统一市场监管下的知识产权综合执法

王克玉

推进知识产权的利用和保护，是创新驱动科技革命与产业变革以及推进供给侧结构性改革的重要途径，由此，在加强和改善市场监管的大背景下，探讨如何完善知识产权执法体制和机制，进而做好知识产权的利用和保护工作，成为当下一个不可回避的话题。

知识产权行政执法体制存在的问题

根据现行有效的法律规定，我国知识产权的行政管理机关主要包括知识产权局（专利局）、工商行政管理总局（商标局）、新闻出版广电总局、商务部、农业部、林业局、海关总署、文化部、质量监督检验检疫总局和公安执法机关。其中，知识产权局负责管理专利和集成电路布图设计，工商行政管理总局负责商标、商业秘密、企业名称以及与知识产权有关不正当竞争等管理工作，新闻出版广电总局则负责著作权的管理工作。

知识产权的其他行政管理和执法事项，则分别归属于其他部门。例如，地理标志的行政执法权归国家质检总局和国家农业部，植物新品种由农业部和国家林业局管理，与科技有关的知识产权由科技部负责，国际贸易中的知识产权由海关总署管辖，互联网域名领域的行政执法则由工信部负责。

知识产权作为民商事主体拥有的财产性权利客体，伴随着科技进步和产业创新时常有一些新型权利内容出现，它本身是一个开放发展的领域。将所有的知识产权客体归集到某一行政机关统一管理和负责，有违知识产权自身发展的客观规律。另一方面，知识产权内部各权利客体在属性和内容上存在差异，例如专利、商标与著作权的区别就非常显著，著作权的取得不需要行政机关授权，而且具有意识形态管理的特点，因而有别于前者的管理体制。从域外国家的制度和经验看，也没有统一的知识产权管理机构，知识产权的管理往往根据其存在的领域、不同的属性以及运用和保护等不同特征，归属不同的部门管理。

但是，现行知识产权管理体制下部门重叠、效率低下、职能划分不明确和管理多元等问题，直接造成了知识产权行政执法领域执法交叉、权责不明、执法不及时到位，执法效果弱化、标准不统一以及执法队伍专业化建设的种种问题。在知识产权的实际执法中，有些部门往往以自己为中心来对待执法工作，寻求扩大本部门的管理权限，但在具体执法环节却又未能同步跟进。相关部门之间亦缺乏有效的协调机制，降低了执法的整体效果和效率，既给知识产权人增加了维权成本，又妨害了规范有序的市场机制的形成。针对这些问题，探索适合中国国情的、协调有序的知识产权执法和保护体制，是落实知识产权保护和运用规划，推进我国知识产权事业健康发展的重要保障。

知识产权执法应置入市场监管体制下

十八届三中全会强调，要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。知识产权行政执法体制的深化改革，同样需要处理好政府与市场的关系。

首先，知识产权执法具有高度的市场关联性。知识产权属于财产权，权利内容涉及专利权、商标专用权、著作权、商业秘密、地理标志、植物新品种权、集成电路布图设计专有权以及法律、法规规定的其他财产性权利。这些权利事项和权利客体，与经济、贸易、投资、市场流通以及竞争政策之间有着紧密联系，知识产权的价值实现以及知识产权的运用，需要通过产业和市场的交易投资、评估转让、担保质押甚至通过证券化的方式来完成，因此知识产权的执法工作必须立足市场，对市场主体的上述行为实施监督和管理。

其次，从知识产权执法对象看，有关知识产权的审查、确认和许可，本质上属于财产权的确权工作，而有关知识产权的权属争议、侵权纠纷、违法行为，多发生在市场经营主体之间，并表现为市场经营主体的违法行为，其行为后果即損害了知识产权人的合法权益，又破坏了正常的市场经营秩序。对侵犯知识产权的行为的查处、制裁以及对受害人的行政救济，本质上属于市场监管部门的职责。知识产权的行政执法部门的职责与市场监管部门的职责和目标具有同质性。尤其是对于那些突发的、偶然的临时侵权，交由市场监管部门负责，能够提高执法效果和执法效率，实现最大的知识产权保护力度，同时达到行政资源的有效配置。

第三，知识产权行政执法的目的是为了维护市场经济秩序，提高市场主体的创新力和竞争力，监督知识产权要素的流通和使用，保障市场配置资源的决定性作用。所以，将知识产权行政执法置入市场监管的框架下，在于理顺政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。一方面，政府应尊重知识产权要素的市场配置机制，不宜过度干预市场主体的自主经营行为和创新之举，另一方面，知识产权要素的确权、流通和使用又关乎公共利益和第三人利益，影响市场的公平竞争机制作用的发挥，尤其在大规模或群体性侵权行为的发生时，市场机制失灵，市场秩序会偏离正常的运行轨道，此时需要政府运用规制力和再分配能力，恢复建立有效的市场秩序。

