现代大学制度建设的理论和实践探索

孙琛++车斌++姜瑶

摘要：大学制度起源于欧洲的中世纪，后经德国、美国大学的继承、改造和创新，已经成为国际社会主导的制度范式。现代大学制度在西方各国尽管千差万别，各有特色，但作为一种制度范式，却有着国际公认的若干特征，即大学自治、学术自由、院校中立和学术责任。本研究从现代大学制度的基本特征和中国特色大学制度的具体体现入手，分析建设现代大学制度的制约因素，并运用问卷调查结果对制约大学制度建设的主要因素进行分析，在此基础上探讨建立具有中国特色现代大学制度的有效路径。

关键词：现代大学制度；中国特色；制约因素；路径

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2017）16-0009-04

大学制度作为整个社会的制度安排之一，与整个国家的制度体系和制度文化密切相关。由于各国历史和文化传统不同，经济和社会发展水平不同，经济和政治制度不同，决定了高等教育改革发展模式、发展水平等方面的不同。尽管“创建现代大学制度”这一问题早在上世纪90年代初就引起了学界关注，但近20年来始终未在国家政策层面予以明确。直至2010年7月，中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》才明确提出“建设现代大学制度”，并将此作为教育体制改革的重要内容。大学制度涉及国家关于高等教育的政策法律、管理体制、大学理念以及一系列认识问题，在高等教育研究中具有基础性和综合性的研究价值。本研究采用问卷调查的方法，对现代大学制度进行较深层次的探索。本次调查对象主要是地处上海市临港大学城的上海海洋大学、上海海事大学、上海电机学院和上海建桥大学4所大学中30-50岁的高校工作者，包括教授、副教授、讲师、助教各个层次，所占比例分别为18.75%、32.50%、47.50%、1.25%，收回有效问卷80份。通过本次调查，能够明显发现，大学教师对目前的大学制度建设满意度较低。创建现代大学制度不仅是重要的学术问题，更是关系我国高等教育改革发展的重大现实问题。

一、现代大学制度及其基本特征

1.现代大学制度概念。现代大学制度，就是在政府的宏观指导下，大学面向社会依法自主办学，实行民主管理、民主决策和民主监督，全面落实大学作为办学主体和法人实体所必须具有的权利与责任相协调、相匹配、相统一的管理制度，主要包括政府宏观管理、高校内部治理、社会广泛参与三个方面[1]。现代大学制度就外部环境而言涉及大学与政府、大学与社会关系的协调，同时还涉及大学内部治理结构的完善和改革。现代大学制度的构架包括两个层面，即宏观层面（学校与外部的关系）和微观层面（学校内部），宏观层面又包括：政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与以及学校依法自主办学；微观层面又包括：校长负责、教授治学以及民主管理[2]。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布，《规划纲要》要求，“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”同时提出要“完善中国特色现代大学制度”、“完善大学治理结构”，并且明确指出，“要克服行政化倾向”、“取消行政化管理模式”[3]。

2.现代大学制度的基本特征。现代大学制度在西方各国虽然千差万别，以致每所大学都各有特色，但作为一种制度范式，却有着基本的、共同的、公认的、甚至已经变为常识的若干特征。这些特征概括起来主要有四项，即“大学自治”、“学术自由”、“学术中立”和“学术责任”[4]。现代大学制度4大特征的核心是学术自由，学术自由是卓越大学不可或缺的灵魂，与其他3个特征相辅相成。大学自治有助于保护学术自由，而学术自由又有利于加强大学的自治；大学自治和学术自由又需要以“中立”为前提，否则大学不可能稳定存在和延续；大学责任则是“自治”、“自由”和“中立”合理、合法存在的基础。不负责任的大学或学者难以享有自治或自由，而只讲责任，不承认自治和自由，大学和学者就有可能沦为某种权利、利益的附庸。

