中国对外开放的新形势与新战略

隆国强

中国对外开放的新形势与新战略

隆国强

当前，我们所处的国际环境呈现“四化”（世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化）与“三期叠加”（全球经济处于危机后的调整修复期、全球经济治理变革与新一轮经贸规则的密集构造期、中国对外经济关系的转换期）的特征，其复杂多变给中国带来诸多新挑战。尤其是2016年以来，“黑天鹅事件”频出，全球化的走势引来国际社会的普遍担忧与热烈讨论。

面对当前国际环境的新挑战、战略机遇期的新内涵、对外经济关系的新变化等，我国需要实施对外开放新战略，即新兴大国竞争力升级战略，从而实现国际竞争力升级和形成与国际社会互利共赢关系的新目标。

准确判断国际环境和形势，才能制定正确的开放战略

无论是对于一个国家，还是对于一家企业而言，在制定战略时，对所处环境的形势判断非常重要。对于国家来说，在制定对外开放战略时，必须准确判断我们所处的国际环境。

新中国成立后，毛泽东主席对国际形势的判断是民族要独立、无产阶级要革命。简单地说，革命与战争是世界的主流。在这样的国际形势基本判断下，一国的发展战略需要在发展经济的同时，更多地考虑如何能够兼顾国防。因此，须重视国防工业的发展。在如此判断下，当时很难实施对外开放。

到上世纪70年代末、80年代初，邓小平同志经过观察和深思熟虑，对国际新形势做出了新的判断，认为和平与发展是世界的主流。“和平、发展”这看似简单的四个字，却是对当时所处国际环境判断的一个重大调整。正是在这样的重大判断下，才开启了中国对外开放的序幕。大幕拉开后，中国开始逐渐融入全球化的浪潮中，并迅速崛起成为世界上最大的贸易体、最大的出口国。

对外开放，让我们分享到了经济全球化带来的好处。世界银行评价说，中国是全球化进程中少数几个获益较多的发展中经济体。我们自己的切身体会也是如此。对外开放为中国带来了巨大变化。我们通过开放，引进了先进技术，引进了跨国投资，引进了竞争，促进了我国经济体制改革。中国通过开放，融入世界经济体系之中，很多产业的国际竞争力得到了迅速提升，中国的国际影响力也在迅速提升。今天，我国在全球政治、经济贸易体系中的地位，与改革开放30多年我们所取得的巨大成就，特别是开放领域的巨大成就是分不开的。

那么，我们为什么要重新强调准确研判对外开放的国际形势呢？

国际形势始终在不断演变。2008年，全球金融危机爆发后，国际环境发生了深刻变化，且仍在不断演变之中。其中一个很现实的背景是，2016年以来，世界范围内“黑天鹅”事件频出。

如今，全球化似乎走到了一个十字路口，重要事件包括英国脱欧、美国大选等。美国新任总统特朗普提出了许多与此前美国一直执行的对外经济贸易政策不同的新政策。在竞选过程中，候选人往往会提出一些新政，这不足为奇。但在此次美国总统大选中，特朗普提出颇多与全球贸易自由化、便利化方向不一致的议题，将美国经济社会碰到的许多问题与挑战归咎于全球化。而且，特朗普正式就职后，他正在努力地兑现在竞选期间的承诺。对此，国际社会在焦虑地观察着。而背后更令人忧虑的是，一旦这一系列带有重商主义、保护主义色彩的政策得以兑现，究竟将对全球的贸易投资体系，对全球经济治理产生怎样的影响？美国毕竟是世界上最大的超级大国，美国的政策走向势必会影响到全球治理和全球规则。在此背景下，我们更需要冷静、理性地分析，在此种复杂的变化中，我们所处的国际经济环境究竟会发生哪些深刻变化？只有准确把握住大势，我们才能够制定正确的战略，以更好地应对挑战，同时进一步抓住国际环境中所蕴含的战略机遇。

“四化”：对当前国际环境的基本判断

关于“十三五”规划的中央文件里，对国际环境的基本判断讲了“四化”，即世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化。

世界多极化。在全球格局里，发展中经济体的地位越来越高，这会影响到全球治理体系中各国话语权的调整。多极化是一个趋势。在多极化的进程中，我们要特别看到，美国作为超级大国，在过去30年里，其在全球经济的地位没有变化，仍占1/4左右（尽管这与“二战”刚结束时相比是大幅下降的，“二战”结束时，美国占全球GDP的比重在一半左右）。同时，过去30年，一些新兴经济体正在快速崛起，特别是中国，占全球GDP的比重已从个位数上升至如今的百分之十几，国际影响力亦在大幅上升。而与中国呈相反趋势，GDP占全球比重下降更多的是日本、欧洲等老牌发达经济体。世界多极化告诉我们，世界经济不是由一个国家说了算，而是由更多的国家来共同决定人类的未来。当然，中国作为一个新兴大国，我们要担负起自己的责任。

