21世纪国内公共政策转移研究述评

2017-04-18黄嘉敏

价值工程 2017年10期

黄嘉敏

摘要：公共政策转移是我国公共政策学研究的一个新领域，相对于国外学者在公共政策转移领域日渐成熟的研究而言，国内学者对公共政策转移的研究仍处于初步阶段。但也取得了不少成果，主要涉及公共政策转移的原因、基本特点、主要领域、促进策略等多个方面，并总结了公共政策转移的研究现状，对促进、深化公共政策转移研究有着重要的价值。

Abstract： Public policy transfer is a new area in domestic research of public policy. While foreign scholars' research on the transfer of public policy is becoming mature， our scholars' research is just at the beginning stage. However， we still make a lot of achievements， which mainly includes the cause of public policy transfer， basic features of public policy transfer， essential areas in public policy transfer， strategies to promote public policy transfer etc. Otherwise， we also sum up the current research situation of public policy transfer， which has a significant value to promote and deepen the research of public policy transfer.

关键词：地方政府；公共政策；政策转移；政策学习

Key words： local government；public policy；policy transfer；policy study

中图分类号：D523.31 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）10-0228-03

0 引言

在全球化的时代背景下，各国之间交往越来越密切，不仅在经济领域进行着贸易的交换，而且在政治领域进行着政策的转移。政策转移是指在政策活动过程中，“一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题”。[1]21世纪的来临加快了我国对外开放的步伐，逐渐形成了我国改革开放的当前格局，这意味着我国公共政策转移将发生很大变化，过去的政策转移是完全自愿的、主动的、无法律责任约束的，而当前的政策转移是自愿的、主动的、有法律约束的。[2]进入21世纪以来，国内学者对政策转移的研究日益增多，为我国政策转移的实践提供了很好的理论支持，认真总结这些研究成果，对促进我国的公共政策转移研究与实践无疑具有重要的理论与现实意义。

1 公共政策转移的原因

公共政策转移是国家或地区实行相关政策解决紧急问题的有效手段，那么是什么推动了公共政策转移的发生呢？国内有关学者提出了如下看法。

在朱德米（2007）学者看来，有两种原因使政策发生转移：一是对当下的政策不满意或是因为当下的政策无法有效地解决当地问题，从而需要寻求新的政策，这两种情况称为自愿性转移；另外一种原因称为强制性转移，强制性转移又分为直接强制和间接强制两种。一般来说，国家之间的政策转移多是间接强制，比如加拿大在环境保护方面的管制主要受到来自美国的间接强制性的影响，国家进行直接强制性政策转移相对不常见。[3]

严汇（2007）学者则认为政策转移的连续性指的是政策从自愿性的转移到强制性的转移（自愿——混和——强制）。其中一个极端是单纯的强制性的政策转移，另一个极端是单纯的自愿性的政策转移。介于二者之间的属于混和性的政策转移，该转移表现为以下三种形式：有条件的转移；基于义务的转移；虽然是自愿的，可是出于感知的必要情况下的转移（例如被国际社会接受）。[4]

孟喜悦（2010）学者认为，首先，目前国与国之间的联系和交往日益紧密，政府之间的影响也日益加深。一国合理的政策和成功的治理经验、模式理应成为别国借鉴和仿效的对象。一国的合理政策和成功的治理经验、模式会成为别国借鉴和仿效的模型。其次，政策转移可以降低风险，节约时间和其他资源。最后，各个政府之间的管理理念和管理模式的相似性和类比性越来越高。在全球化浪潮中，各国都面临着相同的问题或是同质性的问题，这意味着各个国家需要寻求共同的解决方案。[5]

魏淑艳（2014）学者在研究转型时期中国公共政策的发生机理时更是指出：

①转型时期中国公共政策转移的发生有着深刻的历史机缘，其发生机理的邏辑起点是改革需求，而且贯穿整个转型时期。

②在全球化、市场化、信息化的时代，中国的改革和发展不可能也无须完全依赖自身去探索，人类的共同智慧成果值得我们借鉴和吸收。

③关键环节是解放思想，大胆学习国外政策经验。

④当国外的政策经验进入决策部门的视野，决策部门一般有两种做法，急需的政策经验迅速采纳，不急需的要对此先进行研究，后确定是否有必要吸取这样的经验。[6]

2 公共政策转移的特点

钟莉（2008）认为政策转移具有以下特点：

①政策转移的发生具有普遍性。由于各国制定的公共政策存在差异，但各国可能遇到相似的问题，这就决定了政策转移发生的必要性和可能性。

②政策转移流向的双向性。政策转移表现为诸多层面，不管其发生在何种层面，其流向皆具有双向性，即由先进的政策源流向后进的政策源，也可能由后进的流向先进的，不过大多是发生在前者。

③政策转移的复杂性。政策转移的复杂性表现在其实践活动上，政策转移与政治权力和政策过程的复杂性有着密切的关系。[7]

俞可平（2008）将公共政策转移的特征概括为：“在经济一体化的基础上，世界范围内产生了一种内在的、不可分离的和日益加强的相互联系，全球化首先表现为经济的一体化，但经济生活的全球化必然对包括政治生活和文化生活在内的全部社会生活产生深刻的影响”。[8]

魏淑艳（2009）阐述了政策转移的特点是：

①政策转移发生具有普遍性。世界各国公共政策形成于其自身特定的政策环境，这致使政策具有差异性，而这种差异性恰恰决定了政策转移的必要性与可能性。

②政策转移的复杂性。尽管政策转移的概念并不复杂，但真正实践起来存在很多困难和挑战，政策转移会受到政治权力和政策过程的复杂性的影响。

③政策转移流向具有单向性。政策转移既发生在发展中国家之间、在发达国家之间、发展中国家与发达国家之间，也发生在国际组织与民族国家间。[9]

