试论规划管理精细化对实现城市精致化的作用——以“后三峡时代的万州”城市精致化为例

刘国伟,万放

（1重庆市万州区城市规划管理处，重庆404100；2重庆市万州区城乡建设委员会，重庆404100）

试论规划管理精细化对实现城市精致化的作用
——以“后三峡时代的万州”城市精致化为例

刘国伟1,万放2

（1重庆市万州区城市规划管理处，重庆404100；2重庆市万州区城乡建设委员会，重庆404100）

万州，意为“大江至此，万川毕汇，万商云集”。城市山水环抱，错落有致，兼有“山城”和“江城”之称。随着三峡工程的展开，一幢幢古居旧宅、一座座名园古桥已永沉江底。后三峡时代的万州，一座布局更加合理、交通更加通畅的新万州城正在崛起。新时期，坐拥长江黄金水道的万州已成为“一带一路”和“长江经济带”上的重要枢纽，在迈向长江上游一流滨水宜居城市的进程中，随着滨江环湖地区形象的凸显，万州城市精致化已成为各方的期盼。在此发展阶段与现实背景下，对于城市规划管理而言，精细化管理①是实现城市精致化的有效手段。

城市精致化；规划管理精细化；万州历史；万州城市规划

1 城市发展与规划管理历程

重庆万州近1800多年的历史，战争、移民等一系列的重大社会变革成为了城市发展的主流，成为推动万州发展的动力。近代开埠以前，城市的发展主要以军事防御、交通水运等基本功能为发展目标，体现尊重自然、崇尚风水自发式的建设行为，一般由五匠根据建设主人意图绘制草图，由掌墨师带领施工建造，以保证统治者使用和安全为宗旨的管理理念；开埠以后，城市的发展主要以商贸运输、基础设施完善为发展目标，成立商埠局，拟定“建埠规划”，拆城垣、修马路、建大桥、辟公园。设计以外籍人士为主，涌现出以西山钟楼（见图1）为代表的中西合璧式的城市风貌。

图1 西山钟楼

建国后，以万县市建筑设计室为主的设计队伍，基本保障了城市基本建设需求。规划管理上以保障基本建设为要务，为便于建设单位办理基建手续，普遍制定了《建设工程项目办理程序》或《建设工程项目办理指南》，同时，为进一步明确办理手续，减少环节，简化步骤，提高工作效率，制定《基本建设报建程序》[1]。随着三峡工程的推进，迎着移民迁建和西部开发的大好时机，规划管理上确定万县市建设委员会为城市规划行政主管部门，对新改扩建工程进行依法统一规划管理，以支持发展建设为理念。先后出台《万县市人民政府关于加强城市规划建设管理的通告》、《万县市人民代表常务委员会关于加强城市规划、建设与管理的决定》。设计队伍以万县地区建筑工程设计室300余人为主，为城市基本建设发展提供了强有力的支撑。

三峡移民前期，万州城区由龙宝、天城、五桥三个管委会分别负责各片区的规划管理，以围绕贯彻实施“一法一例”为引领，健全规划管理体制，逐步向电子化、数字化管理发展，以“搬得走、安得下”为重点开展城市规划管理建设工作[2]。10年间，城市建设飞速发展，规模集聚扩张，城市道路骨架、建筑空间布局基本形成，但城市品质总体建设水平不高，优秀作品不多，造型简单，细节粗糙，文脉断裂，特色丧失。一部分建筑设计粗糙，或故意玩弄技巧，模仿手段低劣，或简到不能再简，施工工艺也粗糙不精，加上移民建设标准较低，甚至建设中再降低了标准，局部空间环境质量不好，或封闭、或单调、或杂乱。

三峡移民后期，规划以滨江环湖为中心，在打造“高峡平湖万州、三峡库区维湾”的总目标指引下，提出显山、亲水、传文、秀城，构建独具特色的山水之城。管理以新“一法一例”和“两规定一办法”为准则。

纵观万州发展历程，规划管理从无到有、从点到面，各个历史阶段赋予不同的使命并逐步完善规范。今天，万州城市在精致化的路上，以打造精致化城市为目标，在市场经济的背景下，面对开发项目追求利益最大化与设计市场水平较低的尴尬局面，精细化管理是万州现阶段实现精致化城市的有效手段。

