中国建立落实2030年可持续发展议程创新示范区的战略思考

摘要

2016年12月，国务院发布《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》，引起了国内外的广泛关注，成为当前中国推进可持续发展的标志性事件。本文介绍了该方案的制定过程及其重要意义，对方案的主要内容进行了解析，并提出了近期应围绕创新示范区建设开展的几项重点工作。文章认为，建立落实2030年可持续发展议程创新示范区是中国顺应全球可持续发展趋势的必然选择，是解决国内可持续发展主要问题的迫切需要，是回应国际社会期待的客观要求。文章提出，在建设落实2030年可持续发展议程创新示范区时关键要把握好四个原则：①勇于突破GDP导向的传统发展思维，真正以可持续发展的理念推动地方发展；②从制约地方可持续发展的瓶颈问题入手，通过制度、科技等各方面的改革和创新，形成成熟有效的系统性解决方案；③调动社会各界的积极性，形成政府引导、市场配置资源、各利益攸关方共同参与的机制；④主动分享系统性解决方案和实践经验，为全球可持续发展做出中国贡献。文章最后提出，面向未来，建设中国落实2030年可持续发展议程创新示范区要做好四个衔接：①加强与国家可持续发展实验区工作的衔接，形成互为支撑的布局体系；②加强与“绿色技术银行”工作的衔接，促进先进适用技术落地生根；③加强与国家科技计划的衔接，促进创新能力的提升；④加强与各领域改革工作的衔接，形成综合创新示范的局面。

关键词2030年可持续发展议程；创新示范区；可持续发展目标；国家可持续发展实验区

中图分类号F001.3

文献标识码A文章编号1002-2104（2017）04-0001-05doi：10.12062/cpre.20170312

2016年12月，国务院发布《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》（国发[2016]69号）（以下简称《方案》）。《方案》提出[1]，中国将以现有的国家可持续发展实验区工作为基础，建设一批落实2030年可持续发展议程创新示范区。《方案》发布后，中央电视台新闻联播、人民日报、新华网等权威媒体进行了集中报道，在国内外引起广泛关注，包括联合国在内的许多国内外机构迅速向科技部了解有关情况并希望开展合作，许多地方政府踊跃申报。中国落实2030年可持续发展议程创新示范区（以下简称“国家可持续发展议程创新示范区”）已成为当前中国推进可持续发展的一个焦点性行动。笔者全程参与了《方案》起草工作，在此分享一些认识和体会，以期能为国内外相关学者及各地的创建工作提供参考。

1《方案》的制定过程

2015年9月，联合国可持续发展峰会通过了《转变我们的世界：2030年可持续发展议程》，（以下简称《2030年可持续发展议程》），该议程的核心是设定了未来15年全球在减贫、健康、教育、环保等17大领域共169个可持续发展目标（Sustainable Development Goals， SDGs）[2]，这是联合国继制定《21世纪议程》、千年发展目标之后在发展领域确定的又一具有里程碑意义的重要行动。《2030年可持续发展议程》受到了国际社会的广泛支持，许多国际组织、国家、非政府组织等纷纷围绕《2030年可持续发展议程》提出行动计划，如二十国集团在2016年杭州峰会上通过了“落实2030年可持續发展议程行动计划”等。

中国非常重视《2030年可持续发展议程》的落实。联合国可持续发展峰会后，外交部牵头，组织多部门和有关专家研究制定落实举措。在此过程中，科技部提出了以现有的国家可持续发展实验区为基础，遴选一批具有代表性的地方率先开展落实工作，以积累经验，并建议将这些地区命名为“中国落实2030年可持续发展议程创新示范区”。这一提议得到了外交部的认可并纳入了报请中央批准的一揽子落实举措中，这一揽子举措也即后来的《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》[3]。

2016年3月，中国召开落实《2030年可持续发展议程》部际联席会，明确由科技部牵头研究制定落实2030年可持续发展议程创新示范区的建设方案。科技部非常重视这项工作，成立了由部领导牵头的专门团队，笔者参与了这一团队并担任具体的执笔人。团队先后赴浙江、江苏、湖南等十余个省（市、区）进行了实地调研，召开了十多次实验区片区会和专家研讨会，征求了外交部、财政部、国家发展改革委等20个部门的意见。根据各方面的意见和建议，最终形成了《方案》。《方案》的制定历时8个月，累计修改50多稿，充分考虑了各部门、各地区的主要建议和诉求。

