境内个人移民投资的政策设计

陈刚

摘 要：随着我国经济实力的不断提升和市场开放程度的逐步深化，境内个人海外投资需求日益高涨，但个人境外投资仍面临诸多限制因素。为了探索建立规范化的个人境外投资渠道，改变目前个人境外直接投资游离于监管视野之外的现状，最近，商洛中心支局对个人境外直接投资开展了调研，并提出相关建议。

关键词：外汇管理；移民投资

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（12）-0054-04

一、境内个人移民投资的现状

（一）相关法规

现行有关境内个人境外移民投资方面的外汇管理政策规定较少，仅有对境内居民个人在境外设立特殊目的公司、境内个人参与境外上市公司员工持股和认股期权计划等个别种类有明确的政策规定，而作为个人对外直接投资一种的移民投资，并没有相关法律规定。对于移民境外的购付汇规定则涉及两个文件，一是《国家外汇管理局关于印发<个人财产对外转移售付汇管理暂行办法>操作指引（试行）》的通知（汇发〔2004〕118号，以下简称118号文），文件规定了移民购付汇的相关操作流程、申请人资格、有关申请材料要求等内容；二是《国家外汇管理局关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知》（汇发〔2014〕2号，以下简称2号文），文件简化了个人财产转移售付汇管理。

（二）投资移民的渠道

由于对投资移民目前还没有明确的规定，境内个人投资移民仍然无法通过正常渠道将资金汇出境外。目前，主要是通过以下渠道进行跨境汇款。

民间外汇借贷。具体做法是“境外借、境内还”，即境内申请人向境外的相关人员借用外汇，由境外人员将移民投资所需费用直接汇往境外的有关账户，随后申请人在境内用等值的人民币归还给境外人员在境内的相关联系人。这种方式申请人不用购汇，也不跨境汇出。

人民币分拆购汇汇出。通过分拆的方式将所需资金汇款至境外。拿投资移民美国为例，需要汇款50万美元，申请人找10人以上分拆购汇汇往美国，这样就规避了外汇局对境内个人年度5万美元购汇额度的限制，到达投资移民汇款的目的。

借助中介公司。目前，中介移民公司层出不穷，服务项目大多都是通过“投资移民项目”吸引境内个人将资金转移至境外。客户只需提供相应的人民币资金，缴纳中介费用，其余皆由中介公司操作完成。这些中介公司多有关联公司，投资移民资金的转移主要是这些关联公司假借经常项目、资本项目转移至境外。

通过地下钱庄。地下钱庄是一种特殊的非法金融组织，主要从事非法资金的跨境流动活动，地下钱庄营运方式繁多、保密性高、无记录。地下钱庄办理本外币汇兑时，采取境内外收支两条线，地下钱庄通过非法途径帮助客户实现跨境收付，再由客户在境内或境外直接与地下钱庄进行清算。资金可能并没有实质上发生跨境流动，规避了外汇管理，交易金额無法统计，游离于国家政策监管范围之外。

二、境内个人移民投资存在的问题

（一）政策法规不完善

现行个人移民投资政策法规不完善，实际操作难。现有的《个人外汇管理办法》、《中华人民共和国外汇管理条例》，只是对境内个人境外直接投资作出原则性的规定，而缺乏实施细则和指引，无法具体操作。118号文、2号文对个人移民财产转移做出了相关规定，但针对的是从中国内地移居国外并取得永久居留权的自然人，即先移民国外，再将境内资产转移移居国。对于投资移民来说，必须是先汇款至国外进行投资，满足一定条件才能获得永久居留权，即先汇款投资，再获得国外身份（流程如下图）。移民财产转移是先移民再汇款，投资移民是先汇款再移民。

（二）监管难度大

尽管移民投资没有政策依据，不被国家认可，但这种行为却一直存在，主要是通过上述四种渠道完成投资移民。无论哪种渠道都是没有经过或逃避了外汇管理或相关部门审批的。这部分资金有的游离于个人境外投资外汇管理政策之外，逃避了外汇监管；有的游离于跨境外汇数据统计之外，影响了统计数据的准确性。如果这部分资金规模逐渐变大，将加大管理部门监管难度，将会影响到外汇管理形势的研判，对国际收支平衡管理也带来一定影响，进而会影响到外汇管理政策的制定与执行，扰乱正常的外汇管理秩序。