市场监管框架下的知识产权行政执法，还在于理顺知识产权管理部门的法治型和服务型的职能定位。知识产权的行政管理工作，不在于为本部门扩权争利，而在于“有限”和“有为”。知识产权的行政管理，首先通过界定知识产权的权利归属和权利范围，进而通过市场主体对知识产权权利的行使和支配，促进知识产权市场交易制度的确立和完善。在此基础上，知识产权权益的保护和知识产权的进一步开发运用，需要通过市场机制来实现，并依靠知识产权执法机关的监督、管理得到保障。知识产权管理部门做好规则制定者和市场秩序维护者的职责，并在制度设计上，避免既当裁判员又当运动员的利益冲突情形。

知识产权综合执法的必要性

我国现行知识产权行政执法权的配置依据是知识产权的种类，同种类型知识产权的行政管理权划归同一行政机关，各执法部门之间没有从属关系。这种条块分割下的知识产权执法模式，很容易引发部门之间“有利争办、无利推诿”的现象，导致行政执法效率低下、资源浪费以及执法重叠或保护乏力等实际问题。其后果便是，一方面知识产权行政执法资源得不到有效整合利用，另一方面知识产权人利益未得到有效及时保护，市场秩序紊乱。

同时，在分权执法的体制下，知识产权的执法标准不尽一致，对于知识产权客体的保护力度也不同。例如，在地理标志的执法上，商标管理机关以证明商标的标准进行规制，而质量监督部门和农业部门则从地理标志产品的角度进行规制；再如著作权盗版侵权行为，版权局、文化部和工商行政管理机关均可对之查处，导致交叉执法和标准不一局面。还有，同一市场主体的专利侵权与商标专有权侵权行为，分别由专利管理机关和商标管理机关执法和处罚，其执法尺度、处罚力度之于违法侵权情节以及警示效果，未必符合行政执法的“比例原则”，这会损害知识产权执法的社会效果，甚至会影响到专利法或商标法的法律尊严，总体上不利于树立知识产权行政执法工作的权威性和公信力。

针对上述实际问题，探索和构建知识产权综合执法体制，将是破除制约知识产权保护和运用的障碍，推动知识产权事业取得突破性进展的外部保障。

从制度建设上，作为重要的市场流通要素，知识产权辖下的诸如专利、商标、版权、地理标志、商业秘密、植物新品种权以及科技创新等内容，构成了一个创新与实用并举、私权与公权兼具的财产权体系。这个财产权利体系，需要在制度供给侧提供一个系统性、整体性的运用和保护制度，并在执法层面提供一个统一的执法机制，以尽可能地消除制度与实施领域的矛盾和冲突。在外围领域，还需要统筹知识产权与其他领域的公共政策，协调知识产权国内制度与国际制度的变革，理顺知识产权行政保护与司法保护的关系，对接国内市场执法与国际贸易知识产权的边境执法机制。所有这些问题和需求，最终都需要一个统一的综合执法体制来推进和保障。

唯有构建知识产权综合执法体制和机制，才能符合中央行政执法体制改革的大方向；才能有效克服当前多层次执法、多头执法、交叉执法、执法空白的现状；才能实现统一执法标准，完善执法程序，提高执法专业化、信息化、规范化水平，提升知识产权行政执法能力；才能推进我国的产业经济竞争力和国家综合国力，推进国家知识产权战略有效实施。

由市场监管部门负责综合执法的优势

对于已经形成的知识产权多头管理和多元执法的格局，短时间内进行大规模改革和知识产权行政管理事项的统一归集，可能会影响到我国知识产权行政执法和保护的秩序。

在目前不能大规模归集全部知识产权管理与执法的局面下，适当统一诸如专利、商标、商业秘密、地理标志等知识产权的行政行政管理事项和综合执法模式，既遵循了上述知识产权内容的授权性、财产性和同质性的内在规律，又符合中国的现实国情和市场监管的需要。

在市场主体的实际生产经营过程中，知识产权的违法行为通常与市场主体的不正当竞争、垄断、欺诈、质量缺陷、侵害消费者利益等违法行为互相关联、合并发生，专利纠纷和商标纠纷也常常联系在一起。将知识产权行政执法归入工商和市场监管部门的监管，可以充分发挥其市场监管的潜能和优势，有效落实知识产权的综合执法责任。在执法机制上可以与市场主体快速维权、行业自律管理、诚信建设、消费者监督等工作有效结合，加大知识产权的市场保护力度。将专利、商标工业产权和地理标志、商业秘密等内容的执法，集中统一在市场监管执法部门之下，助于管理者更有效地实施管理和保护职能，更有利于提高对违法行为的识别和综合执法，提高知识产权执法效率。

对于市场主体和知识产权的权利人来说，知识产权具有时间性，随着现代科技的飞速发展，知识产权的市场周期随之缩短，对于知识产权侵权行为的救济而言，需要一种便捷、高效的纠纷解决机制。工商和市场监管机关负责下的知识产权综合执法，在深入查处制假源头、制止重复侵权、精准确定违法经营数额、合理判定侵权违法情节以及快速调处纠纷方面具有优势，为创新者和守法经营者提供更便利的维权渠道。知识产权案件具有高度复杂性、无形性和非消耗性，此类纠纷构成要件的举证面临很大困难，包括调解机制等知识产权纠纷解决的多元构建，成为有效解决纷争和维护知识产权法益的必然选择。工商行政管理机关负责下的知识产权综合执法，可以充分地顾及纠纷本身的复杂性，为当事人提供可行的、多元的权利救济路径。