3.现代大学制度的中国特色具体体现。中国特色现代大学制度是指依据我国高等教育方针建立起来的，适应社会经济发展需要、符合现代大学制度特征、具有中国特色的关于高等学校的规范和秩序。中国特色现代大学制度由三个层面所构成，即大学与政府的关系、大学与社会的关系、大学内部的治理结构。就大学与政府的关系而言，核心是大学自治与依法办学；就大学与社会的关系而言，核心是社会参与与开放竞争；就大学的内部治理结构而言，核心是教授治学、学术自由。对我国大学而言，完善大学内部治理结构，除了处理好学术权力与行政权力的关系之外，还要考虑如何完善党委领导下的校长负责制，如何倡导学术自由并建立学术自由的制度保障体系[5]。根据问卷调查结果，就我国现代大学制度建设中所涉及的大学与政府的关系、大学与社会的关系，52.50%的受访者认为“大学与政府的关系”是我国现代大学制度建设所面对的最为棘手的一种关系；30.00%的受访者认为“大学与社会的关系”也是我国现代大学制度建设所面对的较难处理的关系之一。对于目前我国高校普遍实行的“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的大学内部治理结构，有48.75%的受访者认为与我国国情以及我国现代大学管理体制较适应；有35.00%的受访者這种内部治理结构既不能推进我国现代大学制度的建设和发展，也并不存在实质性的阻碍；还有5.00%的受访者明确表示，这种内部治理结构明显与我国现代大学管理体制不适应。可见其认同度不高。

二、建设现代大学制度的制约因素分析

虽然目前我国现代大学制度建设在日益完善，如：完善了大学领导机制、加强了以章程为核心的制度建设、优化了大学组织结构、一定程度上保障了大学民主管理、扩大了与社会与行业的合作等，但是由于我国目前处于社会急剧转型期，利益格局正在发生深刻调整，难免给大学制度的建设带了一定困难并对大学产生一些负面影响，且大学自身变革严重滞后，尤其是大学与政府、大学与社会、大学内部行政权力与学术权力之间的关系尚未理顺，导致我国现代大学制度建设还存在诸多问题。主要体现为：大学与政府的关系不顺畅制约办学自主权，大学自身的人文精神和组织文化特性难以保持，大学内部行政权力和学术权力不协调，管理行政化倾向日趋严重等。

为了分析制约现代大学制度建设的因素，我们从外部因素和内部因素两个方面进行了调研。

1.制约现代大学制度的建设的外部因素分析。建立现代大学制度的外部因素，必然涉及影响现代大学制度建设的政治、经济、文化、社会等方方面面的因素。调查结果表明，制约现代大学制度建设最主要的外部因素是“教育经费投入缺乏制度保障”“教育法制建设问题凸显”。教育经费是教育发展的物质基础。当前我国高等教育持续高速发展，但政府投入高等教育的经费增长速度滞后于高等教育的扩张速度。尽管政府制定了吸收社会资本投入高等教育的政策，但目前高等教育经费来源单一，民间资本投入不足，改善高等教育办学条件需要的资金短缺。而教育资金投入不足会很大程度上制约了高等教育的发展、制约了现代大学制度的建设。高等教育法制化既是世界高等教育发展的趋势，也是我国高等教育改革与发展的迫切需要，但是目前我国的《高等教育法》存在权责界定的法律内容不健全（法律程序不科学等问题），不能为现代大学制度建设提供法律保障，从而从法律制度层面上制约了现代大学制度的建设。40.92%的受访者认为“教育经费投入缺乏制度保障”“教育法制建设问题凸显”是制约现代大学制度建设最主要的外部因素。“经济因素对大学的渗透性”、“市场经济体制对大学发展的影响”、“社会不平等引发的教育不平等”、“社会干预对学术自由的冲击”也被受访者认为是制约现代大学制度建设的重要的外部因素，所占比例分别为17.39%、13.55%、11.77%、11.00%。

2.制约现代大学制度的建设的内部因素分析。相对于外部因素而言，内部因素是影响现代大学制度建设最根本、最本质的因素。在制约现代大学制度建设的众多内部因素中，“大学的定位与特色”、“学校内部的实力和水平”、“党政分工不明确”、“学术权力权威不足，行政权利过于集中”、“高校人事管理制度落后”、“学术环境低俗化和庸俗化”是制约现代大学制度建设最基本也是最普遍的6大因素[6]。根据调查结果，“学术权力权威不足，行政权利过于集中”、“高校人事管理制度落后”是被受访者认为是制约现代大学制度建设最主要的内部因素，所占比例均为22.10%，二者所占比例之和为44.20%；“学术环境低俗化和庸俗化”、“党政分工不明确”、“大学的定位与特色”也是受访者认为制约现代大学制度建设的重要内部因素，所占比例分别为19.62%、18.23%、12.15%；而“学校内部的实力和水平”，受访者认为对现代大学制度建设的制约性相对较小，所占比例仅为5.80%。调查结果表明，制约现代大学制度建设最主要的内部因素是“学术权力权威不足，行政权利过于集中”，“高校人事管理制度落后”。我国“高校人事管理制度落后”是由于计划经济体制惯性作用的影响，导致学内部的学术力量依旧薄弱。大学内部管理体制形成两个鲜明的特点：一是权力集中在学校层面，学院、系权力较小。二是学校内部行政人员掌握着绝大部分权力，而学术人员的权力相对薄弱，行政人员不仅可以对行政事务行使决策权，而且对学术事务也可作决策，严重制约了高等学校的发展[7]。

