行政事业单位国有资产管理思考

柳东升

摘要：我国行政事业单位国有资产管理近些年来取得较大的成绩，同时也存在一些值得注意的问题。这些问题必须在不断改革中加以解决。加强市级行政事业单位国有资产管理的思路主要是科学地进行资产分类、实施分步、权属分开，使市级行政事业单位资产实施统一管理方案。

关键词：事业单位；国有资产；管理思考

一、行政事业单位资产管理中存在的问题

目前，市级行政事业单位资产管理工作尽管在制度建设、资产管理等方面做了许多工作。取得了一些成绩，但行政事业单位国有资产管理仍存在诸多的问题和不足。

（一）账实不符，资产不清

由于行政事业单位一般忽视国有资产管理，不计成本、不提折旧、不进行固定资产明细核算。“重钱轻物、重购轻管”，未对行政事业单位资产进行彻底清理，以致对整个行政事业单位资产的构成、使用和维护等状况缺乏全面了解。一些单位对自身使用的房产、车辆、办公通信设备等资产不明、账务不清；一些单位对于固定资产更新、维修形成的资产，从其他渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产不入账，造成账外资产数量大，账实不符；有的单位领导对财务工作、资产管理工作认识不足，对资产的规模、收益、开支情况隐匿不报，部分单位会计人员频繁更换，导致财务管理和会计基础工作发生“脱节”现象。

（二）制度不全，监督不力

许多市级行政事业单位在国有资产管理制度建设上缺乏科学、规范的资产配置标准制度，固定资产产权登记制度不全，没有资产使用效益考评制度，缺乏完整的资产管理长效机制，没有建立行之有效的纪律和责任追究制度。

一些行政事业单位在国有资产管理制度执行上违反产权登记制度，不坚持在每年决算前做好资产的清查工作，资产发生重大变化、机构变动不在规定时间内进行登记，不按要求在产权登记证上填报的数据，导致产权登记数据不实；同时，一些单位不按制度规定建立健全资产使用维护制度，导致管理松懈和设备提前毁损；部分单位擅自处置国有资产。

（三）购置不报，处置不批

有的单位擅自购置和处置资产；有的单位在资产购置上热衷于规模扩张，不按规定编制资产购置计划，使大量还能使用的设备处于闲置状态；有的单位在处置资产时不按规定履行资产处置手续，不进行技术鉴定、评估、报批和公开拍卖，导致资产的低价贱卖；一些单位不按规定履行报批手续，造成国有资产流失。

（四）经营管理不利，效益不高

一些单位经营性资产运营效益低下，负债经营，财务风险较大；有的单位利用手中的权力把单位的经营资产私下压价、贱价出租，损害财政利益，导致国有资产收益流失。一些经营性资产收益浪费较大。从2015年资产清理核查情况看，一些单位经营性收入列入工会账，用于职工福利或直接补充经费不足；有的单位在收取资产收益时，未能严格执行“收支两条线”的规定，也不按规定进入预算外账户，游离于财政、审计监督之外，造成资金体外循环；个别单位将资产经营所得藏入“小金库”，私分或用于职工福利、请客送礼、挥霍浪费甚至贪污行贿。

二、加强市级行政事业单位国有资产管理思路

（一）科学进行资产分类

一是必须按资产管理需要分类。把市级行政事业单位的国有资产划分为不动产和动产。不动产包括房屋和建筑物、在建工程即房地產；不动产再细分为非经营性不动产和经营性不动产。二是按是否获取收益分类，将行政事业单位国有资产划分为经营性资产和非经营性资产。

（二）实施分步

对经营性资产中的不动产（主要是房地产）实行统一经营管理，其收益主要用于财政公共支出。原来已经出租的经营性资产要及时更换租赁合同上的出租人。凡涉及拍卖或拍租行为，必须按照市场化运作的原则实行公开竞价、阳光操作；对交通工具、办公设备等资产，实行动态管理。对现有的动产部分，纳入资产管理范围，由各单位占有使用；对超标配置、低效运转或者长期闲置的资产实行调剂管理。

