权力清单制度建设问题与对策

摘要：建设和推行权力清单制度是我国当前行政体制改革的一个重要内容。本文就权力清单制度的意义、权力清单制度建设面临的关键问题及进一步完善权力清单制度的策略等方面展开了论述。

关键词：權力清单；改革；权力边界；监督

中图分类号：D630.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）033-0000-02

权力如虎，制度如笼，把权力关进笼子里，既是长久以来我国政府高度重视的一项关乎党和国家健康长远发展的重大方针，也是深受举国民众衷心期盼和拥戴的一项重大改革。笼子不够严密坚固，则会导致“老虎”破笼而出，“苍蝇”自由穿行，权力的任性和野性得以肆意释放，对国民经济的发展和民生的福祉带来巨大的危害。十八大以来我国政府大力进行的“打老虎”与“拍苍蝇”振奋人心、成绩卓然，但这仍属于治标的范畴。中央纪委书记王岐山针对反腐问题曾明确表示，当前要以治标为主，从而为治本赢得时间，但最终还是要标本兼治。而治本则需从制度入手，建立并不断完善相应的行政管理制度和法律制度，使权力的运行规范化、透明化，将其置于规范之中、监督之下。构建现代化国家治理体系，改革和完善权力运行与监督制度，厘清政府与市场的关系，清晰定位政府的角色，明确政府的权力边界，规范政府的责任，正是我国现行行政体制改革的重心所在。在此背景下，权力清单制度的建设与推行正当其时。

一、权力清单制度的意义

权力清单制度就是不同的政府部门根据各自的法定职责，厘清并明确其权力的边界，将其应有的权力事项加以细致规范，并编制成相应的清单，最终使之公开化，将政府各部门的权力和责任全面详细地置于公共视野之下，通过有效的社会监督推进依法行政的进程。权力清单制度对于推进我国的法治建设以及激发社会经济活力有着重大的意义。

1.明确权力边界，推进法治建设

习近平总书记明确提出：“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”[1]建设并推行政府权力清单制度，则正是建设法治中国的一项重要内容。学者徐键指出：“法定权力从产生到生效，均受法律的督导与监视，主体必须适格，权力运用须依规定之步骤，且合于法律精神和目的，据此产生法治的两个核心任务： 授予权力与限制权力。”[4]趋利避害乃是人的天性，在缺乏必要的制度监督和约束的前提下，行政权力的运用就会出现问题，比如政府部门的不作为、乱作为以及权力寻租等。根据权力清单制度，各级政府部门依法对各种行政权力事项进行清理，明确职权的边界、责任及流程，并使之公开，从而对权力形成有效的制约。换言之，权力清单制度将政府部门对社会与经济相应的调控、干预、管理或协调等诸多行政行为纳入一个清晰的法定框架之内，实现“法无许可不可为”的有限政府治理模式，把权力置于可监管的范畴内运行，这也正是促进我国走向法治化的一个有效途径。

2.促进政府简政放权，提升社会经济活力

法国启蒙思想家孟德斯鸠提出： “每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用到极致，这是一条万古不易的经验。”[5]政府权力过于集中，政府对市场的干预就会过多、过强，在导致“乱政”易发的同时，市场经营主体的经营自主性和经营活力也会受到很大的限制，这对我国的社会主义市场经济的发展是非常不利的。因此，摆正政府与市场的关系，将政府相应的经济管理职权加以适度削减符合社会经济发展的要求。权力清单制度为各级政府推行简政放权奠定了有力的基础，它对各级政府的权力和责任加以必要的规范，将政府在管理社会经济方面的权力范围加以明确界定，从而摆正了政府在社会经济活动中的角色，显示了各级政府作为与否的评判标准，最终确保了政府的权力行使的透明化和制度化。通过权力清单制度，将政府有形之手加以适当地规范和制约，将资源配置的决定权更多地交给社会和市场，社会经济的活力必将由此大为提升。具体来说，各级政府在权力清单范围内依法审批，提升行政审批效率，在使得市场经营主体对其经营环境和非商业性风险形成更为清晰的预判和更为有效的控制的同时，可以有效降低相关的经济成本和时间成本，大大提升其经营的活力，从而“用政府权力的减法换取市场活力的乘法”[1]，为市场经济的平稳高效运行提供体制机制保障。

二、权力清单制度建设面临的问题

1.关于权力边界的法律依据问题

“权力法定”是法治政府的基本要求，行政机关的创设、存在依据和活动范围，均应当源于法律规定。我国各级政府的权力来自宪法及地方组织法的授权，但这些法律对于各级政府到底有哪些权力的规定比较原则性、抽象性，没有具体明确到底是哪些权力。另一方面，在实践过程中，还存在由于来源不同的法律法规相互交叉甚或相互冲突从而导致的相关部门的权责不清晰问题，由于立法脱离实际而导致的相关权力空置问题，以及由于一些政府部门罔顾法律法规私自增设审批环节的问题等。

2.政府内部联动改革问题

建设权力清单制度的基本目的在于处理好政府与市场、社会之间的关系，这里的政府是作为一个整体的概念出现的。但政府作为一个相当庞大的组织机构，其内部存在横向复杂的职能分工和纵向层层叠叠的管理层级，作为一个有机整体，不同部门和不同层级之间存在着密切的权责联动关系。在建设权力清单制度，推行清权、厘权、确权、制权的过程中对各级政府部门进行权力梳理，就会不可避免地面临上下层级与部门之间的条块矛盾问题。这导致在权力清单制度的具体推行过程中，各级地方政府部门与其上级政府部门在权力边界和权力执行流程等方面存在不相协调的地方，产生改革不同步的现象。

