政府与社会资本合作开展基础设施建设路径研究

摘 要：PPP模式在推广运用过程中面临来自于不同反面的困难与挑战，要想破解发展瓶颈，需要从法律保障、协调布局、机构建设、政策支持以及项目管理等多方面综合考虑，协调推进。

关键词：政府；社会资本；基础设施

政府和社会资本合作模式简称PPP。党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。为了贯彻落实这一精神，从2013年底开始，国家政策密集出台鼓励在基础设施及公共服务领域运用PPP模式。自此，政府与社会资本合作模式在中国迎来了发展的春天。

一、运用PPP模式开展基础设施建设是公共服务供给机制的重大创新

（1）在基础设施建设领域推广运用PPP模式是新型城镇化的必然选择。国家发展战略与京津冀区域发展都提出要加快新型城镇化建设。张家口作为欠发达地区，城镇化率较低，基础设施相对落后，在京津冀协同发展战略与确保2022年冬奥会顺利召开的双重作用推动下，交通、路桥、以及体育场馆等基础设施水平的提高迫在眉睫。面临巨大的资金投入，传统的依靠财政收入、土地出让收入和银行信用贷款的融资模式的弊端已显现出来，难以支撑新一轮的城镇化建设。这就为社会资本通过PPP模式参与基础设施建设提供了很好的契机。在PPP模式下，社会资本方负责筹措资金，这在很大程度上缓解了政府现行的投资压力。同时，由于社会资本在技术创新、管理运营方面更具优势，会极大地节约项目成本。政府把存量项目以TOT等模式转变为PPP项目，既可以盘活存量资产，又可以将政府债务转化为企业债务，化解政府债务危机。所以，选择PPP模式无疑是推动城镇化建设的必然选择。

（2）在基础设施建设领域推广运用PPP模式是转变政府职能，实现现代政府治理的需要。现代政府治理的核心理念就是要转变政府职能，厘清政府与市场、社会及公民个人的关系，充分激发市场和社会的活力，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的方向转变。在基础设施领域推广运用PPP模式正是转变政府职能，实现现代政府治理的题中之义。首先，PPP模式打破了长期以来在基础设施和公共服务领域政府唱“独角戏”的供给机制，使不同所有制主体能够平等的参与竞争，有利于公平竞争市场环境的形成。其次，PPP模式按照当前供给侧结构改革的要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把有效市场和有为、有限政府相结合，提高了基础设施与公共服务的质量与水平。再次，PPP模式要求政府与社会资本方严格按照合同办事，这正是现代国家治理理念所倡导的契约精神。

（3）在基础设施建设领域推广运用PPP模式进是构建现代财税体制的需要。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。PPP模式的本质是政府购买服务，并且这种购买行为是在整个特许经营期内持续购买。这就要求从单一年度预算管理转向中长期财政规划，符合“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与构建现代财政制度的方向和目标一致。

二、政府与社会资本合作开展基础设施建设面临的问题

（1）法律政策有待进一步健全。PPP项目涉及的法律法规比较多，法律关系比较复杂，有些问题需要在针对特许经营的法律法规中进行统一的规定。而我国相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。虽然一些地方政府在PPP项目立法方面做了很多有益的尝试，但多是以地方政策为主，位阶较低，法律效力不强，因此需要统一的、全国性的有关PPP的立法。

（2）政府信用有待进一步增强。政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。政府信用风险又往往与政府能力不足有很大关系。事实上，在以往的PPP项目中，政府恶意违约的情况很少，更多的情况是由于政府前期调研不足，缺乏PPP操作的经验而与社会资本方签订了不平等的合同，显失公平的合同致使政府被迫违约。

（3）机构能力有待进一步拓展。一是决策能力有待提高。缺乏科学的决策机制，规范的决策程序、有效的决策咨询，以及成熟的操作经验。[1]二是审批渠道有待畅通。审批程序的复杂，审批时间的冗长，部门之间相互推诿扯皮。三是人才队伍有待建设。缺乏熟练操作运用PPP模式的专业人才，对PPP模式认识不清，政策尚未吃透，操作不灵活，组织协调不力。

（4）社会资本参与程度有待进一步加深。PPP模式是对社会资本的一场大检阅。目前PPP项目库中的申报项目很多，但真正签约落地的占比较低。而且国有企业参与较多，民营企业参与较少。原因是多方面的，但最主要的是民间资本的融资能力有限。与国有企业相比，民间资本的融资渠道更窄，融资成本更高。高成本融资会拉高项目整体报价，对于政府来说，在能够提供同样服务的前提下，必然选择价优的国企。如果这些问题不能解决，那么PPP模式将成为政府与国有企业合作的新载体，失去了其发展的题中之意。

