化我国农村社会改革和发展、破除城乡二元分割制度的重要着力点和基本目标[1]。在城乡统筹发展的背景下，海南省积极推进农村公共服务建设和城乡基本公共服务均等化，加强基础设施建设，完善农村公共服务建设环境[2]。在海口召开的海南省会经济圈2014年度论坛会议中，就提出要推动以路带圈、路圈互动，推进公共服务延伸共享。在这样的背景下，改善农村公共服务供给现状，缩小城乡差距，推进社会主义新农村建设有着积极深远的意义。

从现有对海南农村公共服务的研究文献来看，近几年海南农村的公共服务建设取得了一定的成绩。徐艳晴[3]分析了海南新型农村养老保险这一公共服务现状，找出了新农保制度实行过程中存在保障水平不高、法律保障不足、养老金保值增值困难等问题，并结合实际提出合理的解决方案。杨翠莲和胡爱华[4]深入分析了“十二五”期间海南农村公共卫生服务现状及存在问题，主要表现在卫生意识淡薄、政府财政投入不足、卫生服务网络不健全及专业技术人员缺乏等。陆建军[2]实证调查分析了海南省陵水县农村公共服务现状，农民对农村公共服务整体满意度不高，并对农村基础设施、教育、医疗以及防灾救灾方面进行了深入调查和分析。当前，对海南某个市县的农村公共服务或公共服务的某一项领域开展研究，而对于整个海南农村公共服务的研究较少。

1 海南省农村公共服务供给现状

海南省陆地面积3.54万km2，海域面积约200万km2，2015年末，全省常住人口910.82万人，其中，城镇人口502.04万人，乡村人口408.78万人。2015年实现生产总值3 702.76亿元，全省人均GDP达到40 818元。全省公共财政收入627.7亿元，税收收入514.31亿元，公共财政支出1 239.43亿元，其中，教育支出206.84亿元，医疗卫生支出100.54亿元，文化体育与传媒支出25.48亿元，科学技术支出12.38亿元。全省城镇居民人均可支配收入26 356元，增长5.42%；农村居民人均纯收入10 858元，增长9.53%。农村居民恩格尔系数为42.7%，比上年下降了0.5个百分点。

1.1 基础教育

教育是可持续发展的基石，教育公平是社会公平的重要基础。2015年海南每万人口在校初中学生数当年所占比重是32.89%，而2010年初中在校生所占比重为14.63%，2015年比2010年提高了18.26%，说明海南基础教育的普及率有一定提高。2015年海南普通中学学校共584所，在校学生501 215人，专职教师38 321人，专职教师比2010年多3 757人，增加了10.87%，专职教师与在校中学生的师生比由2010年的1∶16.84下降到2015年的1∶13.08，基础教育师生比结构在进一步优化，这有助于教学质量的提高。2013年新建、加固改造中小学校舍62.81万m2，并有4个市区通过国家“县域义务教育发展基本均衡县市”国家评估[5]。2015年海口美兰区、屯昌县通过县域义务教育基本均衡发展国家评估认定[6]。这些数据在一定程度上表明了近年来海南在基础教育领域取得的成绩。

1.2 医疗卫生

医疗卫生是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，具有一定的公益性和普惠性。海南在医疗卫生领域的投入不小，以2015年为例，海南共拥有卫生机构5 046个，床位数38 653张，卫生机构人员总数71 237人，每万人口医院床位数42张，比2010年高出12张。2010年海南共有床位数25 981张，2015年床位数比2010年多12 672张，增长率48.77%，2015年卫生机构人员数比2010年多19 252人，增长率37.03%。从2010～2015年，每万人口拥有床位数分别为30、33、34、36、38和42张，可以看出，海南的医疗卫生事业建设一直保持稳步前进。近年来，海南不断完善县乡村一体化的医疗服务网络，积极推行医疗机构实施“三好一满意”活动，保障人民群众的基本医疗服务需求，努力实现人人享有基本医疗卫生保健的目标。2015年，海南省基层乡镇卫生院298个，床位数5 521张，卫生技术人员8 169人；村卫生室2 681个，卫生技术人员1 055人。