2出台《方案》的重要意义

在向外交部建议设立国家可持续发展议程创新示范区时，最初的设想是在现有的国家可持续发展实验区中直接遴选，在我国发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》时公布创新示范区名单。但是，随着《方案》起草工作的深入，整个团队日渐感觉到国家可持续发展议程创新示范区建设是一项高难度的工作，对中国可持续发展战略的实施具有全局性重要影响。《方案》最终以国务院名义发布，有其客观必然性。从笔者理解来讲，建设国家可持续发展议程创新示范区对中国可持续发展的重要意义主要体现在三个方面。

2.1是顺应全球可持续发展趋势的必然选择

多年来，国际社会从加强全球金融治理、贸易治理、资金筹措、技术转移、伙伴关系等多个角度为可持续发展开出了药方。但实践证明，促进全球可持续发展的根本途径是创新。近年来，世界上发达国家和主要发展中大国均围绕可持续发展的关键领域加强创新布局，并把科技创新放在突出位置。联合国可持续发展峰会把加强科学、技术和创新作为落实《2030年可持续发展议程》的重要执行手段，并围绕实现SDGs着手建立全球技术促进机制。2016年联合国召开首届科学、技术与创新促进可持续发展多利益攸关方论坛，与会各国一致认同应将科学、技术和创新贯穿到所有的SDGs。会议还提出，科学、技术和创新应使所有人受益，应在国家和全球一级制定科学、技术和创新行动计划和技术路线图，以支持实现各项SDGs[4]。

2.2是解决国内可持续发展主要问题的迫切需要

进入新世纪以来，中国围绕可持续发展大力加强创新布局，在农业增产、工业转型、资源综合利用、可再生能源开发、疾病防治等领域突破了一批核心技术，在许多涉及基本民生的领域推进了一系列制度改革与创新措施，有力支撑了中国的可持续发展和在总体上实现千年发展目标，尤其是在减贫方面取得的成就举世瞩目[5]。但是，可持续发展的三大支柱并不平衡，例如，生物多样性保护是唯一没有实现的千年发展目标，以雾霾为代表的环境问题仍没有得到有效解决，食品安全事件频发，社会事业发展相对滞后，贫富两级分化风险加剧等。创新对环境保护和社会事业发展的支撑和引领能力不足已经成为中国创新驱动发展战略实施的短板。与全国总体情况相比，在三大支柱的协调发展方面，以技术推广应用和制度改革创新为抓手的国家可持续发展实验区则明显较好。在多年的国家可持续发展实验区建设经验基础上，进一步建立创新示范区，有助于找到破解当前可持续发展主要矛盾的答案，从而为中国整体可持续发展发挥示范带动作用。

2.3是回应国际社会期待的客观要求

中国一直致力于做负责任的发展中大国，早在1996年就将可持续发展上升为国家战略，通过实施中国21世纪议程优先项目计划等措施，努力推进可持续发展战略的落实，被誉为推动《21 世纪议程》实施的旗舰[6]。进入新世纪以来，中国在实现经济发展和民生改善的同时，在力所能及范围内不断加大对其他发展中国家的支持和帮助，在全球赢得了广泛赞誉。国际社会在高度评价过去20多年来中国为全球可持续发展做出的贡献的同时，也对中国引领全球落实2030年可持续发展议程寄予了很高期望。主动为全球可持续发展提供中国经验、贡献中国方案已经成为我们义不容辞的责任。

3《方案》的主要内容解析

3.1关于基本原则

《方案》提出了“创新理念、问题导向、多元参与、开放共享”四个基本原则。对于创新理念，是要求国家可持续发展议程创新示范区所在地政府要勇于突破GDP导向的传统发展思维，真正以可持续的理念推动地方发展，把创新作为驱动发展的第一动力。虽然中国已经将可持续发展上升为国家战略整整20年，在国家层面出台了一系列可持续发展的重大方针政策，但地方与中央的步调并不一致。多年来，GDP导向是全国各地的普遍现象，而对社会发展和环境保护则重视不够，这也是中国未能避免发达国家走过的“先污染后治理”老路、社会矛盾日渐凸显等问题的根源。

对于问题导向，是要求国家可持续发展议程创新示范区从制约本地可持续发展的瓶颈问题入手开展创新示范，选择的问题应对于中国整体可持续发展来讲具有普遍性。对于瓶颈问题，通过制度改革、科技创新等各方面的措施，找到系统性的解决方案，从而为中国在总体上解决这些问题积累经验和提供示范。《方案》中在这一段落使用了“有针对性地提出先进适用技术路线，形成系统解决方案”。这里所提到的“技术路线”是一个宽泛的概念，既包括科技解决路线，也包括政策、管理等改革与创新路线。

