基于内容分析法的土地利用总体规划目标偏好研究

刘琼++高冉++欧名豪��

摘要

土地利用总体规划需要统筹区域发展多元目标以增强对区域发展的指导力和约束性，因此全面了解我国土地利用总体规划的政策目标偏好，能为优化规划技术方法和改革规划管理体制提供政策参考。鉴于此，本文在分析我国土地利用总体规划多元目标及其关系的基础上，采用内容分析法基于全国土地利用总体规划纲要进行词频挖掘构建目标偏好测量维度及体系，进而对两轮省级土地利用总体规划文本进行目标偏好的定量测度，结果表明：①土地利用总体规划是多目标规划，通过内容分析法可以构建由经济、社会、生态三大目标构成的目标偏好测量体系；②从目标偏好排序来看，三大目标中社会目标始终是两轮土地利用总体规划的首要偏好目标，生态目标是土地利用总体规划的次要偏好目标，经济目标排在最后；同时相比上轮规划，本轮规划耕地保护子目标次序提前，土地整治子目标次序推后；③从目标偏好程度来看，社会目标的首位偏好程度有所下降，但其中耕地保护子目标的首位偏好度明显上升；生态目标和经济目标的首位偏好程度基本不变，总体而言本轮规划三大目标偏好程度的差异缩小。研究结果说明，我国土地利用总体规划始终坚持以耕地保护为核心的社会目标偏好，符合其是国土资源管理部门主导的部门规划的定位；虽然土地利用总体规划对经济、社会、生态三大目标的偏好程度差异缩小，但其若要在空间规划体系中发挥更大的作用，还需要通过优化规划技术和改革规划管理体制进一步均衡经济、社会、生态目标，以承担起统领全区域空间发展的要求。

关键词土地利用总体规划；目标偏好；内容分析法；关键词；词频

中图分类号F301.2

文献标识码A

文章编号1002-2104（2017）04-0016-07

[WTHZ]doi：10.12062/cpre.20170303

我国土地利用总体规划借助自上而下的五级规划体系，通过指标约束和用途管制，形成了对土地发展权的分配方案[1-2]，成为影响和支撑区域发展的重要公共政策体系，同时也是土地政策参与宏观调控的主要工具。但是，当前土地利用总体规划在统筹区域多元发展目标時存在不足[3]，如偏重经济发展目标而对生态环境目标重视不够[4]，重视耕地保护这一社会目标而忽视其他社会目标[3]和防治水土流失等生态目标[5]。这一问题的存在，导致土地利用总体规划实施时容易与其他空间性规划产生冲突并陷入执行困境[6]，从而削弱自身对区域发展的指导性和约束力。

针对这一问题，相关研究主要从多目标规划的视角开展，指出多目标规划是一种能包含经济、社会、生态等多种发展目标的决策方法[7-8]，通过将多目标规划与其他数学模型和技术方法相结合应用于规划决策，可以得到均衡多种目标的规划优化方案[9-10]。此外，还有部分学者基于规划多目标协同的目的对规划的编制模式进行了反思[3，11]。以上研究都是在规划目标不协同的问题基础上开展的技术方法优化和管理体制改革，但这些研究未能回答现行规划目标偏好优先顺序及其偏好程度如何这一问题。因此，本文在分析我国土地利用总体规划多元目标及其关系的基础上，采用内容分析法，依据全国土地利用总体规划纲要对规划目标进行词频挖掘以构建测量维度及体系，进而对两轮省级土地利用总体规划开展目标偏好的定量测度，以期为完善规划技术体系和管理体制提供参考。

1 土地利用总体规划目标体系及其偏好

1.1我国土地利用总体规划的目标体系

空间规划本质上是一种公共政策[12]，作为一种重要类型的空间规划，土地利用总体规划是一个完整的公共政策体系。就政策目标而言，公共政策目标是多元的、多层次的[13]。由于土地利用的多效益性，作为公共政策的土地利用总体规划具有典型的多目标性[4]。已有研究大多认同经济、社会、生态目标是我国土地利用总体规划需要考虑的三大主要目标[7-9]，具体来看：