（三）权属分开

把行政事业单位资产的收益权、经营权和处置权分开，即收益权归政府，经营权归资产经营专门机构，处置权归财政部门。

统一市级行政事业单位国有资产处置和经营收益，严格实行“收支两条线”管理。行政事业单位资产的处置和经营收益，与税金、基金、规费等收入一样，同属政府非税收入，应全部纳入财政预算管理。财政部门在资金安排上应兼顾占有单位的利益，对行政事业单位经营性资产所得的收益要合理分配，可采取提高公用支出标准、适当增加专项经费等形式，防止发生一统就死、一放就乱的局面。资产经营机构要把盘活的经营性资产收益统一上缴国库或财政专户。政府可将这些收益作为统一实施市级行政事业单位规范性津补贴的重要资金来源。

三、市级行政事业单位资产实施统一管理方案

（一）第一种方案

1.管理方式

国有资产的权属关系暂不改变，资产的处置权统一归财政，资产的收益权统一归政府，资产的经营权统一归市国有房产经营公司。

单位所有经营性不动产清理造册，在规定时间，向资产经营机构移交经营权，由管理机构代表政府统一经营，按照市场化方式进行运作，并将资产经营收入按照“收支两条线”规定统一缴入市级财政专户，纳入财政预算统管。政府按一定比例统一集中经营收入后，余下部分由财政部门统筹用于原产权单位政府指定的有关支出项目。政府向资产经营机构支付一定的经营管理费。

2.相关职责

财政部门：代表政府统一管理资产，协调资产管理中的相关问题，拟定资产管理的有关规定，实施资产处置和收益分配的工作。

资产占有单位：负责经营性资产的申报、移交和维护、管理以及经营场所的安全，协助经营收入的催收。

资产经营机构：接受有关单位委托，负责经营各种经营性不动产，制订具体的经营管理操作办法，负责经营收入的收缴入库等工作。

3.优缺点

优点：这是一项资产管理的改革，把以前各部门的经营性资产收益，由部门所得变成了政府所有，符合财政部门预算改革方向，有利于逐步规范资产管理行为，改变资产管理混乱的局面；比完全转变产权操作更简便，从简单人手，逐步推进，有利于工作开展。

缺点：产权关系未发生变动，改革不彻底，没有将资产作为资本来运营；资产没有完全集中起来，形不成规模经营；涉及利益的调整，必然有一定阻力。

（二）第二种方案

1.组织机构

成立专门的资产管理和经营机构。在市财政局设立资产管理科，专门负责对全市行政事业单位资产的管理工作；成立国有资产经营公司。在现有的市机关公房管理处基础上，改制组建国有资产经营公司，全面负责市级行政事业单位国有资产的经营工作。

2.管理方式

资产经营公司拥有全部资产的所有权、经营权。全部资产委托资产经营公司统一经营管理。资产的处置权统一归财政，收益权统一归政府。经市政府授权，市资产经营公司分期分批接收、管理、运营。对行政事业单位资产使用实行“配给制”。由财政部门制定规范统一的单位人均资产使用标准。虽来自于财政部门预算，但由此建立起一种新的经济关系和付费意识，有利于完整计算政府的运行成本。对超标使用资产逐步收回，重新调剂分配。所有的资产收支全数纳入财政预算管理，财政将单位支付的标准租金编入部门预算，超出标准租金部分由使用單位自负。

3.相关职责

资产使用单位：负责全部资产的申报和产权移交，负责按时向市资产经营公司支付资产使用费用。

资产经营公司：负责接收、管理、经营全部市级行政事业单位资产，制订具体的经营管理资产操作办法，负责全部资产的日常维护、管理和安全，负责经营收入的收缴入库和资产的债权债务关系的处理。

4.优缺点

优点：把非经营性资产全部变成了经营性资产，资产性质发生了质的变化，实现了计划管理到市场经营的转变。绕过了行政事业单位资产不能抵押融资这道坎，使“死”资产变成了“活”资产，能进行流通、抵押、融资，成为政府投融资的平台，体现了资本价值。能体现公平，平衡职工收入，促进职工在部门、单位之间的合理流动。能随时掌握家底，建立一种新的经济关系和付费意识以及完整计算政府的运行成本。

缺点：可能挫伤单位投资建设的积极性，会大幅度虚增财政收支水平。

上述两个方案，应先在近期实施方案一，等方案一实施一段时间取得一些经验及其他条件成熟后，再实施方案二。