对于多元参与，是要调动社会各界参与可持续发展的积极性，形成政府引导、市场配置资源、各利益攸关方共同参与的机制。政府要通过建立健全政策制度等措施，发挥好指挥棒和引路人的角色，促进政府公共资源、社会资源以及各种创新要素向可持续发展的关键领域聚焦，如社会事业、环境治理等领域，实现三大支柱的平衡和协调。另外，国际发展实践表明，在弥合贫富差距、帮扶弱势群体等可持续发展的重点领域，政府和市场存在失灵现象，公益慈善则发挥着不可替代的重要作用，必须把促进社会力量参与做为创新示范区建设的一个重要方面。

对于開放共享，是要以全球视野推动国家可持续发展议程创新示范区建设。通过对外开放和合作，吸引和汇聚国内外优势资源，助力国家可持续发展议程创新示范区建设；通过对外开放和合作，向国际社会分享国家可持续发展议程创新示范区的实践经验，为全球可持续发展做出中国贡献。开放共享原则是国家可持续发展议程创新示范区的一个特色，也是与国家生态文明试验区、国家自主创新示范区等其他国家级实验示范区建设的重要区别所在。

3.2关于主要目标

《方案》提出“‘十三五期间创建10个左右国家可持续发展议程创新示范区，使科技创新对社会事业发展的支撑引领作用不断增强，经济与社会协调发展程度明显提升”。对于数量的问题，是本着宁缺毋滥、探索中前行的原则确定的，目的是确保纳入国家可持续发展议程创新示范区的地方真正具有良好的基础和代表性。同时，考虑到这项工作涉及内政外交多个方面，不宜一哄而上。从笔者个人认识来看，创建工作会先慢后快，最终数量应控制在20—30个左右，使国家可持续发展议程创新示范区工作能覆盖中国主要发展类型地区、主要可持续发展问题。

另外，《方案》之所以突出强调科技创新对社会事业发展支撑引领作用，是基于科技创新对社会事业发展支撑能力不足已经成为创新驱动发展战略实施的短板这一基本判断。但是，这并不意味着国家可持续发展议程创新示范区不重视科技创新对经济发展的支撑引领作用。事实上，经济发展与社会发展互为支撑，社会事业中孕育着新的经济增长点。《方案》的根本目的是通过激发社会发展领域创新活力，推进供给侧结构性改革，反过来促进经济发展，从而实现经济社会协调发展[7]。各地发展阶段不同、面临的问题迥异，在具体工作中应立足区情进行科学谋划和布局，使创新在经济与社会发展两个领域协同发力。

3.3关于主要任务

《方案》确立了四项主要建设任务。

第一个是制定可持续发展规划。《方案》提出参照《2030年可持续发展议程》确定的重点领域，结合当地现实需求制定可持续发展规划，并加强可持续发展规划与地方国民经济与社会发展规划的有效衔接，形成同一蓝图、同一目标。对于可持续发展规划的制定，有两个问题需要正确认识。首先是如何参照《2030年可持续发展议程》的问题。《2030年可持续发展议程》是从全球角度设定的议程，许多SDGs对中国来讲并不适用且可操作性不强[8]。在规划制定时，要更多地借鉴承载于《2030年可持续发展议程》中的发展理念而不是死搬硬套给出的目标，要把当地的发展实际作为制定规划的首要考虑。另一个是与国民经济与社会发展规划的衔接问题。可持续发展规划涉及经济、社会、环境等发展的方方面面，和国民经济与社会发展规划非常类似。在可持续发展规划编写时，应根据《方案》的要求突出宏观性、战略性和全局性，制定本地区面向2030年的发展规划。国民经济与社会发展规划是五年期规划，主要解决近期本地区经济社会发展的主要问题，在制定时应参照可持续发展规划所设定的发展定位，并把可持续发展规划中相应的内容作为重要任务。

第二个是破解制约可持续发展的瓶颈问题。《方案》列出了重大疾病与传染病防治、健康养老、精准扶贫、废弃物综合利用等多个问题，提出围绕这些问题加强技术筛选，促进科技成果转移转化，在产业链高端打造新业态新模式，形成成熟有效的系统解决方案。这一建设任务的核心是要找准问题，通过对瓶颈问题的突破带动全局的发展。在这里需要强调的是，本《方案》所列的问题中没有提及发展不平衡、不公平等问题，这些问题实质上也是中国可持续发展中的突出问题。但是，这些问题的解决更多地需要体制机制的改革与创新，而不是科技的应用与创新，且中国在这些方面已有相应的改革方案，故在《方案》拟定过程中没有列出这些问题，这并不等于国家可持续发展议程创新示范区建设不重视这些问题。

