包容性发展下政府绩效评估的困境及改革路径

刘涛　闫彩霞

摘要：针对中国传统政府绩效评估不协调、不可持续的问题，对包容性发展的发展理念和发展方式进行分析。研究认为，应对传统政府绩效评估中的经济增长速度与增长数量等指标进行改革和调整；用包容性发展精神价值取代传统评估价值理念，彰显绩效评估人本性、公正性、发展性与民主性以消解评估困境；用包容性发展精神引领转变评估理念、创新评估体制机制以及践行包容性发展战略，深化推进政府绩效评估改革与完善，不断增强经济社会发展包容性。

关键词：包容性发展；政府绩效评估；改革；治道路径

党的十八大以来，党中央多次强调转变经济增长方式，改革绩效管理。进入经济新常态，积极适应新常态，必须统筹经济社会发展全局，打造以人为本的包容性发展。当前中国许多地方政府绩效考核仍然十分强调经济增长速度和增长数量的决定性作用，甚至是唯经济决定论。这种长期唯经济指标或者以经济指标为重心的评估模式呈现出非持续性和非协调性特征，不利于经济社会的全面协调可持续发展，必然对其深化改革。党的十八届三中全会明确指出：“要严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”这是对政府绩效改革做出的具体部署，推进这一改革必须打破传统评估模式，尤其是坚持包容性发展的价值与理念，建构一种新型高效的评估体制。

一、包容性发展的战略地位及其精神内涵

以习近平总书记为核心的党和国家领导人曾明确指出要用包容性发展代替经济增长主义，并逐渐成为经济社会发展的战略思维。在金砖国家领导人第六次会晤大会上，习近平总书记强调我们要调整经济结构，实现更包容性发展。李克强总理在第24届世界经济论坛非洲峰会上也指出包容性发展已成为世界普遍认同的发展理念，一国之内实现就业、公平和平衡发展是包容性发展，国家和地区之间平衡发展也是包容性发展。包容性发展与科学发展观一脉相承，内在统一，凝聚了几代党中央领导集体的艰辛探索。当前，中国正处于经济社会急劇转型期，走包容性发展道路显得尤为迫切与重要，必须深刻把握其精神蕴涵，特别是在发展目标、发展理念、发展方式、发展机制等方面要体现发展的“包容性”。

第一，从目标上看，包容性发展体现了以人为本的发展目标，坚持一切发展为了人。“包容性发展突出社会经济发展的目的在于以人为本。”“它是关系到人本发展、转型发展以及和谐持续发展的新战略，基本要义在于让每个人拥有自由平等的发展机会，让最大多数人共享改革发展的成果。”从世界范围看，包容性发展就是要使全球化、区域化、经济一体化带来的利益和好处，惠及所有国家，使经济增长所产生的效益和财富，惠及所有人群，特别是要惠及弱势群体和欠发达国家。从中国发展看，包容性发展就是要使经济发展回归以人为本的发展本意，其目的不是单纯追求GDP的增长，而是使经济的增长和社会的进步以及人民生活的改善实现同步进行，并且追求经济发展与资源环境的协调、可持续发展。“包容性发展把转变经济增长方式与改善民生联系起来，进一步明确了转变发展方式的根本出发点是以人为本，而衡量转变发展方式成功不成功、成效大小的一个根本标准就是看民生保障和改善的状况。”“关心群众生产生活，是坚持以人为本的必然要求，也是促进社会和谐的必然要求。”包容性发展将社会发展与经济发展放到同等重要甚至更为重要的地位，要求大力推进以改善民生为重点的社会建设，强调发展经济与改善民生的内在关系。这种内在关系以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为着力点，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为发展宗旨。

第二，从理念上看，包容性发展打造了公平正义的发展理念，坚持一切发展成果由人民共享。“包容性发展实质上是一种在经济增长过程中通过倡导和保证机会平等使增长成果能广泛惠及所有民众的发展理念和理论体系。”它与传统狭隘性发展的重要区别在于将公平正义作为自己的发展理念，强调发展的公平性、公正性和共享性。“公平性是指社会公众在实现自己的人生价值方面机会均等；公正性是指社会公正，表现为公共政策的合理性和公共权力运行的合法性，目的是实现社会正义；共享性是指社会公众都能平等地享受到经济和社会发展的成果。”包容性发展不仅强调发展机会的公平正义、发展过程的公平正义，而且强调发展结果的公平正义。胡锦涛同志指出：“实现包容性发展要坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，不断消除人民参与经济发展，分享经济发展成果方面的障碍；坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。”但是，市场经济体制下，在收入分配过程中，由于各种制度性因素、体制性因素和结构性因素的存在，导致发展成果的普惠性和共享性程度较低，与公平正义的社会主义制度首要价值相背离。包容性发展要求加大对初次分配和再分配结构的调整，实现工资增长与劳动生产率提高同步、居民收入增长与经济增长同步，从而确保发展的普惠共享性，实现社会公平正义。