（1）坚守18亿亩耕地红线，保障粮食安全是土地利用总体规划的社会目标。基于我国人多地少的国情，从80年代编制第一轮土地利用总体规划开始，保护耕地就成为其主要目标。1998年新《土地管理法》提出“耕地总量动态平衡”的要求后，90年代末编制的第二轮规划据此建立了自上而下的规划体系、制定了相应的管控指标，耕地保护目标大大加强；21世纪初编制的第三轮规划，在18亿亩耕地红线的基础上对管控指标进行了细化，从而进一步凸显了耕地保护的社会目标。

（2）提供满足经济发展的建设用地，稳步推进城镇化建设是土地利用总体规划的经济目标。我国正处于快速工业化、城镇化的发展阶段，经济发展需要大量的建设用地投入，因此土地利用总体规划在配置土地发展权时必需充分考虑经济目标。21世纪初我国开始编制第三轮土地利用总体规划，原第二轮规划提前中止，就是因为原规划方案未预估到经济快速发展的形势，面临较大的调整必要性；2015年，我国又启动第三轮土地利用总体规划调整完善，一定程度上也是因为规划方案与经济发展形势不符。

（3）保护土地生态环境，实现可持续发展是土地利用总体规划的生态目标。作为一种对区域土地利用结构和布局的全面安排，土地利用总体规划还需考虑生态目标。1998年长江流域发生特大洪水后，我国开始大规模生态退耕，第二轮土地利用总体规划亦将这一战略纳入了政策内容；21世纪以后，随着生态环境问题日益突出，生态退耕、耕地休耕、土壤修复等要求都被土地利用总体规划纳入考虑。

1.2土地利用总体规划的目标偏好

公共政策的某些目标之间可能相互冲突和不协调[13]，当存在目标冲突时，需要对目标优先次序进行排序[14]。土地利用总体规划的三大目标往往存在冲突：①保护耕地和保障经济发展所需的建设用地之间往往存在矛盾，从而使规划陷入发展和保护的“两难”局面[15]，说明社会目标与经济目标间存在明显冲突；②为追求经济快速增长而进行的城市用地空间扩张会导致一系列生态环境问题[16]，说明经济目标与生态目标也存在冲突；③为实现耕地“占补平衡”而进行的未利用地开发，也会对滩涂等未利用地进行挤占，甚至出现将林地划入基本农田的情况[17]，说明社会目标与生态目标亦有冲突。

因此，面对经济、社会、生态三大目标间的关系，土地利用总体规划在编制过程中需要对其权衡取舍，政策决策者会有不同的目标偏好，这种目标偏好主要表现在偏好排序和偏好程度两个方面。我国土地利用的基本方针是“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”[18]，这一基本方针肯定会影响土地利用总体规划的目标排序和偏好程度。但是不同区域、同一区域不同发展阶段的规划目标偏好可能会有差异，不能一概而论，需要采用一定的方法对其进行全面展示和定量分析。

2研究方法与分析流程

2.1内容分析法

内容分析法始于二战期间的军事情报研究，通过用一种系统的、客观的、量化的方式测量变量，将研究内容简化为便于处理的数据，以确定信息的特定特征，得出可重复的有效推论[19-20]，具有客观中立性、研究大量且长期数据的低成本性以及采用不同维度对相同材料进行多次分析的可行性[21]。目前，在公共政策领域，采用内容分析法对公共政策的演进脉络、发展趋势开展定量分析的研究日益广泛[22]。

频数计量法是内容分析中最基本、使用最为广泛的量化方法之一[23]。一般认为，人的认知倾向和关注的焦点会通过经常使用的语言文字集中反应出来，使用频率高的文字处于认知的核心区域[24]，对事物关注程度的变化会反映在文字使用频率的变化上[25]，土地利用总体规划作为指导土地利用的重要公共政策，规划文本中特定的高频词可以反映我国土地利用规划相关组织机构和决策者关注的重心。据此原理，本研究从词频分析入手，通过抓取规划文本中特定的高频词，将定性的语言文字资料转换为定量的统计数据，准确地获取土地利用总体规划文本的目标偏好。

2.2数据来源与样本选择

通过对中华人民共和国中央人民政府、国土资源部、各省（自治区、直辖市）政府及其国土资源部门等官方网站进行检索，获取公开发布的全国和省级土地利用总体规划文本。其中，上轮全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）和本轮全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）能夠检索得到，27个省份（除了西藏、陕西、甘肃和宁夏）的两轮规划文本均能检索得到，最终得到54份省级土地利用总体规划文本。

