利益相关主体视角下新生代农民工非正规就业发展的对策

张华+王秋菊

[摘 要]新生代农民工非正规就业是中国在现代化过程中社会结构和社会体制变迁的必然产物和结果，它是一个关系多元主体利益分配的重大经济社会课题。当前，由于政府缺乏服务意识、监管不力，企业追求利润最大化、对员工缺乏关怀责任，新生代农民工现代化素质低、缺乏自我发展能力，新生代农民工非正规就业健康发展面临严峻困境。新生代农民工非正规就业健康发展，政府要充分发挥主导作用、加强制度创新，企业应强化社会责任、构建和谐的用工关系，新生代农民工需提升现代性素养，增强自我发展和保护能力。

[关键词]利益相关者；新生代农民工；非正规就业；对策

[中图分类号]D412.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）11 — 0109 — 03

非正规就业，主要是指劳动者与用人单位未建立稳定的中长期劳动法律关系、劳动时间不确定、劳动报酬不稳定且不规律、缺乏单位性、社会化保障、或以个体劳动形式从事灵活多样的生产或服务的就业形式〔1〕 。目前，伴随工业化和城市化进程的不断加强，新生代农民工已经成为非正规就业的重要主体力量，其背后存在着复杂的利益冲突和博弈。利益相关者理论，为在目标任务实现和实施过程中，妥善平衡其中的利益关系，提供了视角和方法。推动新生代农民工非正规就业发展，要清晰把握不同利益主体的责任与义务，以明确新生代农民工非正规就业发展的困境和解决对策的构建。

一、利益相关者理论：新生代农民工非正规就业发展的新视角

“利益相关者”理论（stakeholder theory）起源于 20 世纪 60 年代的英美等国家公司治理理论，其概念1963年首先由斯坦福大学研究中心提出。20世纪80年代初，美国经济伦理研究专家弗里曼教授将“利益相关者”定义为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”〔2〕。此后，“利益相关者”理论作为一个学术研究视角和方法，被应用于各领域，特别是在社会、政治等研究中受到广泛重视。

新生代农民工非正规就业的产生不是单一的就业领域问题，它是社会体制变迁的客观结果，其发展必然引起多元主体的力量博弈和利益平衡。这些利益主体在新生代农民工非正规就业中承担着一定的责任和义务，其行为与新生代农民工非正规就业的发展相互影响，成为新生代农民工非正规就业发展的“利益相关者”。其中，政府（包括地方政府和中央政府）作为社会治理和政策制定的主体，能在特定的时间、空间和条件下能给非正规就业发展带来长远和宏观的机会、支持或挑战与威胁，影响就业的政治环境和制度环境，属于主导利益相关者；新生代农民工和用人单位在新生代农民工非正规就业发展过程中有直接的责任、义务和利害关系，属于核心利益相关者。这些利益主体对新生代农民工非正规就业的认知、评价和参与对其良性发展至关重要。

二、主要利益相关者责任缺失：新生代农民工非正规就业发展的困境

由于城市政府、用人单位和新生代农民工在新生代农民工非正规就业发展中的利益诉求和利益目标不同，彼此间产生利益分歧和博弈行为，主体责任发挥出现偏差和缺失，严重阻碍了新生代农民工非正规就业的健康发展。

（一）政府缺乏服务意识，监管不力

首先，政府服务意识淡漠。一方面，受传统计划经济就业观念的影响，政府对非正规就业形式发展的重要性和必要性缺乏认同，对其存在很多误解和偏见，一些地方对待企业在态度上“贪大求洋”，忽视个体企业和小型企业等非正规就業组织，不予积极支持和引导，而承载新生代农工非正规就业的部门大多数属于这类小型企业。另一方面，由于城乡二元结构导致的“城市偏向”的社会管理观念的长期影响，一些地方政府对新生代农民工缺乏政治认可和身份认同，在社会管理方面往往只强调其作为城市管理对象和发展动力的客体地位，漠视他们的价值本位和主体诉求，缺乏服务意识和维权观念，采取“经济性接纳、制度性排斥”的双重政策标准，导致他们在城市就业难以获得公平公正的政策环境。

其次，政府对非正规就业部门缺乏约束机制和监管力度。当前，政府对非正规就业部门的管理重心主要集中在准入登记和变更撤销方面，而对于其劳动关系运行、劳动标准、内部制度建设是否规范，缺乏完善的监管制度和约束机制，对其合法经营和规范运行缺乏政策督促和制度规范。而且，基于经济社会发展的功利性目的，城市经济及政府业绩是与所辖地区企业的经营效益直接相关。因此， 在追求政绩和暂时利益的驱动下，政府和企业很容易结成利益共同体。当企业以牺牲农民工的利益来增加企业利润时，城市政府对企业不严格履行国际和国家规定劳工标准的行为和侵害劳动者权益的行为缺乏应有的约束、监督和惩治，导致农民工权益受到侵害后缺乏应有的政府保护。