第三，从主体上看，包容性发展建构了共同参与的治理机制，坚持一切发展依靠人民群众。在发展主体上，包容性发展强调主体的多元性，摒弃传统发展主体的单一性思维。传统发展认为发展经济、推动社会进步更多是政府的职责，与社会民众和社会群团组织并无多大关系。这一方面容易导致政府权力过大及腐化，另一方面也容易致使政府责任的超载、行为失效。“一般认为，一个体现并促进公平、效率和合作的良好的社会治理模式，应包括3种激励机制，即政府机制（体现公平与正义）、市场机制（体现竞争与效率）和社会机制（体现信任与合作）。”包容性发展倡导3种机制共同发展，相互作用，“尤其要更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”。西方发达国家兴起的新公共管理与新公共服务运动也证明，不仅市场会失灵，而且政府也会失灵，即经济社会发展需要政府、市场、公民社会三者相互信任，通力合作。包容性发展强调社会主体不仅有权参与发展目标的设计和制定，而且有权参与发展政策贯彻落实的监督与管理，还有权参与发展成果的考核、分配与处理。三者在共同治理中各司其职，政府保障社会公平与正义，解放与增强社会活力、动力；市场社会主体实现信任、合作、竞争、效率价值。

第四，从过程方式看，包容性发展确立了全面协调可持续的发展路径方式，坚持一切发展长治久安。“包容性发展重视经济发展，但这种发展一定是一种全面协调的发展，而不仅仅局限在经济增长之上。”它强调推进转变发展方式，并将其贯穿到经济社会发展的全过程和各个领域。它与“科学发展观”“和谐社会”等创新理念是一脉相承的，也是推动科学发展，促进社会和谐的内在要求，并以实现人的自由全面发展为出发点和归宿。一方面，包容性发展强调发展的全面性。从个人角度看，不仅注重人的物质层面的发展，而且更加重视人的精神层面和文化层面的发展。从社会角度看，包容性发展强调经济、政治、文化、社会、生态等各方面的发展。另一方面，与传统发展模式呈现的不协调、不连贯、不平衡特征不同，包容性发展强调发展的协调性，即经济社会发展相协调、区域发展相协调、城乡发展相协调、经济发展与人的发展以及与生态环境发展相协调。再一方面，包容性发展强调发展的可持续性。“包容性发展要求将经济、社会、生态协调发展融入可持续发展之中”，它不仅注重发展的当前效应，而且注重发展的长远、持久效应，并将长远、持久效应的实现作为检视当前发展成效的重要依据，尤其主张建立循环经济、绿色经济、低碳经济发展战略与模式。

二、传统政府绩效评估困境

传统政府绩效评估是一种与经济增长主义相适应的对政府政绩及其有效性进行评价的体系。然而，在经济转轨进程中，尤其是在以发展方式取代增长方式的关键时期，这一传统政府绩效评估问题日益突出，成为影响经济社会长远发展的一个重要因素。如何消解这些评估问题，必须增强评估的包容性。这些问题主要表现为4个方面。

第一，传统绩效评估存在以内在封闭行为维护政府自身利益的困境，致使人本价值缺失。以人为本是政府绩效评估的核心价值理念。正如马克思主义强调，一切发展终究都是为了实现人的发展，也就是为了实现人的自由解放。中国是后发外生型现代化国家，政府在经济社会发展过程中长期处于主导地位，容易造成政府与民众关系脱节、人本价值的缺失。在这种价值取向的驱使下，政府绩效评估活动往往从政府自身发展需求出发，相对缺乏对社会、公众以及企业的利益考虑，在某种程度上甚至会忽视社会、公众的需求及利益。这就导致政府绩效评估活动停留于政府自身的活动，或者政府领导的个人行为，是一种封闭性、僵硬化活动。其突出的表现是以上级领导的满意度、以部门利益和集团利益为衡量指标，而人民生活水平的提高、民生状态的改善、人民幸福感的提升难以持续或者居于其后。

