工业用地“宏调”深圳样本

焦建

政府通过“工改工”来保持工业用地规模的诉求与土地开发者希望通过“工改商”“工改居”增加盈利的诉求如何有效衔接，将成为未来深圳土地市场最重要的博弈之一

在尝试为产业发展打破土地瓶颈的广东各传统产业城市中，不断更新“宏调”模式的深圳，是最具探索性的样本之一。

3月底，深圳公布的最新土地出让信息显示：此前一个月，当地共有三宗土地进行招拍挂出让。因政府设置了严格的条件，其中两宗皆以起始价拍出。以其中一宗为例，因必须跨过航空航天产业中的卫星及应用产业、应拥有相关专利五项以上、产品可提供50Gbps通信通量等技术条件五个“门槛”，该地最终只有一位来自深圳的竞拍申请人。

与之相比，企业在“工改”领域内的土地竞争，则是另一幅场景：2016年底，因涉及国有资产转让，在广州产权交易所挂牌的深圳某标的项目以网上竞价方式进行公开出让时，吸引了十余家房企参与竞拍。历经5个多小时、439轮报价，一家企业才以溢价率319%为代价拿下该项目地块。

除“定向”招拍挂外，“工改”是近年来深圳颇具特色的产业用地供应方式之一，其含义是指实施以拆除重建类的工业区改造项目为主的城市更新。在招拍挂规模有限且门槛较高背景下，通过“工改”进行“工改工”、“工改商”及“工改居”（涉及到国有资产转让才须公开挂牌竞价），是深圳在过去几年中突然流行起来的土地供应手段之一，其实践也正在不断扩散到其周边的东莞、惠州等地。

但随着深圳巩固产业空间基础、稳定工业用地规模的意图日益明显，从今年初开始，涉及各类“工改”的一场产业用地供给方式改革，在深圳拉开了帷幕。通过采取鼓励或限制的一系列政策手段，深圳希望到2020年时，全市的工业用地比重还能实现不低于30%。

这是一个涉及深圳从市到区各级政府如何有效推进相关政策落地，土地开发者如何重新寻找新型盈利模式、并接受以往的短期获得高利润转变为长期获得中低利润的过程。政府的政策诉求与土地开发者的盈利如何有效衔接，将成为未来深圳土地市场最重要的博弈之一。

以工业为基

在全国的一线城市中，深圳是土地财政收入占GDP总额不超过25%的唯一一个。各类工业产业，是深圳的立身之基。

2016年，深圳规模以上工业企业总数6357户，新增949户；规模以上工业增加值7199.5亿元，同比增长7%，增速分别高于全国、全省1个和0.3个百分点。工业增加值占GDP比重为36.9%，工业对经济增长的贡献率为28.4%，拉动增长2.6个百分点。

深圳占地面积只有1996.85平方公里，土地的紧缺严重制约产业发展。2010年7月1日，深圳经济特区面积扩容近5倍，原关外的宝安区和龙岗区被纳入特区范围，发展空间大为拓展，但依然不敌产业的快速发展。

为保障工业发展，深圳在新增供地时一方面越来越表现出“定向”特征。据深圳中原研究中心监测：2016年全市招拍挂成交59宗地块，其中27宗为工业用地，面积约115.1万平方米，占比50.1%；另一方面，针对存量土地的城市更新即工改，才是深圳工业用地供应的主要方式。

深圳城市更新可追溯至2004年，但此时目的主要是解决市容市貌问题；从2009年底开始，深圳陆续出台《深圳市城市更新办法》及《实施细则》、《深圳综合整治类旧工业区升级改造操作指引》等一系列配套法规，包括旧工业区升级与城中村改造在内的城市更新登上舞台；2012年，深圳进一步指出以城市更新释放发展空间，由依赖增量土地向存量土地二次开发转变。

在存量土地中，深圳工矿仓储用地占比达到存量面积的30%以上。而深圳2011年的一项统计数据还进一步显示，深圳大概有3881个产业园区，其中大部分并没有与城市功能形成互动关系，亟待进行升级。它们的体量，决定了通过工改提供工业用地的供给端潜在规模。

从需求端来看，为提高企业参与工改的積极性，保证其预期利润，在过去几年中，深圳适当放松了工业用地转让的限制政策。

例如，《深圳市工业楼宇转让暂行办法》曾规定工业楼宇的配套设施应统一规划、集中建设，不得分割转让或者改变用途，但在2012年8月出台的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》中则规定，“升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的拆除重建类城市更新项目，其配套设施限定自用……配套设施如按规定经批准进入市场销售的，应当按照市场评估地价标准补缴地价。”

政策不断推动，加之土地价格快速上涨，原业主工改的意愿日趋增强。根据世联行综合体事业部向《财经》记者提供的数据显示：2013年-2015年，深圳城市更新拆除重建工业用地规模占拆除重建用地总规模的比例平均在15%-20%之间，在2016年全年达到40%（约220万平方米，城市更新总量540万平方米）左右。