（5）项目管理不到位。缺乏全面的市场调研与公众告知，导致一些项目前期准备不足，甚至遇到了公众阻力。项目管理多以宏观管理为主，缺乏具体的操作细则与精细化管理。缺少可推广复制的操作方法与管理经验。对PPP模式认识不足、办法不多、措施不力、协调不畅、监管不严，这些问题都是当前PPP项目管理面临的重要挑战。

三、探索政府与社会资本合作建设基础设施的路径

（1）加快法律制度建设，营造公平的发展环境。从PPP模式操作比较成熟的国家来看，完善的法律制度是保障项目顺利实施以及推广PPP模式的重要保障。PPP模式的法律关系至少应包含两个层面。其一是由全国人大常委会审议通过的《政府与社会资本合作法》，其中应明确规定政府与社会资本合作的定义、基本原则、适用范围、特许经营类项目的具体要求、操作规则以及双方的法律责任及争议解决办法等。其二是具有针对性的實施意见等地方规章制度。目前，财政部已启动《政府和社会资本合作法》的立法工作。当法律颁布后，各级政府应以该法为核心，认真梳理现行制度，进一步研究制定评价论证、购买服务、风险管控等具体措施办法，探索形成更加完整清晰的制度架构。[2]

（2）注重协调统筹推进，谋划科学的发展布局。在地域布局方面，借东奥之机，按照《京津冀协同发展规划纲要》的要求，充分发挥张家口重要节点的作用，重点规划一批连接京、晋、冀、蒙的铁路、高速公路、城际高铁、机场等重大基础设施项目。在领域布局方面，根据张家口当前发展现状与未来发展需要应，重点谋划包括产业园区建设、地下综合管廊、环保、能源、市政公用设施、医疗和养老服务在内的城乡基础设施和公共服务PPP项目。鼓励县乡政府在美丽乡村与特色小城镇建设中运用PPP模式开展基础设施建设。

（3）完善政策扶持体系，创造优惠的发展条件。探索完善PPP項目支持政策，对PPP示范项目提供资金支持或融资政策。大力统筹各类财政专项资金，优先支持PPP项目建设。鼓励社会资本拓宽融资渠道，形成股权加债券融资并以债券融资为主的多元化的融资方式。帮助项目公司积极争取国际性以及区域性的PPP项目基金。在政府财政承受能力的范围内，探索以体现不同政府责任与风险管控为主的奖补政策，对于无法实现完全成本覆盖的项目，要逐渐从“补建设”向“补运营”转变，建立动态补贴机制。鼓励金融机构为项目公司融资、保险服务，尤其是地方银行，要积极开发金融产品和创新金融服务，切实加大对符合条件的PPP项目贷款支持力度。

（4）重视机构能力建设，提供坚实的人才保障。建立健全PPP管理机构，负责PPP政策制定、业务指导、项目储备、评估论证和推广运用等工作。提高决策水平，具备独立的市场调研与风险管控能力，善于向专业机构进行决策咨询。选拔能力强，业务精的优秀人才充实机构力量，必要时可从社会选聘或公开招聘专业的高端人才。注重人才培养，经常性的组织专业人员进行业务培训，及时掌握新政策，学习新方法、新措施，提高操作运用PPP的熟练程度。简化审批程序，明确部门职责，探索建立完善项目实施方案联评联审机制，形成工作合力，提高审批效率。

（5）全面深化项目管理，健全完整的管理体系。一要明确适用范围，做好项目论证。PPP仅适用于基础设施及公共服务领域，并且要经过物有所值评价与财政可承受能力论证。二要选择合适的合作伙伴。选择合作伙伴的标准除价格外，更为重要的是企业的专业化程度、丰富的操作经验以及良好的信誉。民营企业符合条件的，应优先选择民营企业。三要建立合理的风险共担机制与公平的利益分配机制。其原则是将风险分配给最有能力承担且能产生最大项目效益的一方，确保社会资本盈利但不暴利。四要提高双方的契约精神。注重合同的法律效力，尽可能将双方的权力义务清楚、细致的在合同中表述清楚。五要加强政府监管。可以采取在项目公司中设置监管部门或聘请专业部门监管的直接监管的方式，也可以采取绩效考评的间接监管方式。

参考文献：

[1]元霞，柯永健，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学.2009（05）

[2]高建成.山东省推广运用政府和社会资本合作（PPP）的现状与思考[J].公共财政研究.2016（02）

作者简介：

屈辉（1982—），毕业于东北林业大学，政治学与行政学专业。现于中共张家口市委党校工作，副教授。

课题项目：本文为河北省讲师团系统2016年科研课题，课题编号：2016043。

（中共张家口市委党校 河北 张家口）