第二，传统绩效评估存在以经济增长论政绩的困境，致使经济价值泛化与效率强化。公平正义是社会主义制度的首要价值理念，它体现在社会主义国家制度的各个领域与层面。政府绩效评估作为社会主义国家制度的实践与运用，必然要体现公平正义的首要价值。然而，传统政府绩效评估使经济价值泛化，强调经济效率，效率原则重于公平正义原则，将经济增长作为考核政府效能的主导指标。“官出数字，数字出官”成为中国政府行为的普遍现象。在这一理念指导下，经济增长与社会公平正义调配困难，经济增长不但难以减少与消除社会不公平、不正义，反而会致使这一状况恶化。正如景跃进所说：“由于过去非包容性的发展，加之制度的缺陷等多重因素，导致了经济与社会发展的错位，以及不同利益主体在利益关系上的对立甚至仇视。”尤其是机会公平、过程公平、结果公平在传统经济增长模式下让位于快速的经济发展，加之资本效率对社会各领域的无限侵入，致使贫困人口与弱势群体的收入状况、财富分配状态改善进程缓慢，而且公平要素在政府绩效评估中占有少量权数，不足以彰显社会主义国家公平正义性。

第三，传统绩效评估存在注重经济单一增长的困境，致使发展非科学性与非持续性。“中国高度重视经济社会全面协调可持续发展。”然而，在传统政府绩效评估过程中，经济价值取向扮演着极其重要的角色。经济原则或者资本原则除了是市场经济领域的重要原则，更渗入到政治、文化、社会、生态领域。“资本原则一旦侵入政治领域，容易产生权钱交易、政治腐化、公信力下降；资本原则一旦侵入社会生活领域，容易带来公平正义丧失、社会风气下降、伦理道德败坏；资本原则一旦侵入文化领域，容易带来文化堕落、文明消退；资本原则一旦侵入生态领域，容易带来生态破坏、环境恶化。”传统政府绩效评估以经济增长为单一或主导指标，经济社会全面协调发展的公共性、综合性指标缺失。具体讲，重视经济增长的总量，忽视社会公众收益的增量；重视城市化建设，忽视乡村发展；重视硬件建设，忽视软件发展；重视当前发展，忽视长远发展；重视显性业绩，忽视潜在业绩等。在正确处理经济建设、人口增长与资源利用、生态保护的关系上，传统政府绩效评估难以跳出先破坏后治理、边治理边破坏的窠臼。

第四，传统绩效评估存在强化政府主导行为的困境，致使公民参与缺乏和不足。公民参与是政府绩效评估的内在价值理念。基层民主治理、有序公民参与事关政治包容性与社会生机活力。“扩大社会主义民主、拓展公民参与渠道，能更好地保障人民权益和社会公平正义。”传统政府绩效评估作为政府的封闭性活动，非政府组织、社会公众难以参与到评估活动中。在评估中，政府处于主导性地位，信息公开、渠道建立、形式设置等是以政府事先设置为基础，公众缺乏选择的权利与资格。在这种价值理念的指导下，政府绩效评估的“全能主义”日益膨胀，政府部门及其官员不仅很难以平常心面对社会公众的参与，而且更难以接纳社会公众对其的监督与评价，甚至置若罔闻。其突出的表现是政府既是“策划者”又是“办事者”，既是“裁判员”又是“运动员”，摒除了其他社会主体参与评估的权利。在政府绩效评估中，公民参与性缺失、其他主体被边缘化，其结果容易导致评估的非科学化与非民主化，政府绩效的可信度与公众满意度也会下降。

由以上几方面可知，传统政府绩效评估存在诸多形式的问题，这些问题有一定的历史原因，也深受旧有体制的影响。它们越来越不符合经济建设与社会发展、政府自身建设与国家治理的需要，尤其是与现代评估价值、精神相背离，带来了严重的发展危机与治理危机。进一步看，当前我们所面临的在经济建设与发展中产生的问题，在很大程度上就是因为对发展本身认识不到位，对评估本身看待不全面，缺乏发展包容性。特别是长期在这样一种传统发展模式与评估模式的相互“勾结”与作用下，已经使得各种问题日积月累，长期没能得以徹底纠正。更为严重的是，这样一种绩效评估范式使主动预防问题向被动治理问题转变，增加了问题的复杂性与难度，其改革的紧迫性逐步上升，不得不以包容性发展精神为引领，推进政府绩效评估深化改革，以增强经济社会发展的包容性。