2.3构建测量维度及体系

根据土地利用总体规划“一要吃饭，二要建设，三要保护生态环境”的目标设定，设计经济、社会、生态3个测量维度，借助武汉大学沈阳教授研发的ROST Content Mining 6.0文本挖掘软件进行目标高频词的提取及频数测度。首先，为了保证测度标准的统一性，选择全国层面两轮土地利用总体规划纲要作为目标高频词提取的来源；其次，考虑到土地利用总体规划自上而下的规划体系，上下级规划文本具有很高的相似性，为了保证测量样本的丰富性，采用省级层面两轮土地利用总体规划文本开展目标高频词的频数测度。具体步骤如下：

（1）建库。本研究建立了三个数据库。①分词累计词频库。利用软件分别对全国两轮土地利用总体规划纲要进行分词和词频统计，分别得到两轮规划的分词累计词频，建立第一个数据库。②利用软件分别挖掘出两轮规划纲要中排在前300的高频词，建立第二个数据库。③将全国两轮规划纲要合并成一个文本，利用软件挖掘出排在前500的高频词，建立第三个数据库。上述所有统计都是经过文本挖掘软件自带的过滤词表过滤，并排除单字词后的结果。

（2）数据预处理。

每一步处理都以对应的数据库为基础。

第一步，在第一个数据库中，分别计算两轮规划纲要中累计词频达到总频次70%的最低词频数。这里删选高频词依据的是词频分析法中确定高频关键词阈值的“%WF=P方法”，即所选高频词的累积频次百分比等于某百分值P，且P值范围多在20%、50%和70%等数值左右[26]，经测试，本文选择70%作为P值，可以使测量体系更全面。

第二步，以第二个数据库为基础，分别统计两轮规划纲要中排在前300的高频词的最低频数。

第三步，在第三个数据库中，根据前两步得到的最低词频数，选取其中的最大值作为最终的阈值，提取词频数高于此阈值的高频词。

（3）分类编码。

根据经济、社会、生态三大目标的内涵，删除与目标偏好无关的高频词，如“土地”、“地区”、“面积”和目标偏好指向度低的高频词，如“耕地”、“建设用地”、“林地”等词，将明显指向经济、社会、生态目标偏好的高频词进行分类编码，并对有疑义的词进行回溯检索，根据文本情境对关键词的语义进行判断。

（4）编码测试及信度检验。为了对上述得到的测量体系进行测试，另一位编码员运用“二八定律”选取高频词，即通过“选择20%的高频词，反映80%的信息量”这一原则，分别选取每轮规划纲要中词频排名前20%的高频词，并对其进行分类编码。经检验，两次编码取得的信度为0.939。最终有25个关键词计入编码。根据词义对三大目标下的25个关键词进行归并，可以将其并入9个子目标，其中“经济”、“社会”、“生态”3个关键词因无倾向，作为子目标单独对待，从而得到土地利用总体规划目标偏好的测量维度及体系（表1）。

2.4建立量化系统

字词的重要性与它在文本中出现的频次成正比，本文采用内容分析中使用最广泛的频数计量法建立量化系统，统计省级规划文本中各目标关键词出现的频数，并将属于每类目标的关键词词频数进行加总。需要注意的是由于文本篇幅存在差异，同一字词在长文本里可能会比短文本有更高的词频，而不管该词语重要与否，所以统计分析时，不同研究文本之间采用频数占比等相对值来代替绝对频数，以消除文本篇幅差异对结果准确性的影响。

3统计结果与分析

根据以上目标偏好的测量体系和分析步骤，可以得到两轮省级土地利用总体规划三大目标关键词频数统计及占比（表2）。

3.1目标偏好排序分析

3.1.1三大目标排序

按照经济、社会、生态三大目标频数占比大小进行目标偏好排序，可以得到6种组合形式（表3），除上轮规划无组合②以外，其他组合均有分布。

具体观察三大目标，两轮规划均出现社会目标首位的省份数显著超过生态目标首位和经济目标首位的省份数；

在以社会目标首位的省份中，上轮规划以经济目标为次要目标的省份数超过以生态目标为次要目标的省份，本轮规划则出现了逆转；另外，上轮规划中，经济目标首位的省份数和生态目标首位的省份数相当，而本轮规划中后者明显多于前者。

