流动儿童平等发展权的法律保护原则探究

倪文艳

[摘 要]发展权是一项基本人权，儿童应充分享有发展权，流动儿童是我国一个特殊群体，其发展权的实现面临诸多困境，平等发展可以成为解决流动儿童问题的可行路径。流动儿童平等发展权的保护具有复杂性，法律保护原则具有抽象性和指导性的特点，可以成为流动儿童平等发展权法律规则制定的一般性准则，也可以阐释个别存在的规则，流动儿童的平等发展权的法律保护原则包括国家责任原则、平等原则和儿童最大利益原则。

[关键词]流动儿童；平等发展权；法律原则

[中图分类号]DF52 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）11 — 0075 — 04

流动儿童在我国城市化发展进程中成为一个特殊群体。居住环境差、教育资源匮乏、社会歧视等状况使正处于成长关键期的他们无法正常发展。流动儿童引发的问题早已引起社会各界的關注，学界对这一问题的研究成果也较为丰硕，目前我国正在进行户籍制度的改革，取消了二元户籍管理制度，但人口流动将会长期存在，流动儿童问题会呈现出一些新的形式。发展权始于1972年正式提出的客观事实意味着其在人权体系中是一项新型的人权。目前，流动儿童平等发展权并不是一个确定的、规范的法律概念，学界没有从平等发展角度对流动儿童予以关注。本文希望通过对流动儿童平等发展权法律保护原则的探讨为以后进一步开展流动儿童研究以及问题的解决提供一条思路。本文从流动儿童发展权的相关概念入手，对流动儿童平等发展权实现过程中具有的特殊性予以归纳，探究流动儿童平等发展权法律保护的原则。

一、流动儿童平等发展权

儿童发展权是指“个人整个身心潜能和个性的充分自由发展，拥有充分发展的全部体能和智能的权利”。〔1〕在国际《儿童权利公约》中，儿童的发展权内容主要指信息权、受教育权、娱乐权、文化与社会生活的参与权、思想和宗教自由、个性发展权等。〔2〕儿童发展权包含两个方面的内容，一方面，发展权是人类本质的内生性要求，是每个儿童不可剥夺的基本人权。另一方面，儿童发展权的实现需要社会的支持和满足。流动儿童平等发展权的国际法渊源来自1989年联合国大会通过的《儿童权利公约》，其中确认儿童享有发展的权利，国家、社会以及家庭有责任为儿童发展提供支持。国内法渊源为《中华人民共和国未成年人保护法》第3条“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利……”

1986年的《发展权利宣言》中指出“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都获得充分实现。”发展权产生的社会历史原因是不合理和不公正的国际政治经济秩序限制了处于劣势第三世界国家的发展。发产权的提出是为了保护发展中的新一代谋求平等、公平的经济发展机会，公平的分享人类发展成果的产物。从最早毕达哥拉斯学派提出正义要求的平等，到近代资产阶级革命所确立的法律面前人人平等，再到二战后新型人权发展权的诞生，都体现人类社会对平等、正义的追求。儿童发展权应当包括流动儿童在内的所有儿童的机会平等和分配正义，但流动儿童与普通儿童相比存在事实上的不平等。流动儿童基于起点的不利，所在家庭经济条件的困难，不能获得平等的教育机会，不能参与社会的公平竞争，无法实现家庭的整体阶层跨越。由于流动儿童在起点上与生俱来的弱势，其发展权的实现需要给予更多支持和保护，罗尔斯在《正义论》中指出“为了平等地对待所有人，提供真正地同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低的和出生较不利的社会地位的人们。”〔3〕《中国儿童发展纲要》（2011-2020）确定的基本原则中包括儿童平等发展原则，这一原则为“创造公平社会环境，确保儿童不因户籍、地域、性别、民族、信仰、受教育状况、身体状况和家庭财产状况受到任何歧视，所有儿童享有平等的权利与机会。”

二、流动儿童平等发展权的特殊性

对流动儿童定义的争议长期存在，《流动儿童少年就学暂行办法》中规定流动儿童是指“6岁至14周岁（或7至15周岁），随父母或其他监护人在流入地居住半年以上有学习能力的儿童少年”。这一规定主要是从保护流动儿童受教育权角度出发。本文所称的流动儿童主要是指随外出打工父母从农村迁移到城市，或父母来到城市后出生，仍然属于农业户口的儿童。流动儿童由于自身的特点决定了其权利的特殊性，儿童处于生理的发育期，身体机能不够完善，心理上也不够成熟，不能完全保护自己，也不能自主参与进行各种社会活动。在成长发育过程中离不开成人的照顾和保护，大多数情况下，儿童权利的享有需要靠成人来帮助实现。而成人群体往往因为自己的利益追求而忽略、甚至牺牲儿童的利益。儿童曾不被看作权利的主体，或是被看作父亲的私产，或是被当作驯服的对象，儿童没有独立的人格，对父母要绝对服从，父母与子女之间是统治与被统治的关系。由于自身缺乏自我保护能力和保护手段，流动儿童还容易受到家庭、学校、社会的侵害。