（二）企业追求利润最大化，对员工缺乏关怀责任

一方面，为了实现利润最大化，企业过于追求效率，缺乏“以人为本”的价值精神，表现过度的物质主义倾向，仅仅将新生代农民工视为企业生存和发展的工具，将其物化为无情感、无主体需要的“赚钱”机器，漠视他们的主体尊严和权益保护，甚至以剥夺和侵害劳动者合法权益的方式来谋取自身利益最大化，对新生代农民工失去应有的人文关照和人道关怀。

另一方面，企业自身发展能力较差，往往以降低劳动力成本作为提高利润的重要途径。目前接纳新生代农民工非正规就业的企业主要集中在传统的劳动力密集型行业，大多资金较少，经营规模较小，技术水平落后，缺乏竞争力，发展空间较小，难以消解规范化用工制度的物质压力。为了实现劳动力利用最大化来增加利润，许多企业往往通过规避劳动契约责任、恶化劳工标准，以降低劳动力成本，从而来获得生存能力和维持发展，导致企业侵害员工权利现象和违法违规行为频频发生，直接阻碍了新生代农民工非正规就业的健康发展。

（三）新生代农民工素质低，缺乏自我发展能力

首先，科学文化素质较低，参与现代生产方式能力差。新生代农民工虽然具备一定的教育基础和文化素质，在农村属于“高学历”、“高素质”群体，然而进入城市以后，他们已有的文化基础和技能积累远远达不到现代工业和现代服务业高标准的从业要求，沦为“低能力”、“低技能”的劳动者群体，缺乏适应非农产业就业和城市竞争需要的人力资本。由于科学文化素质较低，劳动技能单一，他们成为就业市场的弱竞争力群体，整体处于低端劳动力市场，只能从事体力型、低技能和高替代性的工作，就业竞争力低、胜任岗位有限，在劳动力市场中缺乏主体能动性和博弈资本，严重限制了他们的就业自由和就业空间。

其次，权利意识淡漠，维权能力较差。尽管新生代农民工的权利意识和权利诉求有所增强，但在整体上，他们尚处于权利意识不明确、模糊化阶段，对权利及其价值认识混沌不清，缺乏理性的维权素质和能力〔3〕。一方面，法律素养低，缺乏依法维权的能力。大多数新生代农民工法律知识欠缺，对《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等涉及其切身利益的相关法律知识缺乏认知、理解和解读能力，不具备依法维权的素质和能力。当权益受到侵害时，往往实施以暴力和情绪对抗等非理性行为，甚至采取过激行为和非法手段解决纠纷，表现出明显的“弱者”心理。

三、主要利益相关者主体性优化：推动新生代农民工非正规就业发展的对策

主体性是人作为活动主体在作用客体过程中所表现出的主观能动性 〔4〕。只有主要利益相关者树立应有的责任意识和关照理念以及实施建设性的参与行为，优化自身在其中的主体功能，才能推动新生代农民工非正规就业的良性发展。

（一）政府发挥主导作用，加强制度创新

首先，政府要加快推进户籍制度改革和公共服务体系改革和创新，消除新生代农民工就业的身份限制和待遇歧视。城市的身份认同和接纳是保障新生代农民工平等就业和自由就业的关键。2014年，国务院关于《进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出取消农业与非农业的二元化户籍制度，建立城乡统一的户口登记管理制度，为我国户籍制度改革明确了方向和思路。2016年，国务院《推进新型城镇化建设若干意见》明确指出，“促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务”。因此，今后城市政府必须落实现有户籍改革的政策取向和精神，以保障人口的自由迁徙权作为着力点，因地制宜，逐步取消城乡二元化的户籍管理政策，建立城乡统一的居民户口登记制度，并依据自身规模和综合承载能力，以居住年限和持续性经济来源为指标，对新生代农民工实行差别化的落户政策，为其自由流动和城市融入破除制度藩篱。同时，逐步完善覆盖新生代农民工的社会公共服务体系建设。新生代农民工正处于成家立业的关键时期，生活负担和社会压力较大，他们对公共服务和社会化保障网有强烈的主观诉求。目前需要积极探索与居住证制度相结合的社会保障和公共服务体系建设的政策和制度设计，以“底线保障”为指导，按照“低标准、广覆盖、均等化”的原则，根据需求的迫切程度渐进推行城市公共服务和社会保障覆盖在城镇常住的新生代农民工。考虑到他们大多采取非正规就业形式，劳动环境和条件较差、个人健康和生命安全风险高，首先要为新生代农民工建立健全工伤保险、医疗保险制度；此外，要加快住房公积金制度、义务教育制度和就业培训制度等向新生代农民工的覆盖，以改善他们的生活质量，降低他们在城市生活的社会风险。

