中共八大对党的领导体制和领导方式的改革探索

孙雯

[摘要]1956年9月中共八大召开，距离中共七大已经过去11年，国情、党情、世情都已发生了巨大变化，因而中共领导人对党的领导制度进行改革探索。尽管这些有益探索并没有坚持下去，但其改革的方针和设想极富创造性，对此后党的领导制度改革仍有深远影响。

[关键词]八大 领导体制 领导方式 改革

党的领导体制是指党的领导机构设置、隶属关系和权限划分的规范和程序，是党的组织系统的核心。一般来说，狭义的党的领导体制是指党组织自身的领导制度和组织制度，而广义的是指党对国家权力机关的统领关系体制。党的领导方式是一个政党率领、引导人民群众和各类社会组织实现特定目标的形式、方法、途径的总称。1949年中华人民共和国成立之后，中国共产党成为执政党，因此其领导体制和领导方式与国家发展是密切联系的。早在中共八大召开之前，党中央已经开始对党的领导体制和领导方式相关问题展开讨论。1949年3月召开的七届二中全会上，毛泽东就对即将执政的中国共产党提出“两个务必”，要求全党保持良好作风。七届三中全会上，党中央提出坚决地执行中共中央关于巩固和发展党组织，加强党和人民群众的联系，开展批评和自我批评，全党整风的指示。1953年召开的全国政协一届四次会议上，周恩来在政治报告中提出要根据共同纲领的规定进行全国人民代表大会代表的普选。1954年党的七届四中全会上通过《关于增强党的团结的决议》，规定要严格遵守民主集中制，遵守集体领导原则，坚决反对分散主义和个人主义，反对骄傲情绪和个人崇拜。虽然中共八大之前党中央也对党的领导体制和领导方式进行完善，但是都没有较为详细和具体的呈现。1956年中国共产党领导人民完成了对农业、手工业以及资本主义工商业的社会主义改造，社会主义制度在中国确立。为了“总结七大以来的经验，团结全党，团结国内外一切可以团结的力量，为建设伟大的社会主义中国而奋斗”[1]p33，1956年9月中国共产党第八次全国代表大会在北京召开，此次会议对此后如何建设社会主义进行了许多有益探索，同时在近七年的社会主义建设过程中，党和国家领导人认识到身为执政党，在中共七大上所确立的党的领导体制和领导方式已经不能与当前中国的国情及党情相适应，于是党和国家领导人在新中国成立之后所提出的关于党的建设的建议的基础上，结合1956年社会主义制度建立以来中国共产党所面临的新情况，中共八大对党的领导体制和领导方式改革进行了初步探索。

一、中共八大提出党的领导体制与领导方式改革的形势

第一，社会主义制度的确立。1945年在抗日战争即将胜利之时，中共召开了七大。在这次大会上，毛泽东指出中国共产党的主要任务就是“领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家”[2]p1029-1030。新中国成立之后，中国进入新民主主义社会。经过几年的努力，1956年八大召开之时中国“已经基本上实现了社会主义革命阶段的任务”[1]p119。随着三大改造的完成，社会主义制度在中国确立，国内的主要矛盾已经不再是无产阶级和资产阶级的矛盾，而且人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾；全国人民的主要任务是集中力量发展生产力，实现国家工业化，满足人民的经济文化需要。

第二，中国共产党的地位发生改变。1949年新中国成立之后，中国共产党地位发生了变化，“中国共产党已经是执政的党，已经在全部国家工作中居于领导地位”[1]p120。作为一个居于领导地位的执政党如何更好地领导人民进行社会主义建设是其所要面对的主要问题，为了力求党的领导工作的正确性，首先需要确保党的领导制度和领导方式的完善。

第三，随着国家政治体制的确立，党的领导体制也应有所改变。党的领导体制是国家政治体制的一部分，并且会对政治体制的运行、功能产生一定的影響。1954年第一届全国人民代表大会召开，大会通过了第一部社会主义性质的宪法——《中华人民共和国宪法》，此宪法规定中国的政治体制是人民代表大会制度。虽然国家政治体制正式确立，其优越性也逐步体现，但是仍需要完善，因此党中央通过对领导体制的改革探索来完善国家政治体制，从而进一步发挥其优越性。