第三个是关于探索科技创新与社会事业融合发展新机制。《方案》提出围绕加快社会事业发展，深化科技体制改革，加大科技对供给侧结构性改革的支撑力度，建设惠民科技孵化中心与技术转移中心等。对于这一建设任务，笔者认为核心目的是使创新驱动发展的布局体系更为完善，使创新驱动发展战略的实施由“双轮驱动”完善为“双轮驅动、双高地支撑”。《国家创新驱动发展战略纲要》中提出了科技创新与体制机制创新“双轮驱动”[9]，并提出了加强国家自主创新示范区、国家高新区等创新示范引领高地建设。但是，这些创新引领高地的共同特点是依靠创新促进经济发展，但在促进社会发展、生态环境建设方面则存在缺陷。国家可持续发展议程创新示范区的建设就是要弥补这一缺陷，通过探索科技创新与社会事业发展的新机制，激发和促进健康、环保等领域创新活力及相关产业发展，形成创新驱动社会发展和生态环境建设的示范引领高地，与国家自主创新示范区等协同发力，促进创新驱动发展战略的全面实施。

第四个是分享科技创新服务可持续发展经验。《方案》提出在国家可持续发展议程创新示范区建设取得成效基础上，积极向国内同类地区推广实践经验和系统解决方案，通过搭建以科技创新驱动可持续发展为主题的交流合作平台，向世界提供可持续发展的中国方案。这一建设任务的重点和难点在于搭建交流合作平台。笔者认为可考虑建立一个“可持续发展创新（国际）论坛”。该论坛要高起点、全球视野，本着先举办全国性论坛，条件成熟后升级为国际性论坛的原则筹办，争取建成中国参与乃至影响全球可持续发展创新治理的重要平台。可借鉴生态文明贵阳国际论坛、库布其沙漠国际论坛等经验选择条件较好的地区建立永久会址，论坛通过汇聚国际组织、政府、商界、学界、媒体、民间等各利益相关者，共商创新驱动可持续发展大计，共享可持续发展最佳实践，共促可持续发展领域先进适用技术转移转化，为全球共同落实《2030年可持续发展议程》做出中国贡献。

4未来展望

国家可持续发展议程创新示范区建设意义重大，难度也很大，需要中央与地方、政府与社会等各利益攸关方的积极参与和密切配合，良性互动。从未来看，应重点做好以下几项工作。

第一，加强与国家可持续发展实验区工作的衔接，形成互为支撑的布局体系。在稳步推进国家可持续发展议程创新示范区建设的同时，也要重视现有的国家可持续发展实验区工作的改进和提升。回顾30年的国家可持续发展实验区建设，取得的成就有目共睹，但存在的问题也不容回避，亟需在顶层设计、能力建设等方面加强改革和创新，使其焕发新的活力。同时，也要加强对省级可持续发展实验区建设的指导，促进省级实验区在探索地方可持续发展模式中的排头兵作用，并为国家级实验区发展提供后备资源。努力形成国家与地方互动、示范与实验相互促进的布局体系。

第二，加强与“绿色技术银行”工作的衔接，促进先进适用技术在国家可持续发展议程创新示范区落地生根。“绿色技术银行”是在外交部制定落实《2030年可持续发展议程》举措时，科技部与国家可持续发展议程创新示范区并行提出的另一个建议。建设绿色技术银行的设想是借鉴银行运作理念，以国家科技成果库中现有的成熟技术为支撑，重点围绕实现SDGs对技术的需求，专门构建起一个集技术信息收集、技术转化服务和科技金融融合为一体的新机制。绿色技术银行的建设有两个目的：一是为国家可持续发展议程创新示范区提供先进适用技术，二是探索破解科技成果转化难题的途径。目前，科技部已与上海市共同启动了绿色技术银行的试点建设工作。接下来，应尽快探讨二者的工作对接机制，使国家可持续发展议程创新示范区成为绿色技术转化应用、绿色科技与金融结合的主要基地，实现二者协同发展。

第三，加强与国家科技计划的衔接，促进创新能力的提升。应考虑在新五类科技计划中的“技术创新引导专项（基金）”中设立相应的子基金，专门支持国家可持续发展议程创新示范区建设。促进国家工程研究中心、国家技术创新中心、国家临床医学研究中心、国家科技资源共享服务平台等优先面向国家可持续发展议程创新示范区布局。梳理制约国家可持续发展议程创新示范区的典型问题，争取列入相应的国家重点研发计划。探索建立由国家可持续发展实验区专家委员会成员、国家科技计划承担者等组成的科技特派团制度，为国家可持续发展议程创新示范区建设提供智力支持，并形成长效机制。