其次，约束和规范用人单位，完善劳动监察制度。政府对于非正规就业组织要实施包括组织设立、具体生产经营和用工标准执行状况在内的全方位监管，建立严格的进出机制和监察制度。一方面，政府严格监督企业用工标准运行情况，定期监察企业对《劳动合同法》和劳资集体谈判制度执行情况，组织和协调非正规就业组织和新生代农民工签订集体劳动协议，敦促用人单位建立覆盖新生代农民工的工会组织，监督工会对新生代农民工利益服务功能和代表功能的发挥与落实情况。另一方面，要建立长效的劳动监察机制，加强劳动权益、劳动保障方面的监察执法力度， 定期对非正规就业组织开展劳动巡查工作，实现对非正规就业组织的常态化监督，及时发现、遏制和惩处用人单位侵害劳动者权益行为，切实维护劳动者合法权益。

（二）企业加强社会责任，构建和谐的用工关系

首先，企业要形成“以人为本”的企业文化和人性化管理模式。企业必须严格遵循现代职业伦理的要求，尊重新生代农民工的人格尊严和主体价值，重视新生代农民工的利益诉求和情感慰藉，积极创造舒适、愉悦的工作和生活环境，有力预防和化解新生代农民工负面情绪，为员工营建人性化的工作环境和企业氛围。

其次，企業要规范用工制度，严格执行国家相关的劳动标准，与新生代农民工签订规范的用工合同。不仅要按《劳动法》、《合同法》等相关法律法规约定合同条款内容，还应将工作环境设置、工作内容、工作条件、工作时间、薪酬待遇等相关事项作为具体合同条款与新生代农民工签订集体劳动合同，并到劳动主管部门实施备案。

最后，用人单位要为新生代农民工提供必要的职业培训机会和职业发展渠道。重视新生代农民工的培训，不仅能够提高员工的整体素质，也有利于稳定企业的人力资源，有助于企业自身的长远发展。因此，雇用新生代农民工的企业，在内部要设置稳定化、长效化的培训机制，充分运用社会化的职业培训资源，周期性、连续性地对新生代农民工实施有针对性的技能培训和职业培训，增强新生代农民工的职业发展能力，提高新生代农民工对企业的信任度和归属感。同时，针对新生代农民工发展性的职业诉求，企业应完善激励机制，建立与工作绩效机制相结合的奖励机制，形成包括物质激励、岗位晋升与工作环境优化相关的多元化激励体制，建立企业和员工之间的凝聚力，为新生代农民工提供职业晋升和职业发展的平台和机会。

（三）新生代农民工提升现代性素养，增强自我保护能力

农民工的现代性是指与农民工在适应城市生活时所形成的一套新的行为方式、心理态度和价值观念〔5〕。新生代农民工非正规就业良性发展，不仅需要政府的制度支撑和企业的人文关怀，还需要新生代农民工不断培养和提升自身的现代化能力。

首先，增强学习意识，提高科学文化素质和职业竞争能力。新生代农民工要适应现代社会竞争，必须树立终身学习意识，增强自主学习的意志和能力，积极探索和寻找自我教育、自我培训和自我提升的教育机会和渠道，广泛汲取包括科学文化知识、劳动职业技能和劳动法律法规在内的文化知识，不断提升自己的科学文化素质和职业素养，把自己塑造成符合现代化建设要求的高素质劳动者，增强自身的择业主动性和就业竞争力。

其次，提升法律素养，增强理性维权的能力。现代社会是法治社会，新生代农民工要增强城市社会适应性，必须要具备法治精神和权利观念，具备一定的法律知识，特别是要熟悉工资待遇、劳动关系、劳动争议、公民权利、社会救助等与其切身利益密切相关的法律法规和相关法律程序。同时，要培养依法办事、依法维权的理性意识和能力，树立理性维权、依法维权的意识和信心。当权利被侵害时，积极寻求法律途径予以解决，学会运用法律手段争取和维护自身合法权益，不断提高自我维权的主体能力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杨素青.规范发展我国非正规就业的对策〔J〕.经济研究导刊，2008，（01）：132.

〔2〕Freeman R E. Strategic Management： A Stakeholder

Approach〔M〕.Pitman Publishing Inc，1984.

〔3〕张华.新生代农民工弱势地位的伦理审视〔J〕.学术交流，2014，（03）：146.

〔4〕王国敏，邓建华.重塑农民主体性是破解“三农”问题的关键〔J〕.现代经济探讨，2010，（09）：64-68.

〔5〕刘崇俊，王超，郭治谦.民工的现代性：和谐社会之重要元素〔J〕.甘肃理论学刊，2007，（01）：78.

〔责任编辑：孙玉婷〕