1.3 公共文化服务

2013年，海南省财政落实下拨3 400万元支持农村文化建设，主要用于全省各农村地区的文艺演出、农家书屋、体育活动、电影放映等支出，为广大农民群众的文化生活形成了稳固的资金保障，其中，农村文化建设专项补贴2 377.5万元，主要是作为文化信息共享工程、文艺演出、农家书屋等项目建设费用支出[7]。2014年，省财政安排7 000万元资金建设行政村文化活动室，计划年底前可建成文化活动室300个[8]。文化基础设施逐步改善。2015年，海南省乡镇文化站207个，艺术表演团体在农村出演4 797场次，农村电视广播节目覆盖率95.39%，农村电视节目覆盖率93.93%。

1.4 社会保障

一般来说，社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助构成了社会保障的主要内容。基本社会保障也是基本民生服务的一个重要方面。截止2015年年末，全省参加基本养老保险489.19万人，比2010年多353.77万人，增长率261.2%，其中参保职工351.31万人，参保离退休人员137.87万人。参加职工基本医疗保险389.77万人，比2010年多266.09万人，是2010年的2.15倍，其中参保职工140.7万人，参保退休人员55.64万人。参加职工失业保险165.38万人，年末领取失业保险金1.99万人。参加工伤保险131.47万人，参加生育保险127.07万人。2015年，海南城镇居民最低生活保障人数8.39万人，农村居民最低生活保障人数18.79万人，农村五保户供养人数2.88万人。农村“五保户”和城乡低保对象基本实现应保尽保。2015年，海南省新型农村合作医疗参合率达97.9%，参合农民就医主要集中在村、乡两级医疗机构。

1.5 劳动就业

按照产业类型划分的就业构成来看，2010～2015年，海南第一产业从业人员占总从业人员的比重分别为50.37%、48.99%、47.69%、43.23%、42.56%和41.36%，2015年比2010年下降了9.01%。第二、三產业从业人员比重明显提高。从在岗职工平均工资来看，2010年，海南在岗职工平均工资为31 025元，2015年海南在岗职工平均工资为57 600元，增长了85.66%。

2 海南省农村公共服务供给存在的主要问题

近年来，海南各市县政府在农村公共服务供给方面加大了投入力度，并在建立农村基本公共服务体系方面取得明显成效。但是，对农村公共服务投入比重与城市投入比重相比，还存在很大差距。对农村、农业发展上的投入，与农村、农民实际需要相比，对农村公共服务的投入还不能满足农村居民的实际需求，主要表现在以下几方面。

2.1 农业基础设施供给短缺

农村基础设施建设是发展农业、提高农业生产力、增加农民收入、全面改善农村的物质基础。农村的基础设施建设是农村经济发展的必要前提，对农村经济发展起到辅助作用。农村基础设施建设对改造传统农业，实现农业现代化具有重要作用。农村基础设施建设涉及农田水利建设、农村道路、电力、沼气、饮水设施等基础设施修建。海南的农田水利基础设施投入资金不足，国家和地方财政资金投入赶不上当地经济发展速度[9]。2015年，农林水事务财政支出占地方公共财政预算支出比重仅为13.25%，农田水利配套建设相对滞后，病险水库较多，工程性、结构性缺水问题十分突出，农田灌溉耗水居高不下，且均用水量不稳定。据2015年统计数据显示，全省耕地有效灌溉率仅为46.74%，50%以上的耕地无法实现有效灌溉。

2.2 农村基础教育供给不能满足实际需求

农村地区教育的公共服务主要以基础教育为主。基础教育服务于农业、农村和农民，具有非常重要的地位。随着海南省对农村教育的重视逐步加强，农村中小学教育取得了较大进步。但由于农村所处地理位置、农村经济发展水平以及教育资源分布不均等原因，海南农村教育仍存在较多问题。如农村教育培养目标与人才需求不匹配，且培养目标单一；农村教育课程内容与农村本地经济发展需求不协调，脱离了农村经济发展的实际需求，没有反映农村发展的现状；农村地区基础教育师资力量薄弱、结构不合理且教师队伍中年轻教师相对缺乏等[10]。

