创新治理县域经济转型的必然选择

游祖勇

党的十八大提出了“实现国家治理体系和治理能力现代化”的目标，县域治理是国家治理体系的重要组成部分。县域经济治理与国家层面的经济治理密切关联，国家经济治理的战略目标、方针政策和任务手段直接决定和影响县域经济治理的方向、路径和成效。

县域因其所处的层级、发展阶段、目标任务等因素，其经济治理的理念、机制和方式有其特殊性。现结合县级多年工作实际和对当前县域经济发展调研分析，谈几点思考。

优化县域经济治理结构

——科学配置县级政府及其部门权力。县域政府职能的制度再设计是优化治理结构关键，也是更好发挥政府作用的前提。必须解决谁来从制度上界定县级政府的职能，确定哪些是必须的职能等问题。

在这轮转变政府职能改革中，国务院提出重点抓制定权力清单、责任清单、负面清单和审批事项清理，以及全力推进“放管服”改革等重点工作。

在县级的政府部门中，从发挥市场在资源配置中的决定作用，以及政府更好发挥作用这些高度出發，很难进行权力职能的制度设计。反而因为部门利益和局部利益的站位，以及县级审改办因自身限制而难以做到精确把握，导致一些该取消和下放的职能权力和审批事项没有得到取消和下放，而一些该负有的责任被忽视或没有列入责任清单或被下放。

另外，制定权力、责任清单和审批事项的依据主要是法律法规、上级部门职能的对应和上一轮的“三定方案”，相当部分是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制之前颁布的，这些年虽有不少已经修订，但与中央全面深化改革的要求和党的十八届三中全会的精神，仍然有很大的差距。

因此，县级政府及其部门的“三清单一审批项目”的制定和实施，应当在实践中按照市场在资源配置中起决定作用为目标和更好发挥政府作用为手段，根据其运作成效进行再次修订完善。

“三清单一审批项目”应在广泛征求被管理者和服务对象的基础上来确定，而且应当进行动态管理。应当从国家层面组织专门力量，选择一批全国不同类型的县（市）进行实施情况绩效评估，并按照中央、国办印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，确定“三清单一审批项目”指导目录，需要在目录中增加责任清单和减少审批事项的县（市）部门应由设区市把关，需要减少责任和增加审批事项的县（市）部门由省一级职改办把关，以确保改革在县域这个最基础最广泛的层面按照设定目标，确保政府治理科学有效。

——更好发挥“非常政府”的独特作用。在县域经济治理体系中，政府非常设机构或组织发挥了独特作用。这些机构或组织设立在县域层面具有普遍性，其所发挥的作用往往超出政府单一或多个部门独立运行的效能。

这里称之为“非常政府”，其特点为：非常设，无依法“三定”（定职能、定机构、定编制），大多以领导小组、管委会、联席会、指挥部等名义设立并开展工作，基本上以某个专项工作结束为限，或自动取消、终止，或调整转型；非常规，其运作过程大多明确目标和时限或期限，坚持效率优先、程序简化，注重配合协调，根据专项工作和特定目标任务，形成独特运作机制，通常称超常规不违规；非常效，与县级政府按部门职能落实其权力和责任相比，这种法团组合行政动员能力强，团组责任人通常为一位或多位县（市）四套班子领导担任，团员成员多为党委、政府部门和乡镇的领导，实施统分结合的团队治理机制，目标任务明确，力量配置合理，协调配合到位，资源调度高效。

“非常政府”既是政府职能的转授权，也是政府职能的现实增强。“非常政府”也可称“法团政府”，在追求经济增长的旧常态下发挥了超强功能，在新常态下仍然有其不可或缺的独特作用。

按照县域经济治理体系和治理能力现代化的要求，这种“团队治理”必须把握好几个原则。

尊重市场规律。该市场发挥资源配置中的决定作用，不以行政动员干预市场公平竞争，同时为市场运行创造良好的环境。

坚持依法行政。有效处理“团队治理”与政府职能部门治理的关系，放手让政府部门依法履行职能，不取代包办、不行政强迫命令违法违规办事。

做到务实高效。法团组建必须目标任务明确、队伍精干高效，防止和避免“对应上级式”“应付检查式”“形同虚设式”的组建，不能只挂牌不运作。

要建立一套设立、运作、考评、转型、终止的机制，让“非常政府”成为县域经济治理体系中科学有效的生力军。

——彻底治理非政府组织对行政与市场的“双重干扰”。非政府组织指的是没有与行政机关脱钩的行业协会、商会、基金会、评审中心、研究会、促进会等。这些组织设立的原意和宗旨是引导行业自律、表达合理诉求、维护合法权益、促进技术交流等。其在实践中确实也在这些方面发挥了积极的作用。

因其在财政支持、人员安排、行政隶属等方面与行政机关存在密切关系，特别是在领导班子和干部的推荐、指定和任命上的行政化，使其成了主管部门的一块自留地和小金库，成了干部兼职取酬或退休延展自己待遇和影响力的“合理”途径。