第四，党的规模的变化以及一些党员干部无法适应身份的转变。中国共产党成为执政党之后，党员和党组织数量也随之急剧增加。刘少奇在八大的政治报告中指出，“现在党已经有一千零七十三万党员”，“党的组织已经分布到全国，并且分布到各个民族”[1]p104。新中国成立之后，中国共产党由革命党变为执政党，但是一部分革命干部却迟迟不能适应这种转变。这种不适应主要表现在两个方面：一个方面是中国共产党的执政党的地位，很容易使一些同志沾染上官僚主义的习气。因此，党内出现了脱离群众的现象，一些党员干部看不起群众和党外人士，甚至有些担任干部的党员在人民中间滥用权力，做种种违法乱纪的坏事。这些问题不但严重损害了中国共产党的形象，而且严重影响了当时中国的社会主义建设。另一个方面则是一些革命干部将党的职能和政府职能混为一谈，对执政党的身份没有清楚的认知。

第五，苏共二十大的影响。1956年苏共二十大对苏联来说是一个重要的转折点，其对中国的影响也是不容小觑。中国共产党很早就已经认识到个人崇拜的危害性，在七届四中全会上通过的《关于增强党的团结的决议》中就明确规定反对个人崇拜，苏共二十大上赫鲁晓夫关于《个人迷信及其后果》报告使中共领导人进一步认识到个人崇拜的危险性。“关于坚持集体领导原则和反对个人崇拜的重要意义，苏联共产党第二十次代表大会作了有力的阐明，这些阐明不仅对于苏联共产党，而且对于全世界其他各国共产党，都产生了巨大的影响。”[1]p136加之在当时党内也确实出现了一手包办的现象，因此中央也开始思考对党的领导体制进行改革以防止中国共产党重蹈覆辙。在中共八大上邓小平明确指出：“继续坚决地执行中央反对把个人突出、反对对个人歌功颂德的方针，真正巩固领导者同群众的联系，使党的民主原则和群众路线，在一切方面都得到贯彻执行。”[1]p143

二、中共八大提出党的领导体制和领导方式改革的内容

中共八大提出的领导体制和领导方式改革主要有两个方面内容：第一个方面是针对党自身的领导体制改革提出的设想，第二个方面则是关于党对国家政权领导体制改革的一些探索。第一个方面主要体现在邓小平所作的《关于修改党章的报告》之中。党自身的领导体制主要是民主集中制，因此中共八大主要在以下几个方面完善党的民主集中制：

1.实行党的代表大会常任制。中国共产党在成立之初，按照马克思和恩格斯的设想实行的是党的代表大会年会制。中共二大的党章中明确指出：全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。但由于国内战争环境复杂，根本无法做到每年召开一次。中共七大的党章中规定：“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集。”[3]p54这在实质上已经改变了党的代表大会年会制。1956年中共八大正式提出要实行党的代表大会常任制。新中国成立之后，国内环境日趋稳定。党和国家领导人认识到党内民主生活中存在的缺陷。“民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召开和充分发挥作用。”[1]p139然而当时全国大部分地区的代表大会和代表会议几乎都没有按时召开，中共八大与七大之间就隔了11年，虽然在此期间党中央召开过大量的干部会议来讨论党的大政方针，但还是有所不足，凸显了中国共产党民主制度上存在的缺陷。毛泽东在八大召开前的中央政治局扩大会议上提出了关于常任制的设想：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。”“设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。”[4]p54根据这个提议，中共八大正式提出“把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制”[1]p141。除此之外，中共八大规定的常任制还包括在各级代表大会闭会期间，分别由各级代表大会所选出的委员会发挥党的代表大会的职能。八大党章还对全国代表大会作出规定，“在特殊情形下，中央委员会可以决定延期或者提前召开。如果有三分之一的代表的要求，或者有三分之一的省一级组织的要求，中央委员会必须召开全国代表大会会议”[1]p329。