经济全球化。经济全球化似乎到了一个十字路口，应该如何判断经济全球化及其未来的前景呢？我们一定要看清，经济全球化背后的驱动力是什么。驱动经济全球化的，首先是生产力在全球配置的内在要求。随着经济日益发展，生产要素需要在越来越大的市场范围内进行配置，这样就会把越来越多的国家、地区都纳入全球化进程中来。通过各国之间深化分工，把各自的比较优势充分发挥出来，从而提高全球经济运行的效率。简单来说，经济全球化有利于做大全人类的“蛋糕”。

驱动经济全球化的主要力量是什么？一个是技术力量，一个是体制力量。

先看技术力量。支撑全球化的技术有很多，其中最重要的，是以集装箱运输为代表的大规模航运技术，大大降低了物流成本。运输技术效率的提升、成本的降低，使得很多商品可以跨境流动，生产过程可以形成一个全球生产价值链。在全球范围内，还有特别需要进行跨境流动的是资金和信息。支撑它的则是信息技术，特别是互联网技术。由于信息技术的发展，无论是全球跨境投资还是贸易领域，管理成本都大幅度下降，从而有利于推动企业在全球布局。航运技术和信息技术的进步，这两者大大降低了企业、商品、服务的跨境交易成本。尤其是信息技术进步，带来的影响不是简单的信息交流的变化，而是对全球各种各样的生产、交易、服务都产生了深刻影响。

再看制度力量。全球化有利于做大蛋糕，但每个国家都有自身竞争力较弱的地方，也都希望自己能够多占一点别人的市场，让别人少占自己的市场。所以很长时间以来，从重商主义开始，各国都开始保护自己的市场。经济全球化的进程中，国家政府之间发挥的重要作用在于，大家共同商议如何将各国自己设立的制度性障碍逐渐减少。“二战”后成立的关贸总协定（GATT）后来演变成世界贸易组织（WTO），主要就是通过成员之间的协商，来降低货物贸易、服务、投资等各式各样的制度障碍。比如降低关税水平，取消非关税壁垒，让海关监管的程序更加高效、更加顺畅等。所以，全球治理所担负的一项最重要职责就是降低制度性障碍。

通过技术，克服的是物理障碍；通过制度性安排、通过全球治理，降低的是制度性障碍。

如今，美国等大国在制度上产生了些许变化，在某些领域，或是设置起了新的障碍，或是提升了原有的障碍。但综合权衡判断，这些是否真的会将全球化的整体趋势打乱呢？

就目前来看，风险固然存在，但应当相信人类是富有智慧的，在思考此轮全球化走势时，历史会让人们变得更加明智。

全球的发展格局不均衡，总是有一些新兴经济体发展起来，一些老牌的经济体相对衰落。而新兴经济体有着各式各样的诉求，包括对资源的诉求、对市场的诉求等等。如果能够通过正常的贸易来满足这些诉求，世界经济就会越来越繁荣，世界就有了和平。如果像当年的德国、日本，在当时的全球化条件下，对资源和市场的诉求难以实现，最后便导致了战争。

人们常说，经济全球化有利于“二战”以后的经济繁荣和世界的持久和平，这话不是虚话，是从人类的历史教训中得到的一个重要判断。同样，当今天全人类在思考应如何对待经济全球化时，尽管在美国等国家出现了一些反全球化的声音和政策，但世界主流的声音依旧是希望继续保持全球化的势头。正是在此背景下，我们看到，在今年的达沃斯世界经济论坛上，习主席在主旨演讲中，鲜明地表明了中国政府支持全球化继续往前走的政策取向，得到了国际社会的热烈反响。

如果考虑到技术等原因，特别是信息化快速推进带来的生产力在全球布局的内在要求和各国主流政策的取向，经济全球化未来可能会出现些许波折，但方向是不可逆转的。

文化多样化。这也是一个重要的趋势。工业化以后，人类对待各种文化曾经走过一些弯路。工业化曾经摧毁了很多小的文化、亚文化。随着人类对于工业化的不断反思，我们已然认识到，文化的多样性是人类社会丰富多彩的发展成果之一。如今我们更多在强调，对各种不同文化的尊重和支持。中国人认为，只有民族的才是世界的。一方面是工业化带来流行文化越来越迅猛，另一方面是文化多样性的力量在继续推进。