2 城市精致化内容

精致化城市通过城市空间、功能、特色、生态、人文等多领域体现出精致化特性，城市空间是最主要和最直接的载体，是实现城市精致的最重要内容。其主要因素包括整体形象、公共空间、建筑物、公共艺术。

2.1 整体形象

整体形象精致性是决定城市是否精致的综合总体意向，城市整体格局良好可体现出空间总体形象的特色与美丽。50年代初美国AIA建筑师访华团形容万州城市特色：“万县市的建筑群层次感丰富，借助于自然环境的烘托与陪衬，使得这里建筑与环境交融一体，生动自然、和谐，感觉到这里的建筑与城市追求的目标首要是与环境的结合，这也许是你们建筑的风格吧”。半个世纪的发展、转型、跨越，万州城市已经步入精致化时代，但城市的特色、城市的精致本源就在于整体形象与自然和谐，见图2。

图2 万州南岸实景

2.2 公共空间

空间精致是城市精致化的核心，如果将其理解为物质形态的精致，包括广场与公园、街道。

广场与公园是城市品质的重要体现，具有重大功能作用与自然意义，通过广场、公园构成一幅完整的连续单元，其肌理、结构、细节正逐步反映出了城市精致化符号。万州从儿童公园、延伸到天仙湖广场、再到天仙湖景观绿化带、南门口广场、南山公园等已经体现万州城市空间精致化的一面；街道作为体现公共空间的主要元素，具有支配的地位，应有确定的定义以及整体的意象。万州因其进深窄、高差大的地形，主干道通过平行长江，次干道垂直长江曲折上升，其街道宽度和建筑高度比例应适中，纵向空间具有适度的连续性和封闭性并具有明确的主导功能，形成了独特的山地特色路网体系，这就是万州城市道路的明确定义与整体意象。

2.3 建筑

建筑作为体现精致化城市的显著性元素，具有引领、识别城市的作用，应有可识性、单一性，成为城市环境中重要唯一难忘的外表（见图3）。以传统地域文化为代表的西山钟楼、回澜塔、文峰塔、西山公园作为城市的建筑早已烙印在世代的万州人心里。以现代的科技馆、体育中心、移民纪念馆、文化艺术中心、会展中心为代表的建筑已慢慢融入城市之中。

图3 万州城市空间实景

2.4 公共艺术

公共艺术是城市空间中叙写城市文脉、重塑城市精神、建立城市表情、讲述城市故事、打破都市装潢式建设的图画。通过公共艺术的艺术理念提升城市景观的特质与灵魂，以公共艺术的多元手法讲述人文故事建立城市名片，借公共艺术的整体营造体现当代新万州的人文关怀，凭公共艺术的艺术魅力增强城市活力，有效改善城市空间品质，体现城市精致化。

这一系列要素并非孤立存在于城市，而是共同构成了城市空间整体精致化。城市在整体自然陪衬下，由广场与公园、公共空间构成，被街道穿透，并布满建筑物，他们有规律的交叠并互相渗透，居民参与其中，激活这些静态要素，也就成为了我们今天有活力、有生命力、精致化的万州，见图4。

图4 万州滨江环湖夜景

3 城市精细化规划管理

城市精致化的实现，是一项系统性和持续性的工作，不仅需要在城市认识上转变观念，而且需要通过运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段，使规划管理各单元精确、高效、协同和持续运行。

3.1 规划管理程序化

规划管理不能同规划设计一样可以跨区域服务，可以东跑西去，要属地化规划管理。在其相关法律法规相对健全的情况下，其程序化管理是基本原则，更是实现城市精致化的保障。

法定程序是规划管理程序化的底线，是工作的准则和依法治城的依据。依据城乡规划法，在城市规划区内进行建设活动，应遵循其基本的法定程序。首先，城乡主管部们依据出让合同或有关部门批准、核准、备案文件后，核发用地规划许可证；其次，依据有关土地证明文件、建设工程设计方案等材料核发建设工程规划许可证，并对建设工程设计方案的总平面图进行公布；再次，城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划条件予以核实。

审查程序是规划管理程序化的核心，是开展工作的有效手段。在规划管理中，除要件性审查外，其技术性审查也是工作的重心。在各环节中，方案审查尤为重要，需要通过一定审查程序规范、科学、高效办理。万州通过《重庆市万州区建委建筑设计方案审查办法》、《万州区建筑设计方案审查工作专题会议纪要》规范了方案审查程序及层级审查范围。