（三）投资风险大

由于目前投资移民没有政策依据，申请人只能通过非正规渠道进行操作。个人分拆汇出方式会受到外汇局的监测，如检查发现违规，外汇局将会按规定对其进行处罚。其余方式投资款的汇出也都难以得到国内法律的保护，一旦出现纠纷或者欺诈，将会给申请人带来潜在的风险。此外，境外国家的政策设计和执行操作与国内存在不同，加上本国利益的保护主义，也会因政策方面的问题导致风险的发生。总之，目前非合法化的操作会使得投资移民风险加大。

三、放宽移民政策的可行性分析

（一）个人投资移民市场需求大

就目前的情况来看，境内居民个人境外移民投资的真实需求量大，而通过正常渠道汇出量小，严重不相匹配。现行政策落后于个人移民投资的发展需要，实际上构成了抑制作用。改革完善境内居民个人移民投资外汇管理政策，适当满足境内居民个人移民投资需求，缩小需求供给差异，有利于外汇局掌握外汇收支的真实状况，也方便对跨境资金异常流动有效监测。

（二）侨汇是促进母国经济发展的重要力量

侨汇是境外移民与母国经济联系的主要纽带之一，逐渐成为经济发展的重要驱动力。从印度移民投资情况来看，为了吸引海外印度人回国投资，印度政府制定了一系列富有吸引力的投资政策，比如复兴公债等，使侨汇成为印度外汇最大的来源之一。根据世界银行最新数据显示，2015年印度侨汇收入达到722亿美元，位居世界第一，中国639亿美元紧随其后；国内生产总值2015年中印两国分别是108649亿美元、20599亿美元。中印两国侨汇汇款总额占国内生产总值分别为0.59%、3.51%。许多海外移民进入移民国跨国公司中高层，由于他们的主导作用使这些公司促进了与母国公司的合作，不光对母国提供了资金支持，也提供了智力支持。可见，移民为两国的经济发展均做出了积极贡献，实现了双赢。

（三）与国际做法衔接

2号文虽然取消了对外财产转移总金额超过等值50万元人民币报备总局、分次汇出、财产公证的要求，但国内居民个人主要移民国家对于投资移民的管理，均规定在取得本国公民身份之前，需将一定金额的资金汇至该国，以取得永久居留权。而境内申请人由于在对外转移财产前不能取得移民国身份证明文件，也就无法进行对外转移财产。可见，国内政策依旧与国际做法无法有效衔接。

（四）资本项目可兑换进程的加快

随着人民币加入SDR货币篮子，人民币国际化迈出历史性的一步。此外，自贸区试点范围不断扩大，从“金改四十条”提出研究启动合格境内个人投资者境外投资试点上海自贸区；到福建自贸区允许区内工作或居住的境内外个人，可办理直接投资项下的人民币跨境结算业务；再到第三批新增7各自贸试验区；都在不断探索允许符合条件的个人开展境外投资。这必将会大力推动我国资本项目可兑换进程，加快境内个人境外投资步伐。再者，人民币使用范围、规模、地域的不断扩大，人民币跨境支付系统的逐步完善，这都为境内居民个人对外投资提供了良好的资源和平台。

（五）堵不如疏

个人移民投资需求强烈，但受到法规政策的限制，资金无法通过正常渠道汇出，这就助长了个人分拆购汇的行为，以及中介公司、地下钱庄通过非正常渠道转移资金的非法行为。这不仅增加了投资者成本，风险隐患也较大，扰乱了正常的外汇市场秩序。既然围追堵截也较难防止资金流出，大量资金在地下非法化，还不如转向地上合法化。资金流动透明了，不但能引导居民合法合规的移民投资行为，更好地疏导资金合法走出去；还有利于全面掌握境内居民个人移民投资情况，提高外汇交易数据的真实性，进而增强对资本流出的把控能力，更好的防范和化解金融风险。

四、境内个人移民投资的政策设计

（一）主要思路

将境内个人移民投资纳入现有外汇监管体系，逐步放开境内个人移民投资的地域、额度要求等限制，初期做到总量可控、风险可控，在此基础下逐步有序推进基于合理性动因的移民投资渠道的正规化。

（二）基本原则

稳步放开原则。先发达后全国。可以在发达地区或者民营经济活跃的地区先行试点再推广全国。就如跨境人民币业务、自贸试验区都是先在上海、广东等东南沿海发达地区开展试点，积累一定的成功经验和做法，再延伸到内陆较为发达地区，最后到全国开展。