三、深化改革政府绩效评估的路径

包容性发展与政府绩效评估是相辅相成、辩证统一的，其价值也与政府绩效评估内在本真价值一脉相承。它所蕴含的以人为本、公平正义、全面协调可持续与民主参与的多元价值，有利于促进政府绩效评估科学化、规范化与民主化建设。当前，我们越来越需要以包容性发展精神为引领，推进政府绩效评估深化改革以化解评估危机，这是突破传统绩效评估体制困境与深化转变经济社会发展方式的关键一招。

第一，首要的是深化转变评估价值理念，在政府本位、物本主义与片面发展上有所突破，突出评估包容性。用包容性发展代替传统狭隘增长主义，不断转变政府绩效评估理念，是深化政府绩效改革的前提和关键。一方面要推进政府本位向社会本位转变，“真正更新观念，转变政府职能，推进政府改革”。在包容性发展引领下，开展政府绩效评估要突出社会与公民本位思想，强调政府服务意识，提高公共服务质量，坚持政府绩效评估的公共服务精神。尤其要以服务社会、服务公民为本位，推进全能政府向有限政府、人治政府向法治政府、管制政府向服务政府转变，突出政府的效能、服务和责任，并将其作为重要的评估指标。另一方面要推进物本主义向人本主义转变。“当代公共行政产生的诸多问题都可以追根溯源——它在传统上过少关注社会公平，过少关怀相对弱势群体的福利改进”，“忽视人本主义原则，没有任何科学意义”。因此，评估制度方法的制定与执行要以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，依据最广大人民的根本利益而不是GDP数字来制定发展政策和处理发展中的问题，如收入分配问题、住房问题、教育问题、就业问题等。要坚持以人为中心、以服务为中心的评估导向，大力推进以改善民生为重点的社会建设，不断促进公共服务均等化，保障社会公平正义，这是衡量政府绩效的最好标准。要推进片面发展向全面协调可持续发展转变。传统狭隘发展将经济增长作为发展的终极目标，单纯追求经济增长的片面发展效益，不仅忽视了经济、政治、文化、社会与生态协调持续发展，而且忽视了经济发展最终是为了社会进步和人类自由解放。“包容性发展强调发展是以经济建设为中心基础上的政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设全面进步的过程。”这是一条强调坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的发展之路。因此，评估政府绩效，要坚持经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展指标，形成经济富强、政治民主、文化繁荣、社会公正、生态良好的发展效应。

第二，关键的是锐意创新评估体制与机制，在指标设定、平台建设与责任追究上有所创新，彰显评估包容性。在推进政府绩效评估理念转变的同时，也要努力推动评估体制与机制的创新，尤其要“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。

具体看，一要科学设立评估指标体系。设定政府绩效评估指标必须体现包容性价值，摒弃传统指标的泛经济性和定性化，既要有经济、效率指标，也要有效果、效益指标，还要有公平正义等价值指标。但是，“检查评估工作，要依据法规制度确立的标准，不能把离开条令条例搞高指标混同于高标准、严要求，不能把违背规章制度搞华而不实的东西作为新经验、新创造加以肯定”。尤其是量化定性指标，制定具体化的操作事项或者实施办法，避免评估的主观性和片面性，比如，应具体明确要做什么，做到什么程度，达到什么样的效果等。关键是合理分配各项指标权重，当前社会效益、公共服务、公平正义等已跃居追求投入产出比率最大化的经济效率指标之上，因此，在指标权重分配上，效益與服务指标比重应该有所加大与提升。

二要努力创建多方参与评估平台。“按照当前的公共治理理论，治理不再是政府自身自上而下的单向度活动，社会公众作为重要的互动力量日益参与到政府的治理过程之中，并发挥着越来越重要的主动作用。”但是，由于当前政府信息透明度、公开性不够强，社会公众与团体组织等外部评估所占比重和作用发挥受到较为严重的限制。所以，创建多方参与评估平台，需要加强透明政府和电子政务建设，拓宽政府信息公开的领域、渠道和增强时效性，保障外部评估主体参与评估的基本信息权；不断放开限制，提高对评价和监督的认识，不以权压人、打击报复，尤其要允许社会公众、新闻媒体、网络平台、民间机构在法律法规范围内对政府绩效做出评价和监督；努力推进第三方评估运行机制的创建，将政府绩效评估事宜交由具有评估资格的第三方负责，以确保评估的独立性、公平性和合理性。