3 促进公共政策转移的建议

在全球化、市场化与信息化发展浪潮的拍打下，政策转移在公共政策制定过程中具有非凡的意义，也逐渐成为了政策制定的有效策略与工具。为促进公共政策的有效转移，学者们纷纷提出了他们各自的见解：

严汇（2007）认为：首先，国外的市场转型进行的比较早，例如美国的市场转型的经验对中国的市场转型的任何领域都有许多值得借鉴和吸收的地方。因此，一个强有力的政府应该放眼全球，进行有意识的政策转移活动。

其次，要进行理论上的创新。在过去的很长一段时间内我国学术界都靠引进国外的先进理论进行学术研究，由于国外的这些先进理论的研究对象都是别的国家，这些先进理论应用在我国有可能会出现“水土不服”的情况。基于此，我国学者应该进行理论上的创新，在借鉴他国研究的基础上进行本土化的理论研究。

最后，在政策转移过程中，不能只是一味的进行政策工具的转移，应深入分析所转移政策的实质和理念，并对其加以创新；要全面分析不同层面的政府的公共政策的所有政治背景；我国和他国在与政策相关的其它多方面都存在不同，比如政治架构、意识形态等，应对比分析两者的不同。[10]

程溪和冯锋（2009）认为，中国是世界上最大的发展中国家，中国目前处于转型的关键时期，我们必须坚定不移的加强我国的政策学习。因此，他们提出了以下建议：

①要提高政府的政策学习能力。因为提高政府的政策学习能力是政策转移的前提，而要想提高政府政策学习能力，关键是构建学习型政府组织。

②加强政治精英与知识精英的合作。因为加强精英合作是我国政策转移的关键，所以要重视思想库在我国政策转移中发生的作用。

③充分發挥政策实验在政策转移执行阶段的作用。

④减少转移来的政策与本土资源的冲突。[11]

孟喜悦（2010）则认为在当今全球化的背景下，国与国之间交流和沟通的机会日益增多，各国社会问题的相似性高以及西方发达国家市场转型的相对成熟，为中国提供了丰富的借鉴经验。为此，我们需要针对我国在政策转移研究领域的现状和世界未来的发展趋势，加强我国的政策转移研究，努力推进以下几个方面的工作。首先，要树立政策转移的意识。然后，要加强对公共政策转移的研究。接着，要加强对政策转移的评估。最后，要鼓励政策创新。[12]

刘雪明、钟莉（2011）认为，采取下面几个主要的策略可以促进公共政策的有效转移，确保公共政策的转移成功：一是构建学习型政府组织，提升政策转移能力；二是树立科学的指导思想，制定正确的转移战略；三是加强政策转移的宣传，赢得政策对象的支持；四是拓宽信息获取的渠道，确保政策信息的全面性；五是健全制度环境，促进转移政策的本土化；六是强化绩效评估，及时反馈转移政策的运行状况。[13]

陈琳（2011）针对地方间政策转移的研究，提出的有关地方政府政策转移的理性策略是：先对其他地方政府的创新进行观望，待其取得一定成效时再针对自身现状予以跟进。但是在现实生活中，地方政府在对他处政策的创新采纳上通常表现得不理性，即在某地的政策创新取得成效后，尤其是当这一政策创新被周边地方政府跟进和采纳时，地方政府通常不考虑政策的创新是否为本地所需、本地是否有实施该政策的基础、条件等就盲目跟进。[14]由地方间政策转移反观到国家间，任何一项政策转移都必须要切合情况所需，不能盲目跟风。

综上所述，要确保政策能够成功转移，首先政策制定者要不断学习，不断提升自己各方面的能力，尤其对政策的认知能力，不盲目跟风。其次，国家要完善相关的法律法规，营造一个稳定的政策环境。最后，要积极探索，力求构建一个缜密的公共政策转移的体系，减少政策转移失灵的发生。

4 总结与展望

本文综述了21世纪以来学者们在公共政策转移领域的研究成果，希望能为以后的研究者在这方面的进一步发展提供帮助。需要指出的是，虽然政策转移的发生已经有较长的历史，但是我国对于政策转移这一研究领域的研究并不成熟，这也影响了公共政策转移在我国的实践。

笔者认为，公共政策转移是21世纪中国公共政策制定的一个重要特征，也是世界各国公共政策发展的一个基本趋势。

为促进公共政策的有效转移，笔者建议我国各级政府：

①应该加大在政策研究方面的财政以及人才的投入，使这方面的研究得到充分的物质保障和智力支持。

②提高政策转移执行者和决策者的专业素质。

③在政策转移前，应听取各方专家的意见和建议，利用听证会等方式广纳群众意见，并切合地方实际制定好转移方案。

④政策转移过程中政策主体与政策主体之间要做好沟通协调工作，保证政策的相关信息传达无误。

⑤政府还需完善政策转移所需的配套设施，保证技术的投入，保障政策转移之后的后续工作顺利进行。

在学术研究方面，除了前面综述的那些研究成果，更有魏淑艳和向玉琼两位博士的《转型时期中国公共政策转移研究》、《中国公共政策转移研究》、《中国转型期地方政府政策移植研究》三本专著，已取得相当的水平与成就，但仍存在很大的进一步研究空间。

笔者认为，我国学者以后在公共政策转移方面应该加强以下研究：