社会信息化。信息化是划时代的革命。今天，人类正在进入一个信息化时代。信息技术虽然只有短短几十年的发展，却已经深刻地影响了我们的政治、经济、社会、生产和生活。对待信息化的深刻变化，最基本的态度就是要积极地拥抱，抓住信息化带来的机遇，同时也要尽可能化解其带来的挑战。任何一件事都是一把“双刃剑”，就像工业化带来了创造财富能力的增加、生活的便捷，同时也带来了环境污染。信息化也是一把“双刃剑”，带来机遇的同时也会带来一些新的挑战。这便是我们现在所处的大时代的变化。

国际环境“三期叠加”，我国战略机遇期的内涵发生变化

具体到经济全球化，可以用国际环境的“三期叠加”来加以归纳，即全球经济处于危机后的调整修复期，全球经济治理变革与新一轮经贸规则的密集构造期，中国对外经济关系的转换期。

金融危机后，全球经济处于危机后的调整修复期。全球经济增长速度自2008年后便下了一个台阶。在此之前，中国在全球化进程中抓住了两个很重要的机遇：一个机遇是我们承接了大量劳动密集型、出口导向型的制造业跨境转移，将外来投资者的资金优势、技术优势、品牌优势、国际销售渠道优势和中国的低成本优势，特别是低成本的劳动力优势相结合，使得我们的劳动密集型产业迅速形成了较强的国际竞争力。我们一跃成为世界第一大出口国，靠的即是我们的人口红利，几亿农民从土地中解放出来进入工业化行列中，其中有一部分人更是直接参与到出口性的产业活动中。

第二个机遇是全球的经济繁荣。承接产业转移是在供给侧解决了竞争力增强的问题，全球的繁荣解决的则是需求侧的问题。金融危机前的全球繁荣是从需求侧给中国的产品、服务带来了市场。这两者都不可或缺。

金融危机后，第一大冲击就是全球经济减速，减速的背后则是外需不足。全球减速有两方面原因，基本原因是金融危机的冲击。从美国次贷危机到欧洲主权债务危机，这两个全球最大的经济体，通过贸易、金融、投资、产业链拖累了全球经济。如今金融危机已过去八年，但全球经济走势依然不乐观。危机刚爆发时，很多专家在讨论，全球经济究竟将呈现怎样的走势，是V型反弹，还是U型反弹，抑或是W型反弹？如今大家慢慢认识到，这将会是一个相当漫长的呈L型的走势。而要走出这种低速增长，一是要靠新一轮的技术革命，二是要靠结构性改革。所以我们看到，金融危机后，世界主要国家都在力推新技术革命，都在高喊推进结构性改革。但是，真正能够像中国这样大力推进结构性改革的国家非常之少。

因此，在新技术革命取得大突破和改革取得大成效之前，我们不要期待，全球经济会真的有一个强劲反弹，这种低速增长的环境我们还须忍耐一段时间。

更深层次的原因是，全球经济周期中的长周期。经济周期除了有短周期、中周期，还有长达50年到60年的长周期变化。如今新技术革命方兴未艾，尚未真正形成产业性的突破。正是经济下行才刺激我们更加重视技术进步，现在叠加了一个金融危机的冲击，叠加了经济长周期的下行压力，使得当前的经济周期显得尤其困难。

与此同时，全球增长格局也处在持续变化之中。从长期来看，最显著的现象是，有一批像中国、印度等新兴经济体的整体崛起。新兴经济体中又分两类：一类是像中国、印度这样以内需为主的经济体；另一类是靠出口资源型商品，靠外需来带动的经济体。相对而言，以内需为主的经济体抵抗外部冲击的能力更强。所以，在金融危机刚爆发时，内需型的经济体还保持着高速增长，这种高速增长带动了初级商品价格维持在高位。对那些依靠大宗商品出口的经济体来说，高价格有利于其经济繁荣，但随着内需型的新兴经济体也开始减速，初级商品价格开始回落，导致了像巴西、俄罗斯这样依靠初级商品出口的经济体陷入了困境。在此过程中，增长格局的变化伴随的是资金跨境流动带来的风险。发达经济体刚出现危机时，新兴经济体相对尚好，热钱便开始大量涌入新兴经济体。而当美国的经济有所恢复，新兴经济体出现风险，热钱又开始掉头往美国跑。对于一些新兴经济体而言，资金的撤出产生了非常大的影响。

除了全球减速及增长格局变化与资金流动加速之外，全球经济还发生着许多深刻变化，包括美元的强势与初级产品的价格低迷、能源结构与地缘政治调整、新技术革命、振兴制造业与国际价值链分工进一步深化等等。