在完整的流程中，“工改”指将现有土地性质为普通工业用地（M1）按一定比例改变为新型产业用地（M0），将旧工业区拆除重建升级改造为新型产业园，并配建多元化的设施，包括新型产业用房、配套商业、配套宿舍等多种物业形态。

但随着整个工改市场的不断成熟，深圳市不断认清的一种局面是：工改项目以“工改商”、“工改居”居多，“工改工”比例偏低，已出现去产业化、产业空间碎片化现象。“过去几年，你会发现，深圳这些所谓的拆除重建项目基本都被做成地产开发。而华为、中兴等企业生产基地外迁，让政府意识到这可能会导致产业空心化，因此政策开始转向。”世联行首席工改顾问董极对《财经》记者称。

从今年初开始，深圳迎来工改政策调整的“高发期”，继《深圳市城市更新“十三五”规划》（下称《规划》后，陆续出台了历经30余遍修订的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（下称《暂行措施》）等一系列文件，政府的调控意图不断显现。

“城市更新也有生命周期，在过去的一段时间里，因利润确实比较丰厚，很多企业都涌到了这个领域当中来，有些领域已出现了恶性竞争。为保住深圳先进制造业的发展空间，深圳会对相关政策调整，从复制推广阶段的放水变成现在的抽水，应该说政策基调在部分领域内是收紧的。”在相关政策调整前《财经》记者参加的一次深圳相关论坛上，深圳市规土委的一位官员已如此预警。

事后来看，这些政策在涉及工改时，确实搭建起了一张旨在提高工业用地比例、限制其他用地方式的不断收紧的立体网络。

例如，《规划》指出：深圳将力争完成100个旧工业区的复合式更新（指以综合整治为主，融合功能改变、加建扩建、局部拆建等方式的城市更新），工业区块线内的旧工业区更新方向原则上应为工业用地功能，严格控制“工改商”、“工改居”。在《暂行措施》中，对这种复合式更新的模式也有了相对详细的解释。

在此之前，深圳的城市更新通常是由企业出面拆除重建，以效率最高和收益最大化来衡量。

综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为，深圳要保障制造业比例，工业用地地盘肯定要保持。拆除重建的综合成本特别高，矛盾也特别复杂，并不一定符合整个项目投资的需要。退一步回到综合整治，是对原有工业布局的尊重，也比较符合实际。此外，在一个工业区里面，单独改造成商业或居住用房，会影响到整个产业的合理布局。

“综合整治兼顾到原有业主的客观需求，也顺应原有的产业布局，尽可能减少整个拆迁布局过程中的整改。原有产业的保留也能促进与新的进驻产业平滑过渡，因此还是有好处的。”宋丁称。

董极则在分析《规划》时认为：首先，作为产业保护措施，设置工业用地政策高压线，能严控地产开发行为，切实为产业发展保驾护航；其次，工改项目平均容积率或从4.5提升至6，可纵向增加产业空间载体；此外，从不限制新兴产业用地占工改项目比例到全市平均不超过50，能横向增加高端生产制造业、高端装备制造业等物理空间载体。

在评价数月以来的政策执行效果时，宋丁对《财经》记者称，“抬高工改门槛后，工改项目投资者层级提升，工改方向更符合城市更新大方向，工改土地资源利用更加集约和合理。”

“强区放权”之后

因历史原因导致的工业用地占比较高，深圳龙岗、宝安、南山、蛇口等地区，是深圳大量正在或潜在进行工改项目的主要分布地。

在普遍意识到要抢占发展机遇、“谁先供应土地、谁就先受益”的前提下，采取何种突破性的方式及时供应产业发展所需土地，各区均在积极筹划。

以深圳面积较大的龙岗、宝安为例：目前都存在着建设用地基本饱和，虽工业区众多，但不少都是“建设标准低、配套严重滞后的旧工业区”。提高土地利用率，推动旧工业区升级改造，是区政府正在面对和尝试解决的难题。来自各地的解决方案，也因此层出不穷：

针对龙岗公共配套设施相对缺乏、单个项目运作模式不利于公共设施分担和片区整体提升的情况，为避免项目申报时出现“挑肥拣瘦”的现象，龙岗探索的是片区统筹模式，按照“利益平衡、责任共担”的原则，将片区内的道路、学校、医疗机构、文体中心等项目建设（含拆迁）全部纳入片区统筹。该区还在全市率先明确了城市更新项目周边公共设施由政府与开发企业共建模式，企业和政府投资比例为6∶4。

宝安则提出了为增加先进工业用地保护，划定70平方公里的工业控制线，工业红线内将严格限制工业用地转换为非工业功能。在诸多产业研究人士眼中，这实际上也是走在了全市的前面。