三要日益健全责任追究机制。它是建设服务型政府的内在要求，是对现行政府监督体系的必要保障。政府绩效评估过程，实际上就是对政府履职尽责进行检视的过程，或者是对政府履职情况进行监督的过程。“尤其要健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。”具体讲，要制定明晰的责任追究指标，责任指标的确定应注重执政为民理念，强调社会和谐与生态保护，并与党纪指标相结合。还要健全相关的法律追惩制度，因为“法治日益成为现代国家建构的关键，……法治化是国家治理现代化的必由之路”。这就要尽快出台《行政过错责任追究条例》《道德责任规范》等相关法律法规，即责任追究必须用法律制度说话，用制度和法律强制政府主体尽职尽责，为社会公共利益服务。尤其要加强对责任主体的教育管理工作，建立一种能上能下的干部淘汰机制，对于公众强烈要求下台、惩罚的应予以高度重视和认真处理。

第三，根本的是着力践行包容性发展战略，在政府职能重心转变、服务型政府建构与公民社会培育上有所超越，实现评估包容性。包容性发展不仅体现为一种发展理念，而且体现为一种发展方式，更是一种发展战略的深刻展现。政府绩效评估是包容性发展战略中的重要一环，它承载着对包容性发展战略实施的检视功能。在政府绩效评估过程中，政府职能转变的实现程度以及服务型政府建设的实际功效逐渐成为评价效能政府的重要依据，也是贯彻落实包容性发展战略的重要体现。因此，必须推进政府职能转变与服务型政府建构，尤其是加强政府、市场、社会协作共治，不断增强政府绩效评估包容性，这些都是当前全面深化改革不得不有所超越的重要内容。

这主要体现在：一要深化推进政府职能重心转变，由以经济建设为中心转变为经济建设与社会建设并重，并且更加重视以改善民生为重点的社会建设。回顾中国社会发展和建设的历程，可以看出社会建设和发展远落后于经济建设和发展，这是包容性发展特别强调的问题。“六五”前政府对社会发展领域的部署基本是空白，“六五”才将社会发展与经济发展并提，到了“九五”才有社会发展专项计划。改革开放以来，党和政府将工作重心转移到了经济建设上，中国经济发展取得了举世瞩目的成就。但是，公平正义问题、发展不平衡问题、生态破坏问题、环境污染问题、利益失衡等社会问题，成了制约中国特色社会主义建设与发展的重要因素。所以，必须推进以改善民生为重点的社会建设，加强各个领域、各个环节、各个方面全面、协调、可持续建设与发展。

二要大力加强服务型（治理型）政府建设的力度，提高政府服务社会、服务人民的效果和质量。“对政府来讲，不仅要增强服务理念与改进服务方式，更加注重履行社会管理和公共服务职能，为群众和基层提供方便快捷优质服务，在服务中实施管理，在管理中体现服务，切实转变职能、强化服务、改进管理、明确责任、提高效能，创新公共服務体制，改进公共服务方式，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”当前，尤其要加快推进公共服务均等化建设，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、少数民族地区、边疆偏远地区与贫困地区经济社会发展，保障公民合法权益和社会公平正义。关键是围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系，为强化政府公共服务能力奠定坚实的财力基础。

三要积极培育公民社会，为公民社会组织建设与发展提供优化的政策环境、制度环境、法制环境。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，各类非政府组织如社会团体、基金会组织、民办非企业单位逐渐成为经济社会建设发展重要力量，其作用日益突显。未来治理必然要求突破现有的管理体制与机制以增强发展效益，不断探索政府一市场一社会体制格局、制度格局、机制格局的建设，即“政府治理体制改革释放市场活力与动力，良性发展的市场培育自治社会，社会自治又推进政府权力逐步回归社会，三者相互促进共同治理的格局”，进而推进以社会治理、市场治理、政府治理为主要内容的国家治理体系与治理能力现代化进程，逐步增强经济社会发展的包容性。

四、结语

包容性发展是对传统发展路径的一次革新，符合人类社会发展的规律，逐渐成为世界各国共同倡导与遵循的发展理念与目标价值。当前，在全面深化改革以及经济新常态形势下，努力转变经济增长方式，推进经济社会健康、可持续发展，日益需要以包容性发展精神为指引推进政府绩效评估改革，转变单纯注重经济增长速度与数量以及政府全能主导的评估理念与做法，不断推进经济、社会、文化与生态等全面协调可持续发展，为人民群众创造更多更好的发展条件，增进民众共享改革发展的成果与福利。