3.权力清单流于形式的问题

权力清单制度的实质在于确权制权和简政放权，在于让权力合理规范的运行，履行其应有的职责，即在最大范围和最大限度内保障好最广大人民群众的权利。但在具体实践中，存在片面追求“编制清单”的形式创新、忽略清单实质意义的舍本逐末行为，乃至发生私自增设权力项目、暗自转移权力从而背离简政放权初衷的现象。李克强总理曾在国务院廉政工作会议上指出：“我听基层反映，地方有的审批‘明放暗不放，名义上取消了，但换个‘马甲又以备案的名目出现了。”同时，一些地方政府片面追求权力事项的减少，却忽视了对事权属性的合理确权，从而导致一些涉及社会长远利益、需多个部门共同合作的公共事项由此而难以推动。另外，一些政府部门过于关注权力的梳理和清单的编制，却忽视了清单中的权力背后相应的行政责任，从而使得清单中的权力缺乏相应的责任约束，从而留下权力任性的隐患。

三、进一步完善权力清单制度的策略

1.正本清源，树立正确的权力观

观念是行为之源，文化心理因素对权力的行使及其产生的作用有着根本性的影响。权力清单制度的推行为表，权力观念转变为里。权力行使者不能形成正确的权力观念，权力清单制度的推行就会困难重重、步履维艰。因此，权力清单制度建设不仅要在行为上对政府的有形之手进行规制，更要在灵魂上对权力行使者进行改造。马克思主义权力观告诉我们，权力来自于人民，因而应当植根于人民。权力源于民众以及主权在民的思想，是现代民主政治的基石。在现代民主社会中，权力来自法律，而人民则通过立法来授予政府权力，同样可以说权力源自人民。权既然为民所赋，自然权就应为民所用，因此，权力的根本目的在于服务人民，权力清单制度的建设也应当将服务广大人民的利益作为其出发点和最终归宿。在权力清单制度的执行和完善过程中，要把人民利益摆在首位，以服务人民为基本原则，不断加强法律和责任对权力的制约，确保权力的运用透明化、合理化，最终将权力服务人民的理念有效地落实到行政工作实践中去。

2.强化监督，构建有力问责机制

大量的事实告诉我们，不受制约的权力必然导致腐败。权力的合理运用，离不开有力的监督和制约。要想实现权力清单制度的初衷，就必须建立相应的权力监督机制和问责机制，使得权力的行使时时处处得到有效的监督，同时确保权力监督者恪守自身职责。具体而言，首先要建立严明的监督机制，把权力监督变成一个规范、持续的经常性工作，打造出一个严密高效的监督体系，充分发挥纪律检查机关的权力监督职能；其次，着重加强在源头的防范，大力完善责任追究方面的制度，从根本上减少和杜绝权力失范问题；其三要强化问责，建立有力的问责机制，加大对权力使用的监查力度，并对不正当的权力行为严格追究责任，令权力使用者切实对其行为承担起相应的责任；其四要充分利用现代信息技术，不断推进政府信息公开进程，促进政府权力的多元监督。

3.锁定成果，完善权力清单立法保障

我国目前权力清单制度实践的重点，在于对行政审批权的精简和下放，这方面的改革已经取得阶段性成效。要锁定所取得的成果，避免再次出现反复，还必须深入源头，从法律角度明确各级政府的行政审批权力的来源和边界，唯此方能使其超越行政范畴，具备合法性、稳定性和有效性。在明确各自的权力范围以后，各级政府部门应当进一步将其各项行政权力及相应责任严密细致地加以分解，并报请各级人大讨论通过，形成相关法律法规。这样一来，各级政府部门的权力清单就突破了单纯的行政范畴，成为刚性的制度规范，既能令政府的各项权力都有法可依，做到“法无授权不可为”，又能固化已经确立的权力清单，从而锁定简政放权的已有成果。

权力清单制度强调对政府权力的全覆盖，即为包括层级全覆盖、部门全覆盖、領域全覆盖在内的“三个全覆盖”。这样一来，在其实施的过程中必然会出现党政之间、政府之间、部门之间的权力划分冲突，只有把这种冲突的解决方式纳入法制轨道而非由上级裁决，才能保证权力清单得以持续有效的实施。

4.绩效说话，衡量权力清单制度实施效果

十八大提出了建立绩效政府的目标，权力清单制度则是建立绩效政府的一个重要制度助力，原因有三：首先，权利清单制度中强化权力监督有利于提升政府绩效；其二，政府简政放权、提高行政效率有利于提升政府绩效；其三，权力清单制度的一系列诸如电子监察、部门联动等配套机制有利于提升政府绩效。政府绩效也是衡量权力清单制度实施效果一个关键标准。换言之，权力清单制度的有效实施势必会带来政府绩效的提升，因此，政府绩效是否得到显著提升正可用来作为衡量和改进权力清单制度的有效标准。

参考文献：

[1]刘云亮.权力清单视野下规制政府有形之手的导向研究[J].政法论从，2015，1.

[2]胡税根，徐靖芮.我国政府权力清单制度的建设与完善[J].中共天津市委党校学报，2015，1.

[3]谢建平.权力清单制度： 国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应[J].华东师范大学学报，2014，6.

[4]徐键.分权改革背景下的地方财政自主权[J].法学研究，2012，3.

[5]杨伟东.行政权力清单制度的意义和落实[J].中国法，2014，5.

[6]孙柏瑛，杨新沐.地方政府权力清单制度：权力监督制约的新探索[J].行政科学论坛，2014，1.

[7]程文浩.国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J].人民论坛，2014，5.

[8]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M]，北京：人民出版社，2014.

作者简介：史国恩（1978-），男，河南南阳人，硕士，郑州升达经贸管理学院商学系讲师，主要从事市场营销、管理学研究。