在罗湖区，已经对旧改项目提出要求，开发主体要与区政府签订招商引资协议。“可见区政府对发展产业的决心和力度。”一位分析人士称。

作为推动城市更新、增加工业用地的“组合拳”之一，在区政府积极性已然不低的前提下，深圳还正在落实“扩权强区”的政策。

根据该市《关于进一步推进强区放权改革的若干措施（送审稿）》及相关文件，目前深圳全市下放区级的事权共154项（仍在进行微调）。按事权类别分，主要分为审批管理和管理机制等类。审批管理类主要包括城市更新、规划国土等方面的审批事权和管理事权的下放。

城市更新，是深圳事权下放最彻底领域。去年10月底，深圳在全市施行城市更新工作改革，原由市規划和国土资源委员会及其派出机构行使的城市更新项目的行政审批、行政确认等职权，除地名许可、测绘查丈等事项外，都调整至各区政府行使。此外，城市更新单元计划也由各区政府审批，报市规土委备案。涉及精简下放的行政职权多达425项，城市更新审批流程将简化一半以上。

“这不仅有利于简化审批程序、加快工作进度，更有利于聚焦本区发展的实际需求。”一位改革涉及到的相关区领导称。

据《财经》记者的不完全统计，短期看来，在不少区，因为依托事权下放后构建起的“区城市更新局”牵头进行审查，在办理相关批文时，时间普遍缩短了三分之一甚至三分之二。

在不少研究人士眼中，权力下放减少行政决策链条节省的时间成本，会让企业参与工改等各类城市更新的积极性提高。“城市更新与区一级政府的经济发展、产业发展、城市建设密切相关，权力下放有利于区政府实施城市更新工作；而区政府对项目也比较了解，有助于其与相关利益方沟通。”一位产业观察人士对《财经》记者称。

但在实践中，这项改革也确实正在遇到一定难题，比如组织架构不够完善、没有上行政策法规的配合、审查技术也不够成熟等，这也导致了业内有人判断“下放职权”相当于闭门造车，难以见效。“以往市里负责的事情，现在让区里的科员签字，大家的谨慎心理都不小，是不是会出现其他城市中相关改革失败的现象，现在谁都不好说。”

为让改革尽快取得成效，宋丁则建议称：一是市里放权的同时，也要放人才、放管理经验、放政策，并加强监管和惩治；二是区里要尽快熟悉新业务，尽早形成管理体制和架构，尽早出经验，优化流程、管理和服务，扎实提升效率和效益。

但在不少学者看来，“强权扩区”在将产业用地供应方案的审批权下放的同时，也将主干道审批权、建设事权下放了。这一方面有利于区自主进行产业布局，实现区域差异化发展，但另一方面也应警惕重复建设的问题。

事实上，在深圳目前近2000平方公里的面积中，之所以会有3000多个大大小小的产业园区，部分就源于历史上各地纷纷抢建的缘故。因此，在本轮以产业升级为主导的城市更新中，各地是否能够避免重复建设、日趋同质化的问题，也备受关注。

“过分追求短期效果，更新改造的标准低，长远考虑不足。”深圳市委政策研究室课题组此前的一份报告就指出，目前深圳改造城中村、旧工业区时，对关系城市长远的、多元化的目标需求考虑得比较少，对旧工业区的改造只是突出发展高新技术产业，而对市民急需的商业、文化娱乐、教育等改造安排没有被优先考虑。

报告还指出，现代科技产业的发展集约化趋势越来越明显，城市更新中各区普遍、零散地建设科技园区，存在互相争夺科技资源的现象，可能造成对城市土地资源新的浪费。“城市更新要符合城市产业发展的趋势，要注重城市经济功能的均衡布局。”报告建议称。

而宋丁则认为，对于各区在进行工改时的产业园区建设重复问题，会存在，但不会太大，“毕竟市政府不是完全撒手不管，会进行协调”。

“在各区都要出政绩，盯着别的区做了什么的前提下，这种协调是不是能够真正落到实效，有待观察。”前述产业观察人士对《财经》记者称。

后工改的盈利空间

几年前，土地开发者对工改从不认可到积极投入的态度转变，只经历了短短几个项目的时间。一系列新政出台之后，其态度与积极性会受到何种影响，产业各界均在关注。

一开始，因工改项目必须由法人购买和产业行业的限制，使得许多银行、律所等相关机构在面临这个新兴市场时的态度堪称冷淡。但随着初期几个项目的“野蛮生长”，直接将工业用地改造成居住或商业性质的物业进而售卖或租赁，利润之大，使得各类土地开发者开始积极介入这一领域，并将工改不断延展出“工改工”、“工改商”、“工改居”、“工改公寓”等一系列模式。