更严重的是，这些组织承接了新一轮行政审批取消了的审批事项和权力清单，却在无须负主体责任的情况下，开展了原属政府部门从事的技术证书评审发放、专业资质审查发放、行业标准制定、达标评比奖励、技术培训及证书发放等事务。此间，发生不少违规操作和违规收费，严重增加企业和个人负担，干扰了市场公平竞争秩序，也成为财政包袱，衍生出腐败现象。这些，既阻碍了市场在资源配置中的决定作用，也影响了政府更好发挥作用。

县域经济治理体系现代化必须让非政府组织彻底去行政化，切断利益链条，阻隔行政惯性，让其回归原型。去年以来组织的清理脱钩只是开了第一刀，让行政部门兼职的人员经批准可以兼一个社团组织，且不能取酬。但这离“去行政化”还任重道远，只有做到各种协会的班子由会员自行选出，经费财政不再承担，实行自主运行、自负盈亏、自我监督完善，才能成为县域经济治理体系中的良性构成。

——切实强化对中介组织的制度和法律约束。在县域经济治理体系中，中介组织是重要而又年轻的一族，随市场经济发展而成长壮大。主要包括以下内容。

公证性：评估、论证、检测、鉴定、公证、检验等。

代理性：商标、专利、税务、注册、报关、法律、会计、审计等代理。

服务性：主要是信息与技术服务，包括咨询、招标、拍卖、监理、可研编制等。

这些中介大量承接了转变政府职能过程转移出来的业务，使政府精简了工作机构，防止大包大揽，也推进了县域经济市场化发展。

不过，由于在发展过程中的先天不足，又与相关联的政府部门存在着非正常的利益关系，导致市场分割和业务垄断，造成市场竞争失灵，滋生利益输送和腐败行为。

同时，由于这些机构在设立过程中因专业人员多有挂靠兼职，有些仓促培训领证上岗，业务素质和职业能力较为欠缺，直接影响中介组织业务成果的客观性和公正性，造成严重信用不足。

而在有关法律法规不够健全、项目业主法律意識不强、有关方面执法不严的情况下，这种组织违规执行很少受到法律和责任的追究。

对不合法合规的中介进行清理、责令整改直至退出，是县域经济治理的当务之急。必须将其纳入政府清单管理，同时对领导干部子女、家属创办或兼职自己管理部门业务需求的中介组织进行明确规定，切除利益关系，促进市场健康运行。

转变县域经济治理方式

——完善县委为领导核心的党政共同治理机制。县委在县域权力格局中处于领导核心地位，在政治动员、权力配置、行政决策、推动“五位一体”建设中起总揽全局、协调各方的作用，这有利于党的执政基础的巩固，也有利于政令统一畅通。

经济工作是党的中心工作。县域经济治理中，县域主要发展规划、产业政策、重大经济决策、重大经济改革、重点建设项目，以及土地出让、资金安排等都由县委做出决定。县委实行常委会集体领导，县委书记作为第一责任人有最终决定权。

虽然制度设计上县长是法人代表，土地出让、财政支出等由县政府班子集体研究，县长实行“一支笔”审批，但不少地方要么以常委扩大会形式做出决定，要么以土地领导小组或财经领导小组做出决定，由县政府具体实施，县长履行法人手续。

制度设计中，没有规定多大的事情是重大，又因全国县域经济总量千差万别，难以用额度来衡量重大，这就造成在一些地方党政不分、县委包揽一切事务。

因而，必须按照党的十八大精神，全力推进县政综合改革，从制度安排上设计新的权力格局，重点理顺党政关系，按清单管理办法，明确党政班子权力和责任清单，并实施考核评价，解决因权力边界模糊形成的因人而异的权力格局。

同时，还要真正发挥县人大作为代表所在县人民最高权力机关的作用，切实行使法律赋予的重大事项决定权、人事任免权和监督权。县级人大代表对人大在履行这方面权力是否到位，也应当有更加严格的监督，使县域依法行政和依法推动经济治理得到有效贯彻。

——健全以垂直部门为主导的条块协同治理机制。相对省市与镇（乡）村，县级属于中观经济层面，与上级政府部门和辖区条管科局属于条块关系，而与省市政府和乡镇属块块关系。

县域经济治理是综合协同过程，条与块都有着制度设计特定的权力与责任，也代表着各自层面的利益。县域现有的条管部门有税务、国土、环保，沿海和边境县还有海关、检验检疫等，这些部门从制度设计要求必须超越县域局部利益，履行代表国家和全局利益的职责权力。