2.贯彻与完善党委制。1929年古田会议通过的《古田会议决议》正式确立了以党委制为核心的党对军队的领导体制。1948年中共中央为了加强党的集体领导，作出了关于健全党委制的决定。邓小平在中共八大报告中重新回顾了毛泽东《关于健全党委制》的讲话，指出了集体领导制度的重要意义，并提出：根据最近几年的经验，中央已经决定在一切企业中同样实行党委集体领导的制度。但是党委制在实践过程中也存在很多缺点需要不断完善。第一，有些党组织的负责人有个人专断的作风，很少召集必要的会议或者只是在形式上召集党组织会议，严重破坏了党的民主集中制。第二，有些地方的会议次数过多，时间过长。这样造成了党的领导干部不能深入群众和进行具体领导，逐渐形成了官僚主义和文牍主义作风。

3.规定中央与地方的组织关系和职权。地方组织是与广大人民群众联系最为紧密的，它在宣传党的方针政策方面具有不可替代的作用，同时它也是向中央组织传达民意的有力途径。因此，处理好中央与地方组织的关系是至关重要的。中国共产党的历史上就曾出现过因中央与地方关系问题而导致的一系列错误，因此中共领导人对党的上下级之间的问题尤为重视。中共八大指出当前党的上下级关系中的缺点就是不适当地过分地中央集权，没有充分发扬下级组织的积极性创造性，比如：“上级机关所作的硬性的规定太多，而不少的规定，并不是对于下级组织的情况和经验做了充分研究的结果”；“许多上级组织还不善于深入下层，倾听下级组织和群众的意见”[1]p135，嚴重破坏了党的民主集中制。针对以上情况，在中共八大修改的党章中专门对民主集中制中的上下级关系进行相关规定：一、党的各级领导机关要听取下级组织和党员的意见，而下级组织必须定期向上级组织报告工作。二、对中央和地方以及上级与下级的职权进行规定：“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一”；“凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜”[1]p328。三、在关于政策问题的讨论和执行方面规定：党的下级组织对于未经决议的党的政策可以在党的组织内和会议上进行讨论，一旦作出决议就必须遵守；而下级组织可以将决议与本地区实际情况相结合，将不符合决议的情况报告上级，请示能否改变决议，并执行上级组织的决定。

4.健全党的民主集中制。“苏联共产党第二十次代表大会的一个重要的功绩，就是告诉我们，把个人神化会造成多么严重的恶果。”[1]p143其实，在新中国成立之前的七届二中全会上，党中央根据毛泽东的提议即作出了六项规定：一不祝寿，二不送礼，三少敬酒，四少拍掌，五不以人名作地名，六不要把中国同志和马恩列斯并列。1956年的中共八大，邓小平在报告中又一次明确指出要正确区分对领袖的爱护和个人神化，对领袖的爱护是表现对于党的利益、阶级的利益、人民的利益的爱护，并明确党严防个人崇拜的任务就是：要继续坚决地执行中央反对把个人突出和对个人歌功颂德的方针，真正巩固领导者同群众的联系，使党的民主原则和群众路线，在一切方面都得到贯彻执行。为进一步防止个人崇拜，党的八大还将“我们党从来认为，任何政党和任何个人在自己的活动中，都不会没有缺点和错误”[1]p143这句话放入党章的总纲中，以警醒党员。此外为了严防个人崇拜，解决中共中央权力高度集中的现象，在党的中央组织中还增设了中央书记处和中央政治局常务委员会，并增设了几个副主席和一个总书记，从而完善了党内的民主集中制。

