基于光伏扶贫的飞地模式建设研究

蒋民锁

摘 要：本课题拟通过分析光伏扶贫建设中试点地区建设光伏扶贫项目困难较大实际问题，提出异地建设光伏扶贫项目的飞地模式，并对飞地模式具体实施办法进行了初步研究，以破解光伏扶贫困局，实现政府、企业与贫困群众的多方共赢。

关键词：光伏扶贫；飞地模式；研究

一、引言

甘肃光资源丰富，同时也是全国贫困人口比例最高的省份之一，国家能源局推进的光伏扶贫工作，是解决甘肃贫困人口“无业可扶、无力脱贫”问题的重要途径。其中涉及的问题，简单介绍如下。

二、现有光伏扶贫模式

一是户用分布式发电系统，产权归贫困户所有，收益全部归贫困户。二是村级光伏电站，资产归村集体所有，少部分收益可留存为村集体公益性扶贫资金，其余部分直接分配给符合条件的扶贫对象。三是集中式光伏扶贫电站，项目资产归投融资主体和投资企业共有，收益按股比分成，投融资主体按月向扶贫对象分配资产收益。

三、甘肃省“十三五”光伏扶贫规划及开展的相关工作

根据甘肃省“十三五”光伏扶贫发展规划，重点建设5万个户用分布式发电系统（包含村级光伏电站）和50座2万千瓦集中式电站，并网容量分别为15万千瓦及100万千瓦左右。2015年，甘肃省结合对安徽省光伏扶贫工作调研及本省河西地区实际，拓展光伏扶贫思路，创新光伏扶贫工作，逐步开展飞地光伏建设模式探索。甘肃省十三五光伏扶贫工程将围绕三种光伏扶贫模式，因地制宜的选择适合当地情况的建设模式，对于不具备村级光伏电站、集中建设光伏扶贫电站条件的地区，可考虑采取异地建设模式，即光伏飞地模式。

四、光伏飞地模式概述

光伏飞地模式指两个互相独立的， 经济有一定落差的或者资源互补性强的行政地区打破原有行政区划限制， 通过跨空间的行政管理和经济开发， 实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。

保障光伏飞地模式顺畅运行，合作共赢局面，两地政府部门应建立区域协调合作机制，一是建立飞入地、飞出地各级地方政府的联席会议制度。二是建立决策层、协调层、执行层三级对接平台。三是不定期举办合作共建洽谈会。四是要确立飞地园区开发建设的投融资体制。

五、创新甘肃光伏扶贫飞地模式及优惠模式

（一）飞地模式特点。相较于一般的飞地模式，甘肃省光伏扶贫项目的飞地扶贫具有明显的针对性、明确性，须根据甘肃实际情况提出对应的利益分配机制、管理模式和协调机制。可将陇东陇中各试点县的光伏扶贫指标通过飞地模式转让调整到河西地区，参与各方均为甘肃省内市、县级地方政府，涉及产业单一，仅为光伏发电项目，不包含其他类型工业。

在合同协商基础上，光伏扶贫项目的飞地模式有三个特点：一是飞入地光伏电站企业必须优先满足飞出地带贫户的收益，保障扶贫户年度收益，其利润收益应不包含这部分扶贫资金；二是飞出地不承担飞入地项目的建设和运维费用，主要采用飞出地交给飞入地托管的管理模式，若飞出地与飞入地共同建设，飞出地应获得更大的收益分配比例与经济指标分配比例；三是各飞出地资源条件、指标情况都不相同的情况下，飞入地与各飞出地之间的谈判协商的利益分配比例不同。

（二）优惠政策探讨。飞入地应享受有关优惠政策支持。土地供应方面，土地价格应给予优惠地价。财税优惠方面，省财政厅对飞入地基础设施建设贷款，纳入中央财政贴息范围，同时，省级财政对各飞出地在飞入地建设基础设施建设资金给予适当支持。税收分成方面，各飞出地引入飞入地的项目产生的税收中地方留成部分，按协商比例在各级政府之间分享，并在每年年终由省级财政部门结算。指标统计方面，飞出地引入飞入地的光伏扶贫项目，自项目落地开始，地区生产总值、固定资产投资、招商引资到位资金、工业增加值、进出口总额等主要经济指标，由统计部门分别纳入各自统计考核范围，指标分享比例由飞入地与飞出地自行协定。

六、光伏扶贫项目飞地模式具体实施方法

（一）未核先建光伏项目。由于河西地区弃光现象严重，未核先建光伏项目光伏装机短期内无法获取年度规模指标而不能并网，对电源企业而言，投资效率低下，若引导其承担带贫任务，在平等互利、协商一致基础上，获得能源主管部门同意，将东部贫困地区的扶贫指标转移给该类项目，然后给贫困县和贫困户按照带贫指标进行转移支付，并且此类项目本体和送出工程已基本建成，转化为光伏扶贫项目即解决了指标规模的难题可很快并网发电，又可使贫困户尽快获得收益，实现多赢局面。

（二）已并网光伏电站转化为光伏扶贫项目。2015年甘肃全网光伏电站平均利用小时数偏低，弃光比例较高，在合作共赢基础上，可考虑将已并网光伏项目转化为光伏扶贫电站，提高平均利用小时数的同时，提升并网发电光伏电站项目业主的年度收益，同时实现贫困户获得收益。

（三）已有指标未并网光伏电站转化为光伏扶贫项目。依据此类项目多集中在河西地区、消纳困难、发电收益难以得到保障实际，可考虑将此类已有指标未并网光伏电站转化为光伏扶贫项，同时取得光伏特许权电站的电价保障性收购政策，实现企业、政府、贫困户共赢局面。

七、结论

需要指出的是，在电力电量消纳市场确定的前提下，若要提高光伏扶贫电站的收购比例，将势必挤占其他光伏项目或者其他类型电源项目的发电空间，因此转化规模也应得到有效控制，并实施类似特许权招标的管理办法在光伏企业间竞标。甘肃酒泉至湖南湘潭市特高压直流输电工程并网后可再生能源输送能力的增加，也是甘肃地区开展光伏扶贫飞地模式的支撑，同时在政府相关部门、光伏电站企业、电力服务部门的共同研究实践中，光伏扶贫飞地模式也会越来越完善，成为甘肃十三五打赢脱贫攻坚战的有效措施之一。

参考文献：

[1]甘肃省“十三五”光伏扶贫发展规划 [Z] 甘肃省发展改革委员会：甘发改能源〔2016〕86号，2016.4.

[2]关于采取“飞地”模式实施礼县、东乡县2015年集中式光伏扶贫项目建设的复函[Z] 甘肅省发展改革委员会，2016.10.