便利原则。在简政放权、资本项目可兑换趋势下，对依法守法的个人提供更多便利，从而对主体合规移民投资产生正向激励。

控制风险原则。境内个人移民投资先期可对个人移民投资购汇汇出金额做出限制，在移民政策、监管措施完善后，风险可控下可取消总量限制。

主体监管原则。以主体为单元，对境内居民个人移民投资业务实时、动态、持久跟踪，实现常态化全方位监管。

（三）政策设计

额度管理。采用限制额度的形式开放个人移民投资，境内个人可以在限制的额度内进行移民投资，如可以一开始设定每个人年度100万美元的总额限额，或者年度个人净资产的50%以内；单笔20万美元的限额或者个人净资产的10%以内。根据年度外汇收支形势，外汇局可以视情况逐步调高或调减限额，促使个人移民投资均衡流动。

审批管理。发改委、商务部门作为移民投资的主管部门，审批核准个人的移民投资，类似于外商投资企业的申请一样，在确保投资对象真实、投资规模可控、资金来源合法的情况下，向申请人出具批准证书和批复文件。外汇管理部门根据主管部门的批复，再查验银行资金存款证明，要求移民投资者出具资金来源合法性承诺书，并向反洗钱部门备案后，办理外汇登记，同时负责资金监测等。

风险管理。各主管部门要引导投资者加强境外投资前期风险分析和论证，有效防范境外移民投资风险。外汇管理部门要加强资金流出入的监管和动态管理，及时掌握投资的动态信息，加强投资的跟踪管理。

差别化管理。可对个人境外移民投资在投资金额、投资范围、投资区域、投资币种等内容下实行差别化监管等管理模式。在投资金额上可简化小额个人移民投资办理流程。投资范围上可采用限制投资项目的方式逐步放开个人移民投资，首先可以放开一些操作简单、风险较低的直接投资项目，待时机较为成熟、风险可控的条件下再逐步放开证券、债券等的投资。投资区域可先放开港澳台地区，然后到经济发达国家，最后放开其他国家和地区。在投资币种上先外币后本币。

汇兑管理。设计包括境内个人移民投资项下资金来源、购付汇限额等方面的政策要求，满足正常的购汇需求。同时，建立收益合法回流渠道，确保境外合法投资收入的安全回兑。移民投资汇出及投资收益汇入，应开立个人专用账户办理入账，及时登记汇款人及相关交易信息，掌握投资的动态信息，确保外汇局对资金流动的可跟踪监测和管理。

（四）风险防范

统计监测。境内居民个人移民投资业务并入资本项目信息管理系统进行登记管理。个人境外移民投资业务应实现与反洗钱、征信、稅务及公安、纪检等相关系统的数据共享，银行应实行身份证系统联网核查以认定投资主体信用资格以方便外汇局与银行对个人移民投资信息的真实性审核。同时，强化数据监测统计分析，建立事前、事中、事后监测统计机制。建立个人境外移民投资信息权益登记制度，将移民投资个人主体纳入每年的境外投资权益登记进行管理，加强对境内个人移民投资的后续监管和风险防控。

微观监管措施。建立商务部门、人民银行、外汇局、海关税务部门、公安、纪检等部门的数据共享及权益保护协作机制，共同监测资金收付情况，防范异常跨境资本流动给国内经济产生不良影响。运用个人结售汇监测、国际收支申报系统、跨境资金流动监测与分析等系统，加强对境内居民个人外汇资金跨境流出监测分析，设立预警指标，适时调整相关政策进行宏观调控。加大非现场线索的挖掘深度和广度，防范个人自有外汇通过非正常渠道进行转移，规避外汇监管。同时及时对银行报送的异常情况展开调查，提高对个人异常资金流动情况的监测水平，做好风险防控应对措施。

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The Policy Design of Domestic Individual Immigration Investment

CHEN Gang

（Shangluo Municipal Sub-branch PBC， Shangluo Shaanxi 726000）

Abstract：Along with the continuous increase of the economic strength and the gradual deepening of the market opening degree in China， the demand of the domestic individual overseas investment is growing increasingly， but the individual overseas investment still faces many constraints. In order to explore to set up the standardized individual overseas investment channels and change the current situation that the current individual overseas direct investment is out of the regulation， recently， Shangluo branch makes a research on the individual overseas direct investment.

Keywords：

責任编辑、校对：党海丽