此外，还有归县级直管的部门，比起垂直领导部门，这些行政部门容易在县域治理中实现步调一致、畅通有效。条块协同治理必须坚持问题导向，切实解决以下几个问题。

建立垂直部门独立而不受干扰的行使职权的治理机制。这就要求在干部人事、财政预算、资金管理等方面由条条决定，不受块块的约束。

建立垂直部门的履职过程和结果接受县级党委和人大进行绩效评价的监督机制。这主要防止这些在县域独立行使职权的部门不作为、乱作为，也有利于履职能力和绩效的提高。

建立重要事件多方沟通协调、联席处理机制。垂直部门经济治理主要涉及土地、环保、生态等，事关远超县域范围的重大民生，牵动多方利益，处理起来较为复杂，当事企业在处罚中往往因地方以税收和稳定为由受到保护。

通过联席会解决机制，阳光透明协调，既能找到解决问题的办法，也能做到公正公平，以防止企业违法违规经营事件通过违法违规行为摆平现象的经常发生。

——创新以项目为支撑的公司治理机制。在县际之间发展竞争中，以项目投融资平台为支撑的公司谁经营有效，谁就在招商引资中抢占先机，获得优先发展。谁把平台建大建好，谁就能引进更具实力品牌的企业，为县域工业化城镇化注入强大的动能和生机。县域经济上一轮的竞争，无不在这方面一显高低。

在经济发展新常态下，不少地方的各类工业区、开发区和城市新区房地产都积累了不少问题，以项目为支撑的投融资运作平台面临着严峻挑战，必须有效应对和化解。

2010年6月国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求清理核实投融资平台的债务，采取新老划断原则，对债务进行分类，对公益性举债而无稳定收入、主要依靠财政性资金偿还的投融资平台公司必须清理；而对承担公益性项目建设运营任务、有稳定收入的平台公司，要求落实偿债责任，剥离融资功能。

从目前清理结果看，作为融资平台的公司基本按规定完成清理，但作为项目平台公司因债务负担过重难以为继，在新一轮金融改革创新中实现了贷款转为债券，县级债务危机爆发周期得以往后延长，同时作为项目平台公司的监管也得到了加强。

县级政府在为举债经营一筹莫展的时候，国家推出了政府与社会资本合作的新投资建设模式（PPP），即采取竞争性方式择优选择具有投资、运营和管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确权利关系，社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

PPP的推出，国家的大算盘是继续推进经济转型升级和新型城镇化，转变政府职能提升国家治理能力，深化财政金融改革和创新投融资机制。可在县域层面，县级政府和金融部门的小算盘是缓解政府债务危机，解决公共品提供能力不足和效益低下，规避预算限制地方举债的监控，减少银行贷款在政府届内到期。

PPP推进以来，央企和地方国企积极参与了县域基础设施和公共品的PPP项目，而民营资本因面临“两难”，参与投资屈指可数。

这是由于目前还没有一部法律来规范PPP运作，造成法律保障滞后。同时，因公共品的收费管理和定价机制仍然未进入充分市场化，地方政府换届及人事变动，政策稳定性和承诺兑现程度不确定性，给企业带来了担忧。另外，还因社会各方面监督加强和社会资本竞争中择优选择带来矛盾误解，县级政府偏好于选择国有企业。

当前，上级财政审计部门的一项重要监管責任就是切实加强对中介组织在PPP项目评估中的监管，防止在“两论”特别是财政承受能力论证中，因水分过多而为今后埋下债务危机的隐患和根子。因此，从制度设计上，建立管控机制成为当务之急。

——建立以社会公众为主体的多元治理机制。县域层面因其区域范围有限，经济活动感受度、获得感直接，社会公众对县域经济治理中的问题看得更具体客观，其建议也更有针对性和可行性。

从目前县域经济治理公众参与的情况看，存在参与意愿不强、参与渠道不宽、参与机会与平台不多、参与的专注度和系统性不够等问题。如何更加突出公众参与县域经济治理的主体地位，真正建立多元协同治理的机制，这是县域经济治理体系和能力现代化的一个重要课题。

首先，必须唤起公众参与经济治理的社会责任意识。公共的事情必须公众广泛参与，不能有“不在意、不在乎”的心态，更不能养成对政府的完全依赖，必须明确公众参与经济治理的权利和义务，极大提高参与的自觉性和能动性。

其次，必须拓宽公众参与经济治理的渠道和平台。政府重要经济战略规划、决策行动、政策举措等应当广泛听取各方群众意见，多召开相关界别群众座谈，多利用网络平台收集群众意见。特别是随着政务信息公开，公众对经济治理的政府行为有了更加广泛关注和了解，政府必须高度重视公众的意见，要有系统整理归纳、有采纳吸收形成决策、有落实反馈机制，从而极大调动公众参与治理的热情，凝聚公众参与治理的智慧。

第三，必须加强对公众参与的宣传、培训和引导。要把县域经济治理不同时期面临的问题广泛告知公众，同时形成定期问计公众的工作机制，还要有计划地进行分类培训，引导公众更多关注政府的决策，更系统而不是零散提出建议，更加自觉把自己的行动融入县域经济治理的具体实践。