2.3 农村社会保障水平仍然偏低

当前，海南省城镇的社会保障体系主要以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主。农村社会保障体系还未建立，主要以新型农村合作医疗和最低生活保障为主。因农村社会保障制度建设仍处于起步阶段，保障水平远远低于城市。还存在社会保障覆盖面偏窄、水平低等问题。农民参加社会保险的意识不强，新农保相对于城镇保险，其保障水平不高。养老保险要依据实施地区的经济发展水平来确定给付标准，基本养老金保值增值困难。

目前，海南省新型农村合作医疗已基本实现全覆盖，对解决农民看病难又贵的问题起到了积极作用，但其保障水平偏低，补偿能力弱。主要原因是新型农村合作医疗制度实行分级诊疗，农村病患就近就医，报销根据不同医疗机构制定不同标准。城镇与农村拥有的医疗资源不同，报销比例差距大。优势医疗资源主要集中在城市，医疗报销更倾向于农村，医疗资源不平衡。

2.4 农村医疗卫生服务滞后

农村医疗卫生服务体系为农村居民提供公共卫生和基本医疗服务，对推进农村社会事业发展有着重要作用。农村医疗卫生服务体系的完善既能促进农村卫生事业的发展，又能实现人人公平，享有基本医疗卫生保健服务的目标[11]。由于海南农村公共卫生事业发展长期受经济条件、文化水平和地方习俗等传统观念的影响，群体公共卫生意识较淡薄，贫困地区农村住所的环境卫生较差，屋外常散养家畜，容易造成疾病的爆发；新农合制度的完善对农民医疗保障水平有很大提高，但投入资金仍有不足；村卫生室基本药品品种较少，难以满足农村居民的需求；专业技术水平高的医卫人员缺乏，因经费匮乏，待遇低等原因，难以吸引优秀人才在农村公共卫生工作[4]。

2.5 农村公共文化服务供给形式单一

农村公共文化服务是我国农村公共服务体系中的重要组成部分。随着农村生活条件的改善，人们对公共文化的需求也逐渐增多。不断完善我国农村地区公共文化服务有利于社会主义新农村建设，对构建社会主义和谐社会有重大意义。我国农村地区公共文化服务的投入以政府为主，社会参与为辅。由于海南各地区经济发展不均衡，农村公共文化服务体系在建设中还存在很多问题。如城市的发展对农村地区文化建设形成了阻碍作用，传统文化正在迅速消失。农村文化供给形式单一，公共文化服务产品与农民需求不相符合。农民对文化产品的需求日趋多样化，而传统文化服务内容、形势和供给方式已不能满足农民的需求。农村文化基础设施比较薄弱，尤其是村级文化设施落后。

3 新常态下海南农村公共服务供给的建议

当前，经济下行压力下，需建立起常态化的农村公共服务体系，政府部门需转变工作作风，提高办事效率。通过进一步简政放权，取消一些不合理的审批和收费项目，提高农民群众的生活质量。同时，结合海南农村的实际情况，形成以解决农民实际需求为方向，以城乡一体化为支撑的新常态下农村公共服务供给模式[1]。

3.1 加强农村基础设施建设与管理

完善农田基础设施建设，发展节水农业。加强农田水利基础设施建设是改善农业生产条件，促进粮食增产、农民增收的有效措施。利用海南省国家冬季瓜菜基地项目，申请国家专项资金建设农田灌溉基础设施，积极争取地方各级政府财政投入更多的支农资金，吸纳企业、社会资金用于农田灌溉设施的建设；优化投资结构，主要在新增和恢复灌溉面积、改善中低产田、新增节水面积等方面完善灌溉系统。发展节水农业，面对海南水资源短缺和分布不均等问题，海南需提高农业用水效率，加强对农业用水的管理，支持和推广节水项目[9]。

3.2 探索农村教育新模式

积极更新农村基础教育教学内容，中小学除了完成国家规定的教学任务，应结合农村实际情况，探索农村教育新模式：（1）组织学生学习如热带特色农业技术为主的劳动生产技能；（2）海南国际旅游岛建设和海南热带农业现代化为海南旅游业和农业发展提供了政策支持，农业职业学校和农村成人职业学校等农村职业教育机构可灵活设置海南特色专业，增加就业机会；（3）提高基层教师待遇，壮大农村教师队伍，加强农村在岗教师专业能力培训，提高农村教师素质[10]。