从制度层面看，国际环境还处在全球经济治理变革与新一轮经贸规则的密集构造期。

一是逆全球化思潮的抬头。比如，美国从以往强调自由贸易转向更加强调公平贸易、英国脱欧、特朗普当选等等。二是多边谈判的停滞与区域合作组织快速增长。数据显示，1990年以前，世界上只有20个自由贸易区（FTA），而截至2015年1月，则有449个之多。1991年前后，进入了FTA加速建立的时期，1991-2000年间，年均建立6.2个；2000-2010年，年均建立12.8个；2011-2014年，年均建立12.3个。2015年1月又建立了5个。FTA的迅速增加导致了全球治理的碎片化。三是近年来涌现出了越来越大的巨型FTA，比如TPP、TTIP、RCEP、FTAAP等等。四是区域组织成为新一轮经贸规则的载体。

在全球经济和治理都在发生变化的情况下，给中国带来了五个方面的新挑战：一是外需低迷，竞争加剧。二是双边贸易失衡，保护主义抬头。从金融危机爆发到现在，几乎所有的经济体都采用了各式各样贸易保护措施。据统计，20国集团的各成员国共推出了4500多项贸易保护措施。排在第一位的就是美国。尽管到目前为止，绝大多数的贸易保护主义措施没有公然违背WTO规则，但由于贸易保护主义的抬头，对于以低成本取胜为主的我国而言，更容易受到这些贸易救济措施的伤害。三是全球增长格局调整，金融风险增加。四是全球经济治理与规则调整带来的压力。自特朗普宣布美国退出TPP以来，世界范围内很多国家开始期待中国是否能扛起全球化的大旗。对此我们必须保持清醒的头脑，不能被“捧杀”。五是中国机遇论、威胁论、崩溃论交织，国际环境日益复杂。

在这种复杂变化中，我们需要对所处的国际环境重新认识、准确判断并作出战略调整，同时进一步抓住国际环境中所蕴含的战略机遇。

我们说，我国仍然处在一个大有可为的战略机遇期，但其条件和内涵都发生了深刻变化。如果以前的机遇更多的是促进我国参与全球分工、促进扩大出口，从而推动工业化，那么现在，机遇更多的是有利于我国经济结构升级和技术进步。

首先，和平与发展仍然是主流。稳定的外部环境是我国战略机遇期的一个重要基础。

其次，新技术革命与产业变革蓄势待发。抓住新技术革命的机遇，一方面会形成很多新的经济活动、新的商业模式，形成经济增长的新动能，这是决定中国未来全球竞争力的一个重要方面；另一方面，用好新技术来改造提升传统产业，或将带来传统产业实现弯道超车的机遇。

此外，基础设施建设热潮有利于出口结构升级。如今世界各国都特别重视基础设施建设。发展中国家重视基础设施建设天经地义，而发达国家现在也开始重视基础设施建设，特朗普竞选总统时承诺将投入1万亿美元，用以提升美国国内基础设施。在基础设施领域，中国在过去30年里积累了大量的经验，并形成了一批有竞争力的企业，我们可以利用这些企业在国外承包基础设施工程，进而将我国技术密集型装备带出去。

还有，海外低成本并购。这有利于中国企业品牌提升、技术升级、打造本国跨国公司。金融危机致使很多发达经济体拥有很好技术、品牌渠道的企业碰到了各式各样的困难，市值大幅下降，对于中国企业来说，这些都是非常优质的资源。

最后，人才与高端产业引进。数据显示，金融危机之前，我国每年留学归国人员只有2万人，金融危机爆发以后迅速达到4万人，2016年达到43.25万人。短短的十年时间，增长了十几倍。而比“海归”更大数量的是来自其他国家的科学家、工程师、管理人员等的汇聚。人的流动、资金的流动，在新形势下带来了更多新的机会。这些机会汇集到一起，有利于中国的技术创新和产业升级。

当前，我国对外经济关系出现了新变化：一是从经贸小国到新兴大国的规模变化；二是比较优势转换的结构性变化。

从规模层面看，对于中国经济规模变化后的对外经济关系，要从国际经济环境影响中国经济的视角来理解，过去世界经济是外生变量，中国经济是因变量；而我国成为新兴大国以后，中国经济既是世界经济的自变量，也是因变量，需要从中国经济与世界经济的互动中来理解二者的关系。

我国成为新兴大国，国际影响力显著提升，但这是一把“双刃剑”。我们要善于利用国际影响力创造机遇，同时又一定要避免“创造”挑战。这就要求我们提升自己的软实力，学会运用国际影响力。