3.1.2子目标排序

在三大目标下，除去“经济”、“社会”、“生态”3个无倾向的子目标，分别分析经济首位、社会首位和生态首位时，其子目标偏好的优先顺序（表4）。在经济首位的省份中，上轮规划和本轮规划将节约集约用地子目标置于城镇开发之前的省份居多；在社会首位的省份中，上轮规划耕地保护优先和土地整治优先的省份数相同，但本轮规划中绝大多数省份将耕地保护子目标置于土地整治之前；在生态首位的省份中，两轮规划生态防治子目标优先的省份数均明显多于环境保护优先的省份。

3.2目标偏好程度分析

为准确测度规划对首位目标的偏好程度，借鉴城市首位度的概念，引入“目标首位度”这一指标测度规划对某一首位目标的偏好程度。

3.2.1三大目标首位度

按照“目标首位度=首位目标频数占比/第二位目标频数占比”的计算公式，可以得到省级土地利用总体规划三大目标首位度（表5）。从经济、社会、生态三大目标来看，上轮规划社会目标首位度的均值最高，说明在社会首位时，其相对其他目标的偏好程度远远超过经济首位和生态首位时对其他目标的偏好程度；而本轮规划社会目标首位度均值最低，说明虽然社会目标首位的省份数与上轮规划相同，但其偏好程度明显降低。

值得注意的是，浙江本轮规划过度偏重经济开发区建设，导致其经济首位度高达2.05，拉高了经济首位度均值，除去浙江异常值后，经济首位度均值降为1.13。本轮规划生态目標首位度均值和扣除异常值后的经济目标首位度均值与上轮规划相差不大。

3.2.2子目标首位度

同样去除“经济”、“社会”、“生态”3个子目标，按照“子目标首位度=首位子目标频数占比/第二位子目标频数占比”的计算公式，考察其余6个子目标的首位度（表6）。

上轮规划中，存在3个子目标首位的情况，包含2个社会子目标（耕地保护和土地整治）和1个生态子目标（生态防治），生态子目标首位的省份数明显少于社会子目标首位，但其首位度均值高于社会子目标首位度均值。本轮规划中，存在4个子目标首位的情况，但绝大多数省份均以社会目标下的耕地保护子目标作为首位，其首位度均值也显著高于其他子目标。

4结论与讨论

4.1主要结论

采用内容分析法对土地利用总体规划的目标偏好进行定量测度，可以得到以下结论：①土地利用总体规划是多目标规划，通过内容分析法可以构建由经济、社会、生态三大目标构成的目标偏好测量体系；②从目标偏好排序来看，三大目标中社会目标始终是两轮土地利用总体规划的首要偏好目标，生态目标是土地利用总体规划的次要偏好目标，经济目标排在最后；同时相比上轮规划，本轮规划耕地保护子目标次序提前，土地整治子目标次序推后；③从目标偏好程度来看，社会目标的首位偏好程度有所下降，但其中耕地保护子目标的首位偏好度明显上升；生态目标和经济目标的首位偏好程度基本不变，总体而言本轮规划三大目标偏好程度的差异缩小。

以上研究结果说明，我国土地利用总体规划始终坚持以耕地保护为核心的社会目标偏好，符合其是国土资源管理部门主导的部门规划的定位；虽然土地利用总体规划对经济、社会、生态三大目标的偏好程度差异缩小，但其若要在空间规划体系中发挥更大的作用，还需要通过优化规划技术和改革规划管理体制进一步均衡经济、社会、生态目标，以承担起统领全区域空间发展的要求。

4.2简要讨论

内容分析法作为对文本内容进行客观、系统、量化分析的一种科学研究方法，可以揭露随意观察文本时很难发掘的信息。该方法不仅适用于土地利用总体规划文本的研究，也可以用于其它空间规划或多目标规划等公共政策的研究，本文提供了一种定量测度政策目标偏好的研究思路。但是该方法仍然存在一定局限：一方面因测量体系固定，对个别省份出现的异常情况难以灵活处理；另一方面，内容分析法虽然能全面展示规划目标偏好状况及变化，但难以揭示目标偏好与区域经济社会发展水平、资源禀赋的耦合程度，有待进一步研究。

另外需要说明的是，采用内容分析法只能对政策文本本身开展客观分析，体现的是政策编制阶段的目标偏好。但由于公共政策往往存在执行偏差，地方政府在执行土地利用规划时，其执行偏好可能会与规划文本目标偏好不一致。

（编辑：田红）

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