3.3 扩大农村社会保障覆盖率

（1）进一步完善新型农村合作医疗制度建设。各级地方政府要逐步增加投入比例，采取多种方式扩大农村社会保险资金的筹资渠道，制定惠民政策，如免除农村五保户、特困户参与新农合的费用，扩大农村医疗救助范围，鼓励社会组织和社会公众参与救助，提高救助效果；（2）建立以大病统筹为核心的农民医疗互助共济制度。医院药品采用招标机制，扩大定点医疗机构，除村、乡两级医疗机构外，使参保农民有更多的选择余地，促进医疗机构改革服务质量和降低价格[12]，为农民群众牟取最大的利益；（3）加强社会保障制度管理，成立专门的机构管理社保资金，并成立相应的监督机构对资金使用进行监督，使社保金做到专款专用，防止资金流转过程中流失[13]。

3.4 加快农村基本药物制度全覆盖

海南农业人口众多，农村基础设施比较薄弱，特别是农村卫生资源无法满足农民的公共卫生需求。随着新医改的推进，医疗卫生逐步走入市场化。对现行的药品招标政策可以采取市场化的管理方式，可以解决农村缺药少药、药品价格过高、采购配送困难等问题，由全省统一定价，集中采购，中标企业统一配送到农村医疗卫生机构[14]。同时，发挥县乡村一体化作用，全县医疗药品互动流通，做好登记流通使用情况，增加基本药物使用灵活性，提高农村医疗卫生资源的利用率。受文化程度的影响，农村居民的公共卫生意识淡薄，健康意思和健康理念落后，需要加强公共卫生的宣传工作，提高农村居民的健康意思，帮助农村居民逐渐培养良好的卫生习惯，可以通过村宣传栏、黑板报等方式宣传健康知识，定期开展健康体检，宣传健康科普知识等，提高农村居民的整体健康素养。

3.5 政府有效整合农村文化资源并创新传播形式

十八大以来，地方政府作为农村公共文化的供给者，大力推进文化信息资源共享、农家书屋、广播电视村村通、农民体育健身等重点文化惠民工程建设，以政府为主导的供给模式在农村公共文化服务体系建设中取得了丰硕的成果，但这些文化场所之间相互协调不够，造成了资源浪费，缺乏凝聚力。为使政府提供的公共文化产品和服务得到有效供给，应将现有的各类文化惠民工程进行整合，如定安县实施的“农家书屋+村邮站”模式，解决了资金短缺、人员不到位等問题，通过整合资源，推动农村公共文化事业发展。还可以整合为综合性文化服务中心，集看书、文艺活动、锻炼身体为一体的文化服务中心，既可以降低管理成本，又能引导农民进入健康的文化娱乐场所，有效利用文化设施。其次，运用社交媒体的新形式新技术，创新公共文化传播形式，适应互联网时代需求，可以运用“互联网+公共文化”模式，推出“卫星数字农家书屋”，通过卫星数字发行系统，将电子图书、报纸、杂志、音像等内容传递到农家书屋，农民可以通过电视、手机等设备阅读和观看[15]。解决了传统书屋报刊图书更新慢、借阅不便等问题，提高了农家书屋的传播能力。

参考文献

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[2] 陆建军. 我国农村公共服务现状分析及完善建议——以海南陵水县为例[J]. 法制与社会，2014（4）：202-203.

[3] 徐艳晴. 海南农村养老公共服务现状及改善对策——基于新型农村养老保险制度的分析[J]. 长春理工大学学报，2012（12）：44-45.

[4] 杨翠莲，胡爱华. 海南农村公共卫生服务问题与对策[J]. 中国公共卫生管理，2013（1）：1-3.

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[6] 刘赐贵. 政府工作报告——2016年1月26日在海南省第五届人民代表大会第四次会议上[J]. 今日海南，2016（2）：8-20.

[7] 中国政府网. 海南省财政下拨3400万元大力支持农村文化建设[EB/OL]. http：//www.gov.cn/gzdt/2013-06/

26/content_2434421.htm[2013-06-26].

[8] 新华网.海南省加快城乡文化工程建设步伐. http：//news.xinhuanet.com/yzyd/culture/20140805/c_111

1933417.htm

[9] 李隆伟，韦开蕾. 海南农田灌溉基础设施建设现状及对策[J]. 热带农业科学，2011（12）：91-94.