从结构层面看，比较优势的转换也带来了我国对外经济关系的新变化。我国人口数量红利正在逐渐消失，低成本劳动力优势不再。但同时，我国参与全球竞争的新优势开始显现，主要包括本土市场、人力资源、产业配套、基础设施等方面。

实施对外开放新战略，即新兴大国竞争力升级战略

我国面临的国际环境在变，比较优势也在变。如何在新的历史条件下，抓住新的机遇，应对新的挑战，这就需要我们调整发展战略，特别是对外开放战略。当前我国需要实施对外开放新战略，即新兴大国竞争力升级战略，从而实现国际竞争力升级和形成与国际社会互利共赢关系的新目标。

对外开放的新战略包含以下五个重点：

第一，形成国际竞争新优势。

1.构建有利于技术创新的体制机制。一是牢固树立制造业立国的理念。

美欧发达国家在全球金融危机后痛定思痛，开始实行“再制造业化”战略。对于中国而言，制造业更是在全球竞争中立足的根本。必须在全社会重新树立高度重视实业特别是制造业的思想意识。二是要形成具有中国特色的产、学、研合作的有效机制。三是大力引进高端人才。四是加强知识产权保护。五是探索多种多样的有利于促进研发及其产业化的新机制，如新技术孵化器、留学生创业园、风险投资基金、创业板市场、技术交易市场、产品技术联盟、共性技术研发平台等。

2.调整资本技术密集产业发展战略。对幼稚产业的适度保护有利于后起国家的产业升级，但过度或过长时间的保护不仅令企业失去技术创新的动力，而且会形成阻碍改革的既得利益集团。因此，我国必须调整目前对资本技术密集产业实行的进口替代战略，有序降低贸易保护，打破垄断，大力鼓励平等竞争，关键是要推进国内市场化改革。

3.打造具有国际竞争力的跨国公司。在依靠低成本竞争的战略下，中小企业是出口主体。在资本技术密集产业的国际竞争中，大企业是主体，只有这样才能最大限度分摊研发成本，赢得国际竞争力。我们一方面要大力改革国有大型企业，增强其创新动力，将其改造成为具有较强国际竞争力的跨国公司；另一方面，要改革行业准入制度，大力支持民营企业进入资本技术密集产业，扶持其开展国际化经营，提升其国际竞争力。

4.提升资本技术密集型产业发展的基础条件。改革教育体制，按照市场需求培养具有创新意识与创新能力的人才；大力推进农民工市民化，培育一大批技能型的产业工人；加大关键技术、共性技术的投入，力争尽早突破技术瓶颈。

5.大力开拓国际市场。以成套设备为重点，加大对资本技术密集型产品出口的扶持力度。综合利用外交、援外、贸易信贷、工程承包等多种手段，加大资本技术密集型产品的出口促进力度，大力开拓新兴经济体市场，并逐渐向发达市场渗透。

6.以加工贸易上游料件的进口替代为突破口。加工贸易上游料件大部分是资本技术密集的中间产品，从加工贸易料件进口替代入手，可以充分发挥下游加工环节在华的独特优势，实现资本技术密集型中间产品的“借船出海”。

第二，构建全面开放新格局。

可以从开放的区域和内容两个角度来理解：一是构建区域开放新格局，主要包括“一带一路”，双向开放，沿海、内陆、沿边协同开放等方面；二是构建全面开放新格局，主要包括货物贸易与服务贸易并重、贸易与投资协调、“引进来”与“走出去”并重、实体经济与金融开放并重、经济开放与国际治理并重等方面。

第三，构造开放型经济新体制，以开放促改革。我国要营造国际化、市场化、法治化的营商环境；建立对外商直接投资准放前国民待遇加负面清单的管理模式；利用中美或中欧的双边投资协定谈判，或是自贸试验区建设等重大举措，推动我国对外开放迈上新的大台阶。

第四，维护金融安全与资源能源安全。要积极稳妥推进金融开放，实现资本项目可兑换；防止大规模跨境资本流动冲击；稳步推进人民币国际化；增强资源能源价格话语权；建设国际大通道。

第五，积极参与国际经济治理。

我们参与全球治理，是维护、完善现有治理体系，而非颠覆或另起炉灶。作为一个新兴大国，中国要和其他大国一起协商，提出全球治理新的倡议，来应对新问题，为全球治理的完善作出更大贡献。同时，也要积极参与和支持多边经贸体系；实施积极主动的自贸区战略，扎实推进“一带一路”、亚投行（AIIB）等建设。

作者为国务院发展研究中心副主任。本文是作者3月25日在“国研智库大讲堂”的演讲节录，由本刊记者张倪根据录音整理，刊发前经作者审定。