核实程序是规划管理程序化的重要内容，在各环节中，做到验核放线、基础竣工测量、工程竣工测量等核实程序外，建筑形象的核实是核实程序中的重点，但往往在规划管理中是薄弱环节，是造成建成后效果远比审批效果低劣的主要原因。为此，万州通过下发《关于进一步加强建筑物外墙材质检查核实工作有关事项的通知》以及制定《建设项目管理操作手册》规范了建筑物外墙材质核实工作的要求与工作中的无缝衔接。

3.2 规划管理标准化

规划管理实际上是平衡社会、政府、企业之间利益的综合性工作，面对各方博弈，规划工作不但要做到公平、公正，更要标准化管理。其工作在于以公共利益为核心，以公平公正的方式去评判，而标准化规划管理是其基本方法，更是实现城市精致化的有效手段。

（1）控制——近年来，由于城市设计地位尴尬，并没有纳入我国法定规划体系中。在具体规划管理和设计过程中很难当做参照依据，往往成为了一张空想的“清明上河图”。为此，规划管理中采用标准化的指引或导则等形式对城市精致化进行导控,如北京市城市设计导则、香港城市设计指引、重庆市风貌特色规划设计暂行规定、天津市规划建筑控制导则、成都市建筑规划设计导则等等。同样，万州委托相关规划设计单位编制了《重庆万州滨江环湖地区城市设计》、《重庆万州建筑规划设计导则》，进一步突出地域特色，提升城市品位，严控建筑形态，着力打造精致化城市。

（2）引导——规划管理中对于方案审批、材质核实是一项技术性、常规性工作，又是一项各方追求效率与品质矛盾的焦点。根据本地设计水平低下的实际情况，为提高城市风貌控制严谨性与科学性，加强建筑工程方案设计文件编制工作的管理，保证方案设计文件的质量和科学，通过编制《万州区建筑设计方案示范文本》、《万州区建筑设计方案汇编》以及“季度点评通报制度”等引导方式，提高设计水平，提高审查效率。同时，通过建立“建筑外墙材质库”的方式引导设计单位规范建筑物外墙材质检查核实工作，引导城市精致化。

（3）规定——实现城市精致化的关键在于平衡各方利益基础上，追求最佳城市景观效果。为便于管理、化解矛盾，通过制定《万州区建设委员会关于提高建设项目方案设计水平规定》、《万州区建委关于城市空间环境与建筑景观规划的暂行规定》，较好地控制城市风貌。如对山脊线、水际线、建筑轮廓线等总体城市景观进行控制，留足必要的“望江口”和“望山口”；多层建筑须坡屋顶，高层不宜设计坡屋顶以体现江城和山城特色；主干路建筑立面设计应公建化，沿街建筑裙房为石材，塔楼不得使用劣质涂料；临江、街等主要立面不得布置开敞式生活阳台，高层与高层建筑不得拼接；核心区建筑色调以暖灰色为主等方式对形象要素进行控制，通过制定标准化的规定确保城市精致化实施。

3.3 规划管理数据化

控制性详细规划作为我们规划管理审批的底线和直接依据，具有城市规划战略性作用。然而，控规中的概念性描述、原则性控制等内容不够系统全面、指标理想化等问题已经暴露无疑，造成规划审批可行性与操作性不强，无法对城市整体形象、公共空间以及建筑进行控制。对于万州这样的山水之城而言，为了对城市整体形态进行管控，其各项要求不能只是简单描述性的。如建设高度是首要控制的要素，由于万州地势高差较大，普遍是几十甚至百米的高差，因此对敏感区域应严格明确所有区域内建筑高程不得超过的数值，而不是简单地对建筑限高；再如，天际线的丰富不能停留于字面的描述，应该对前低后高、协调统一明确比值，且建筑形体、面宽及开敞空间的要求应明确数据。