3.制约大学自治和民主、科学的治理结构的因素。大学内部的治理结构是现代大学制度的核心，也是最主要、最根本的特征，是保障大学与外部多元利益主体和谐相处的制度基石。民主、科学的治理结构，是现代大学制度有效运行的关键，是现代大学制度的内在要求，是现代大学制度的关键，是确保大学内部治理机制利益表达的制度安排。鉴于此，我们把该问题单列希望找出影响其完善的各种原因。制约大学自治和民主、科学的治理结构的因素很多，其中“上级主管部门干涉过多”、“校内领导体制集权倾向”、“政校不分”、“副校长以及行政管理团队权力过大”、“办学资源分配不公”、“校长个人能力水平”是“大学自治”、“大学民主”面对的最重要也是最普遍的制约因素。“校内领导体制集权倾向”、“上级主管部门干涉过多”被受访者认为是制约大学民主和自治的最主要因素，所占比例分别为30.27%、29.12%，二者所占比例之和为59.39%；“副校长以及行政管理团队权力过大”、“政校不分”、“办学资源分配不公”也是受访者认为制约大学民主和自治的重要因素，所占比例分别为11.12%、8.05%、7.66%，受访者认为“校长个人能力水平”对大学民主和自治的制约性相对较小，所占比例都为1.53%。

三、建设现代大学制度的路径探讨

建设现代大学制度的路径并非独木桥，而是“条条大路通罗马”。根据调查结果，“协调大学学术权力与行政权力的关系”、“激发大学的学术活力”、“构建科学的大学管理制度体系”是受访者认为最为有效的三大路径，所占比例分别为26.81%、25.77%、23.02%，三者所占比例之和为75.60%；其次为“实行大学自下而上的变革”，所占比例为18.21%；“弘扬大学内部组织制度文化”所占比例最小，为6.19%。

1.协调大学学术权力与行政权力的关系。①加强和改进大学领导班子建设，在“加强和改进大学领导班子建设”的各项途径中，“加强作风建设，反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”，“加强组织建设，推进校领导任期制，加大领导干部轮岗换岗力度”，“加强思想建设，增强高校领导班子整体素质”，被认为是加强和改进大学领导班子建设的最重要的三个途径，所占比例分别为31.50%、29.53%、21.65%，三者所占比例之和高达82.68%；“加强大学后备干部队伍建设”“加强对大学领导班子及其成员的考核”所占比例相对較小，分别为9.45%和7.87%，二者所占比例之和为17.32%。因此，大力加强作风建设、加强组织建设、加强思想建设，反对形式主义、享乐主义，以推进大学领导班子建设，是推进我国现代大学制度的建设一条重要途径。②加强学术委员会制度建设，学术委员会制度是现代大学制度的重要组成部分。学术委员会在大学的教学、科研、学科建设、学风建设等方面均发挥着十分重要的作用。加强学术委员会建设，有利于完善大学内部治理结构、推动大学体制机制改革、促进决策民主化[8]。目前我国大学学术委员会委员产生和组成的方式主要有“民主推荐”、“基层票选”、“领导任命”三种。在本次调查中，“民主推荐”被认为是我国最为主要的一种学术委员会委员的产生和组成方式，所占比例为42.50%；其次是“领导任命”，所占比例为27.50%；“基层票选”被认为是不太主要的一种学术委员会委员产生和组成的方式，为13.75%；除此以外，还有16.25%的受访者并不清楚该校学术委员会委员的产生和组成方式，值得深思。