最后需要提及的是，工商部门同时也是市场经营主体的注册登记部门，工商执法可以发挥行业组织的自律作用，引导企业强化主体责任，在应对电子商务等新业态下的知识产权侵权方面，可以实现知识产权执法职责与电子商务企业的管理责任相结合。工商部门还可以发挥信用和信息优势，机构和人员网格化优势，实现从城市到街道、乡村的全覆盖，从生产源头到流通渠道再到消费终端的全链条式的执法和管理，真正实现了执法无死角。

知识产权管理体制的完善，并非在于建立大一统的知识产权单一行政的管理部门，关键在分工合理的基础上，确立完善的协调管理机制。而在行政执法这个环节上，确立以市场监管机关负责的综合执法机制，是当前加强知识产权行政执法体系建设的重要举措。

知识产权行政执法与司法保护的关系

全面依法治国是新时期协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，知识产权的管理和保护纳入法治轨道是全面依法治国的应有之义，也是推进国家知识产权战略的重要保障。法治化是知识产权管理、保护和运用的发展方向，知识产权的法治化是一个综合性的体系和格局。它要求知识产权的立法进一步修订、完善，知识产权的行政执法依法、高效，知识产权的司法审判要公开公正，知识产权的刑事司法保护适度、有力，知识产权维权体制快速、有效。知识产权工作的法治化目标还涉及完善知识产权仲裁、调解机制，行业自律机制和知识产权工作的社会监督机制。

在法治化的格局下，知识产权的行政执法是知识产权保护和运用的重要一环。统一市场监管下的知识产权综合执法，是我国知识产权执法和知识产权治理中不可或缺的内容，其合理性与可行性已经得到实践验证。当然，知识产权具有私权属性，对照国外知识产权保护体制和保护力度，知识产权的保护多由民事司法和刑事司法途径来实现。但不可否认的是，知识产权及其保护也涉及广泛的社会公共利益，侵犯他人知识产权，垄断和不正当竞争以及假冒、仿冒等侵犯知识产权行为，不仅侵害了知识产权人的利益，也损害了消费者利益，破坏了市场经济秩序，从而危害社会公共利益。因此，通过行政执法手段保护知识产权制裁违法行为，仍具有现实必要性。当然，从私权保护角度，知识产权保护也不限于民事司法途径，必要时需要刑法保护，对于国际贸易中边境知识产权的执法问题，同样包括了海关行政执法和刑事司法两个方面的内容。至少在目前，完善的知识产权行政执法机制的高效性、低成本等优势，是司法途径所不能替代的。

实际上，在我国社会主义市场经济体制下，知识产权行政执法在很大程度上表现为规制知识产权领域的市场行为。这是因为，知识产权特别是其中的财产权，本质上是对市场资源和份额的独占权，这就难免出现各种损害知识产权人和消费者利益的侵权行为，需要及时予以制止。知识产权行政管理机构针对这些行为进行规制，如处罚侵权行为、调处知识产权纠纷等，就具有很强的必要性和现实性。而且，市场监管机关可以充分实现知识产权的市场价值指引，推进知识产权诚信建设，打击侵犯知识产权违法行为，有效查处制假源头和群体侵权事件，加强商标品牌保护和商标公共服务水平。在有效保护商业秘密，推进知识产权纠纷的争议仲裁和快速调解制度，发挥行业组织的自律作用以及引导企业强化主体责任方面，市场监管部门的执法职责也无法被替代。

当然，强化民事司法保护，淡化行政执法是世界知识产权领域的一个发展趋势，《国家知识产权战略纲要》也提出要“发挥司法保护知识产权的主导作用”，但至少在目前，在探索统一市场监管下知识产权综合执法模式的背景下，通过深化改革，提高行政执法效果和执法效率，加大知识产权保护力度，促进知识产权资源要素的有效配置和流通，是落实和完善知识产权保护和运用政策的重要举措，也符合我国加强知识产权保护的实际需求。

总之，工商部门和市场监管机关在下一步的综合执法试点工作中，应当充分利用有效的市场监管和执法工作机制，在强化知识产权执法、保护同时，高度重视为市场主体提供高效优质服务，做到保护与运用并举，管理与服务并重。

另外，在理论制度建树方面，还需认真分析市场监管框架下知识产权制裁与救济、保护与竞争的内在关系；进一步探索推进市场监管、知识产权执法、质量监督、消费者维权等综合职能的行使机制；在鼓励市场主体创新创业、推进贸易投資便利化、维护知识产权所有者利益和消费者权益等方面时总结经验，积极创新工作机制和扩大执法效能，有效推进实施国家知识产权保护和运用规划，并为市场监管体制的完善提供制度和经验的借鉴。