3.4 规划管理信息化

图5 万州三维仿真模拟图

规划管理是一项需要统筹各方数据、信息以及规划要素的综合性工作，是城市精致化的技术支撑。2002年万州规划主管部门通过搭建规划管理信息平台，形成项目“一书三证”业务审批系统、规划监督的链接和联动。随着城市精致化的进程，信息化不应仅停留在业务流程阶段，而应推动规划管理决策与大数据发展。2014年，通过建立规划三维仿真系统，实现规划管理从二维审查到三维模拟模式的转换，形成城市形态、组团布局、天际轮廓线等敏感问题的决策，见图5。同时，已经启动新一轮的规划管理信息化建设，希望通过建立规划成果管理体系及规范数据成果的收集、汇总、整理、储存、更新和应用，保障各类数据成果的一致性、完整性、准确性和现势性，实现规划档案管理系统、领导辅助决策系统、规划编制项目管理等一系列信息化的建设。

4 结语

精致化城市的实现如同一场完美的演出，其中规划管理者只是其中的一个角色，政府、相关职能部门以及社会各界形成的共识和努力才是谢幕的关键。当然，城市精致化是个漫长、系统的工作，作为规划工作者而言，在特定历史发展阶段，我们应当对城市精致化与规划管理精细化进行思考并作出实践。

注释：①精细化管理是汪中求先生2005年提出的管理理念，是通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协同。

[1]万县市（县级）城乡建设委员会，万县市（地级）建设委员会.万县市城乡建设志（1911-1992）：城建机构篇[M].重庆，1996.

[2]万县市建设委员会，《万县市城乡建设志》编辑组.万县市城乡建设志（1993-1997）：城市建设篇[M].重庆：1994.

责任编辑：孙苏，李红

本埠

重庆市长张国清：谋划推进重大项目投资建设推动经济平稳健康发展

近日，重庆市委副书记、市长张国清在全市重大项目投资调度会上指出，“补短板”是当前和今后一个时期的重要任务，要立足自身发展阶段和现实发展需求，积极谋划和推进重大项目投资建设，推动全市经济平稳健康发展。

在听取市发展改革委、市经济信息委、市城乡建委、市交委、市水利局等部门发言后，张国清说，增加有效投资，是深化供给侧结构性改革的关键举措，也是支撑我市经济持续稳定增长的重要动力。我们要坚决落实市委的决策部署，多措并举，切实增加有效投资。张国清强调，一要着力推动重点项目建设。坚持问题导向，加快推进铁路、高速公路、轨道交通、水利等重大基础设施和主城“内畅外联”通道项目等重要市政基础设施的规划建设，下功夫补齐短板；加大在建项目建设，重点聚焦战略性新兴产业，增强对国内外重点企业的点对点招商力度，以良好的营商环境和服务保障，实现招商引资更大的突破。二要着力做好资源统筹保障。畅通各种渠道，深化投融资改革，充分发挥政府性投资基金的牵引撬动作用；按照市场法则筹集资金，吸引社会资本参与，实现互利共赢。三要着力加快放管服改革。各部门按照自身工作职责，加快完善项目可研、初设、环评等前期工作，做好用地指标保障，做细做实征地拆迁，逐一解决项目建设中的卡点，点对点突破项目推进中的梗阻。四要着力提升重大项目建设的执行力。细化目标任务一项一项抓落实，强化信息互动及时解决遇到的困难和问题，严格督导考核确保目标进度顺利完成。

（摘自：《重庆日报》）

Practice on City Elaboration and Planning and Management Refinement

Wanzhou,as its name indicates,is a city of several rivers and numerous merchants.With mountains and waters surrounding,Wanzhou is also called"Shancheng(mountain city)"and"Jiangcheng(River City)".Because of the Three Gorges project,a number of old residential buildings,yards and bridges sank deep into the river.In the post era of Three Gorges,a new Wanzhou is rising,more reasonably planned,with more smooth traffic.At new times,Wanzhou on the golden waterway of Yangtze River has served as an important hub of"One Belt and One Road"and"Yangtze River Economic Belt".In the process of advancing towards to be a first-class livable riverside city at the upper reaches of the Yangtze River,Wanzhou,with the highlighting of its riverside region image,has had it expected to be an elaborate city.At current development and reality,for urban planning and management,refined management has become an effective tool to realize city elaboration.

city elaboration;planning and management refinement;the history of Wanzhou;urban planning of Wanzhou

TU984

A

1671-9107（2017）04-0007-04

10.3969／j.issn.1671-9107.2017.04.007

2017-02-22

刘国伟(1984-)，男，黑龙江明水人，研究生，工程师，主要从事城市规划管理、建筑项目审批工作。

万放（1961-），男，重庆人，本科，高级工程师，主要从事城市规划管理、规划编制研究。