第四，加强与各领域改革工作衔接，形成多元推进局面。国家可持续发展议程创新示范区由科技部主导推动，但绝不能仅仅看成是科技工作，否则将注定无法取得预定效果。目前国家可持续发展议程创新示范区建设已经成立了包括科技部、外交部、国家发展改革委等20个部门组成的部际联席机制，各部门应紧密合作，共同在国家可持续发展议程创新示范区开展有关可持续发展的创新示范，调动相应的资源支持创新示范区建设。同时，加强与联合国落实《2030年可持续发展议程》的全球行动相衔接，如联合国正在建立的全球技术促进机制等。应考虑与南南合作与发展学院、国际发展知识中心等其他落实《2030年可持续发展议程》的相关工作建立合作机制，形成向世界分享中国可持续发展经验、提供中国方案的“三驾马车”。另外，研究建立促进社会力量参与国家可持续发展议程创新示范区建设的政策措施，构建起多元参与的机制。

（编辑：于杰）

参考文献（References）

[1]国务院.中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案[R].2016.[The State Council. The development plan of Chinas Innovation Demonstration Zone for the Implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development[R].2016.]

[2]The General Assembly. Transforming our world： the 2030 agenda for sustainable development[R].2015.

[3]Chinas national plan on implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development[R]. 2016.

[4]Economic and Social Council of United Nation. Multistakeholder Forum on Science， Technology and Innovation for the Sustainable Development Goals： summary by the CoChairs[R]. 2016.

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[7]徐南平. 中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案解读[EB/OL]. http：//www.stdaily.com/zhuanti01/kjcxbrt/2016-12/22/content_492265.shtml. [XU Nanping. Interpretation on the development plan of Chinas Innovation Demonstration Zone for the Implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development [EB/OL]. http：//www.stdaily.com/zhuanti01/kjcxbrt/2016-12/22/content_492265.shtml.]

[8]孙新章.中国参与2030年可持续发展议程的战略思考[J].中国人口·资源与环境，2016，26（1）：1-7.[SUN Xinzhang. Chinas strategy to participating in the 2030 Agenda for Sustainable Development [J]. China population， resources and environment， 2016， 26（1）： 1-7.]

[9]中共中央，国务院.国家创新驱动发展战略纲要[R].2016. [The CPC Central Committee， the State Council. National innovationdriven development strategy outline[R].2016.]

Strategic Thinking on the Establishment of the Chinas Innovation DemonstrationZone for the Implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development

SUN Xinzhang

（The Administrative Centre for Chinas Agenda 21， Beijing 100038， China）

AbstractIn December 2016， the State Council issued ‘The Development Plan of Chinas Innovation Demonstration Zone for the Implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development （IDZSD）， which attracted wide attention at home and abroad. The IDZSD has become a new milestone of Chinas action for sustainable development. The article introduced the formulating process of the Development Plan of IDZSD， analyzed its significances and main contents， and also puts forward to followup work for establishing the IDZSD. The article believes that establishing the IDZSD is inevitable choice to conform to the trend of global sustainable development for China， urgent need to solve the main problems of the sustainable development for China， and objective requirements to response to the international societies expectations for China. The article put forward to four principles needed to be paid more attention during establishing the IDZSD：①to completely abandons GDPoriented development model and truly promote local development based on the concept of sustainable development； ②to focuses on the bottleneck problem of local sustainable development and explore a systematically effective solution including policy， mechanism and technology innovation； ③ to mobilize the enthusiasm of all sectors of industry and formulate the mechanism of guidance by government， allocation resources by market， promotion by all stakeholders； and ④to proactively share solutions and best practices to the whole world. The article believes that， for the future， the establishment of the IDZSD should be integrated with relatively works： ①to strengthen the integration with National Pilot Zone for Sustainable Development and forms a mutual support layout； ②to strengthen the integration with “green technology bank” and promote advanced and applicable technologies transferr and application in the IDZSD； ③ to strengthen the integration with the National Programmes of Science and Technology and improve innovation capacity of the IDZSD； ④to strengthen the integration with different fields reform processes of sustainable development and preforms a comprehensive innovation demonstration.

Key wordsthe 2030 Agenda for Sustainable Development； Innovation Demonstration Zone； Sustainable Development Goals； National Pilot Zone for Sustainable Development