对于“行政领导是否应该退出学术委员会”这一问题，85.00%的大学老师认为领导应该退出学术委员会，8.75%的大学老师认为领导可以进入学术委员会。对于“学术委员会在学校学科、人才、教学、科研等学术事务中是否有决策权”这一问题，13.75%的被访者认为，该校学术委员会在学校学科、人才、教学、科研等学术事务中拥有决策权；31.25%的认为，该校学术委员会在学校学科、人才、教学、科研等大部分学术事务中拥有决策权；20.00%的认为，该校学术委员会在学校学科、人才、教学、科研等小部分学术事务中拥有决策权。即65.00%的被访者认为，该校学术委员会在学校学科、人才、教学、科研等学术事务中不同程度地拥有决策权。3.75%的被访者认为，该校学术委员会在学校科、人才、教学、科研等学术事务中完全没有决策权。此外，还有31.25%的高校老師并不清楚该校学术委员会在学校学科、人才、教学、科研等学术事务中是否有决策权。

因此，加大对大学学术委员会委员的产生和组成采取民主推荐或基层选票等民主方式的推行力度，降低大学行政领导在学术委员会中的参与程度，加大大学学术委员会在学校学科、人才、教学、科研等学术事务中的决策权，都是协调大学内部学术权力和行政权力的重要举措，也是推进现代大学制度建设的有效途径。

2.激发大学的学术活力。①建立公平、公正的职称评聘规则，目前我国大学学术活力不足，老师学术能力受行政权力限制，特别是在职称评聘这一类关系教师切身利益的事情上表现突出。对于“对贵校职称评聘的规则、方式以及流程是否满意”这一问题，13.75%的受访者表示，对所在学校评聘职称的规则、方式以及流程非常不满意；51.25%的受访者表示不太满意。即65%的大学老师对所在学校评聘职称的规则、方式以及流程表示不同程度的不满。7.50%的受访者表示，对所在学校评聘职称的规则、方式以及流程比较满意。27.5%的受访者的满意程度为“一般”。基本上没有大学老师对所在学校评聘职称的规则、方式以及流程表示非常满意。而只有建立公平、公正的评聘规则，才能够激发高校老师的学术动力，带动大学学术氛围的发展。②保证教学活动的自由度，教学自由是学术自由的重要体现。对于“教师是否具有选择和决定教授课程的权利”这一问题，3.75%受访者认为教师完全有选择和决定教授课程的权利；11.25%的受访者认为教师在很大程度上拥有选择和决定教授课程的权利；50.00%的大学老师认为教师少部分拥有选择和决定教授课程的权利。即65.00%的大学老师认为教师不同程度上拥有选择和决定教授课程的权利。35.00%的大学老师认为教师完全没有选择和决定教授课程的权利。只有保证大学老师有足够的教学自由和教学权利，让老师拥有一种职业的崇高感，才能激发基层学术组织教师教学和学术研究的热情和积极性。

3.构建科学、民主的大学管理制度体系。科学合理的现代大学管理制度体系是大学明确定位、追求真理、实现可持续发展的重要保障，也是现代大学内部制度建设最为直接的落脚点。目前我国很多高校还未能在真正意义上建立起科学、民主的大学管理体制体系，例如上班刷卡、在教室安装摄像头等做法均值的商榷。对于在教室安装摄像头的做法，61.25%的受访者表示非常介意，16.25%的受访者表示比较介意，即77.50%的受访者对该做法表示不同程度的介意。在教室装摄像头这类触犯教学自由的情况，一方面不仅会引起学生对学校管理体制的不满加大了学生和学校的矛盾，另一方面也影响了教学活动的自由度，影响了教学质量。如何建立科学、民主的大学管理体制体系，保证大学学术独立和自由，也是建设现代大学制度需要关注的一个重要方面，需要大学管理层和教师共同探讨和努力。

参考文献：

[1]郭飞.我国高校现代大学制度建设与内部治理结构优化[J].科教导刊（上旬刊），2014，（05）：3-4.

[2]刘尧.专题研究：现代大学制度建设[J].高校教育管理，2013，（01）：8.

[3]周川.“现代大学制度”及其改革路径问题[J].江苏高教，2014，（06）：22-26.

[4]陈学飞.现代大学制度的“四项基本原则”——基于西方大学的经验[J].探索与争鸣，2013，（07）：87-90.