中共八大关于国家政权领导体制改革的一些探索，主要体现在刘少奇所作的政治报告之中。中共八大关于党对国家政权领导体制改革的探索主要集中于以下两个方面：

第一，反对官僚主义。官僚主义是一种危害极大的作风问题。针对官僚主义，毛泽东在七届二中全会就曾提出：“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”[5]p1438虽然新中国成立之后党中央特别强调党员干部作风问题，还开展了“三反”“五反”、整党整风等运动，取得了一定的成效。但是，不少党员在工作中仍存在官僚主义。1956年中共八大上，刘少奇再次强调反对官僚主义，他指出：“为了适应社会主义改造和社会主义建设的新形势，目前在国家工作中的一个重要任务，是进一步扩大民主生活，开展反对官僚主义的斗争。”[6]p248而为了反对官僚主义，一方面，要求认真地、有系统地改善国家机关，精简组织机构，明确规定每个人的责任，要改变那种不接近群众、不研究情况和政策的作风。并要求订出中央一级和省、市一级的国家机关各部门负责人经常深入调查、了解情况的具体办法，督促他们严格地加以执行。另一方面，要发挥各方面的监督作用，加强党对于国家机关的领导和监督，加强全国和各级人民代表大会对中央和各级政府机关的监督，加强各级政府机关的由上而下的监督和由下而上的监督，同时还要发挥国家监察机关和人民群众在监督中的作用。最后则是要通过适当地调整中央和地方的行政管理职权来扩大民主生活、遏制官僚主义，发挥中央机关和地方的積极性。同时，中共八大还提出公安机关、检察机关和法院必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。这显示了党的领导体制和领导方式改革正逐步朝法制化方向发展。

第二，反对党政不分。中国共产党全面执政后，一部分党员干部并没有认识到这个身份的转变，他们的工作方法仍沿用革命战争时期的方法：党领导一切。这就造成“他们把党对于国家各方面工作的方针政策的领导问题同单纯技术方面的问题混淆起来”[6]p264。刘少奇指出，应当清楚地区分党政职能，反对以党代政。“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说，党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉；也不是说，对于自己所不懂的事情，可以安于做外行。”[6]p264

三、中共八大对党的领导体制和领导方式改革的历史经验

中共八大提出的关于党的领导体制和领导方式改革的方针与设想富有创造性，但是由于1957年反右派斗争的扩大化以及其后中国社会主义建设中出现的各种曲折，中共八大在党的领导体制和领导方式改革方面的有益探索没有很好地进行下去，到“文化大革命”时，党的民主集中制和国家民主政治生活遭到了极大破坏，党的领导体制和领导方式改革也就此搁浅。

十一届三中全会之后，党和国家领导人又一次开始进行党的领导体制和领导方式改革，从其改革内容看，中共八大所探索的党的领导体制和领导方式的改革还是有一定借鉴意义。1980年邓小平在政治局扩大会议上明确指出了党的领导制度中存在的五个问题，一是官僚主义现象，二是权力过于集中，三是党政不分，四是干部领导职务终身制，五是各种特权现象。随后中共十三大对党的领导制度改革进行具体部署，党的十三大是从党政分开、下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度、加强社会主义法制建设等几个方面提出改革具体措施，并提出：“改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。”[7]p35党的十五大提出了依法治国的新方略，提出建设社会主义法治国家，党的领导体制和领导方式改革一直朝着民主化和法治化的方向发展，并适应新形势和新要求不断改进。十八大以来，中国共产党再次发出深化改革的强力号召。党的十八届三中全会提出了深化政治体制改革的目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会又进一步提出全面推进依法治国，以法律作为改革的保障，以期进一步推进党的领导体制和领导方式改革。

总的来说，中共八大总结的关于党的领导体制和领导方式的问题以及改革思路，对此后尤其是改革开放之后的政治体制改革有着深远的影响。虽然存在一定的不足，但这绝不会影响中共八大在党的领导体制改革历史上的重要地位。○

参考文献：

[1]建国以来重要文献选编（第9册）[M].北京：中央文献出版社，1994.

[2]毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[3]中国共产党党章汇编[M].北京：人民出版社，1976.

[4]毛泽东文集（第7卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[5]毛泽东选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[6]刘少奇选集（下卷）[M].北京：人民出版社，1985.

[7]十三大以来重要文献选编（上）[M].北京：人民出版社，1991.

责任编辑/马永义