对工改的土地开发者来说，即便已经不存在以往将土地变性使用的巨大牟利空间，这一市场的优势仍然非常明显：与城中村的拆迁谈判动辄成百上千个业主相比，工业升级改造的可谈判性难度大大降低；工改可选择地块较多，可获得性较强；政策鼓励工业地产开发，申报流程相对较短；前期投入成本非常低。

截至2016年底，至少60家外地开发企业（主要为北上广及珠三角周边城市的大中型开发企业）因无法通过招拍挂或介入旧改来抢滩深圳市场，只得另辟蹊径通过合作、收购等多种形式涉足工改市场，抢占蛋糕。

对于其中考虑较为长远的企业来说，工改类城市更新项目，往往是最有效以低成本实现开发、持有、运营，从而转身城市配套服务商的路径；而对于更多以短期内盈利为目的的企业来说，看中的其实还是工改项目中可以通过地产化操作从而带来现金流和利润的部分，即研发用房转换功能，出售配套住宅和公寓等。

1月6日，第一太平戴维斯在深圳发布的数据显示：未来五年深圳将会有近2300万平方米的工业用房供应，包括普通工业用房1500万平方米，新型产业用房约800万平方米；对应建筑面积571万平方米，总货值约1700亿元。

但随着深圳市收紧各类其他工改、回歸“工改工”的政策意图变得清晰，对于各类土地开发者这一部分可以地产化方式操作的领域，调整其实也处于“在路上”状态：

近日，一份由深圳市规土委起草的征求意见稿被曝光，其核心重点强调两点，一是关于建筑平面布局，商业、办公、研发用房建筑平面不得采用住宅套型式设计，另外严格限制外墙凹槽设计，说明的就是为了禁止商业指标改造成公寓；二是套型建筑面积的规定，明确规定研发用房单套建筑面积不得小于250平方米。

据一位看到这份意见修订稿的人士对《财经》记者表示：在最新的修订中，250平方米的数字可能已经被改为套内面积180平方米。但不管数字大小，这种来自政府层面的有意限制，很可能会改变工改项目持续几年的热潮，让参与者进入观望期。

董极也认为，如果工改公寓未来被全面收紧甚至完全禁止，整个工改市场将会遭遇致命性打击。因为在暗流涌动的工改写字楼市场中，盈利最高的就是作为配套的工改公寓，堪称“工改工”界的盈利“明星”。“在政府主导下的城市产业化发展的核心大背景下，未来工业用地的地产化开发将受到极大限制、利润空间也会受到极大压缩。工改在去年下半年已经达到顶峰，接下来会进入盘整阶段。大家都在观望，看是不是会有放松，看会不会有更多的政策细则出来。”

在其看来，基于现有市场特征和几大政策的核心思想来看，未来可能的几大趋势是：一、1年-2年内工改市场盘整年，未来竞争不减；二、从前后端双控到动态控制的监管趋势； 三、开发企业涉足工改进入理性思考期；四、政企通力合作，构建城市产业运营商；五、工改保质的提升使命势在必行； 六、功能改变政策的实施细则亟须出台。

而对于仍有意深耕这一行业的参与者来说，作为盘整阶段的重要取舍之一，就是如何将以往快土地项目快节奏的开发周转模式，转变为慢节奏的持有经营性模式，并尽快找到盈利渠道。这就意味着参与者必须具备产业规划的能力，理解片区产业方向，同时在工改项目建成后还要能够吸引产业进入，具备一定招商能力。

以此前在深圳拿地的某央企地产公司为例，其操盘者在拿地初期便表示：其操作工改的思路，是根据不同区域的产业定位，把政府希望导入的行业引进来，同时利用政府吸引企业的政策增加项目吸引力。在该地产公司那里，较为认可的是深圳天安云谷围绕华为做招商运营的思路，并曾专门进行过考察学习。

天安云谷是深圳“工改工”的示范项目，主要面向云计算、互联网、物联网等新兴产业中的初创企业，利用深圳高新技术产业和创业环境的优势，与华为科技城形成“云产业”集群。

但对于有志于此的土地开发者来说，工改项目如果没有找到一种有效的商业模式，可能最后会陷入一种鸡肋状态，因此，如何进行盈利模式的创新，是其均需攻克的难题。

“政府在调整工改工政策的时候，希望让开发商更多地承担产业运营的角色，目前有一点甩包袱的意思。开发商愿不愿意买单、有没有能力买单，都是问题。总而言之，双方的博弈才刚刚开始，会有一个慢慢碰撞的过程。”前述产业观察人士告诉《财经》记者。

“房地产的上半场已经结束，深圳的下半场就是重重受限之下的工业用地开发。虽然不会那么赚钱，但是现在摆在开发商面前的就这两碗饭，总得挑一碗吃，不然就会饿死。实际上，真正进入这一领域之后，才会发现其中所蕴含的机遇。”董极称。