与一般儿童相比，环境对流动儿童的影响更大。由于居无定所，缺少父母的管理和关心，孩子在学习和身心发展上遇到较多困难。首先，在家庭生活方面，流动儿童没有参与权，家庭条件限制和父母的忽视，对于在哪里读书、如何安排自己的闲暇时间都没有选择的权利。流动儿童没有丰富的课余生活，没有机会进入少年宫、儿童活动中心等校外活动场所，没有充足的儿童书籍可供阅读，更没有机会接触互联网。家庭周围环境复杂，很多孩子迷恋网吧、台球厅，和一些有着不良习气的社会成人混在一起。其次，教育方面，流动儿童生活的一个重要特点就是流动，他们往往要跟随父母工作地点的更换而不断搬家，由于父母对教育的轻视或能力有限，不能及时为孩子找到合适的学校，适龄儿童无法及时入学、超龄就读成为普遍现象，频繁转学导致学业受到影响，难以融入新的学习生活环境。公办学校难进、学习成绩跟不上的困难，使得流动儿童学校成为大量流动儿童就学的首选，但流动儿童学校教学质量低、课程设置随意、校园安全状况令人堪忧。第三，心理方面，流动儿童多表现为性格缺陷、情绪障碍、行为障碍、社会适应障碍、学习障碍等方面。生活环境改变将对儿童的心理发展产生极大影响，很多孩子性格内向、行为拘谨，自卑心理较重。因为家庭条件的不富裕，很多流动儿童竭力从外表上改变自己，攀比心理严重。由于父母缺乏和子女的正确交流方式，对子女学习成绩不满意，造成很多孩子以自我为中心，甚至轻视怨恨父母。公立学校虽然有先进的教学设备和优良的师资，但生活和学习上的差异使流动儿童的心理失去平衡，部分流动儿童存在迟到、旷课、逃学、打架的现象。流动儿童因社会不平等的存在对家庭、社会产生反感情绪，这会影响他们的成长和生活道路的选择。最后，社会化方面，城市生活节奏快，使流动儿童对城市有一种陌生感，对城市环境的适应相对迟缓。流动儿童与父母多居住在城乡结合部，社会环境复杂，所在社区基本都是外地人，流动儿童与当地人交流极少，由于流动儿童家庭条件的限制，卫生情况、言谈举止、游戏内容与城市孩子有一定的差异，造成流动儿童被冷漠对待和疏远。情感体验的失衡和生活环境的复杂很容易使流动儿童走上犯罪的道路。

流动儿童平等发展权，表达的是流动儿童这一弱势群体对平等、公平的发展机会、和谐的社会环境、公平分享人类社会发展成果的权利的诉求。流动儿童的父母为城市建设和发展做出重要的贡献，但他们的子女却无法享受社会发展带来的成果。若无法平等接受教育，不能获得平等的就业机会，在成长过程中一直被排斥在社会之外，无法参与其中，将会带来严峻的社会危机。为此，有必要对流动儿童给予足够的关注，对其平等发展权予以相应的法律保护。

三、流动儿童平等发展权的法律保护原则

法律原则是可以作为众多法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。〔5〕法律原则具有概括性，可以集中表达流动儿童相关法律规则的价值诉求；法律原则具有指导性，主要体现在对流动儿童相关法律、法规、政策的制定方面，为流动儿童发展权相关法律的具体内容的未来发展提供方向。关于儿童权利的基本原则，有学者认为应包括最大利益原则、平等（无歧视）原则、尊重儿童原则和多重保护原则等四项基本原则。〔6〕流动儿童较一般儿童的保护有其自身特点，本文认为流动儿童平等发展权原则应包括国家责任原则、平等原则和儿童最大利益原则。

（一）国家责任原则

发展权是儿童的基本人权，国家对流动儿童的发展权予以保障是其应尽的法律责任。无论是西方的人民主权说、社会契约论，还是我国提倡的“为人民服务”理论，都强调了政府存在的合法性基础是保障人民的自由和权利。流动儿童是处于社会边缘的弱势群体，其身心发展的不成熟以及社会因素的障碍限制了利益和诉求的表达，国家对流动儿童权利的保护应予积极的态度予以关注和负责。当代国际人权法渊源和我国国内法，确认了流动儿童平等发展权国家则原则是必要和适当的。《发展权利宣言》第3条提出“各国对创造有利于实现发展权利的国家和国际条件负有主要责任”。《儿童权利公约》第4条规定“缔约国应采取一切适当的立法、行政和其他措施，以实现本公约所确认的权利”。以及诸多条款明确规定了国家对儿童发展过程中应负有的责任。《经济、社会及文化权利国际公约》中确认国家有责任对于负责照顾和教育为独立的儿童的家庭、给尽可能广泛的保护和协助。还规定“儿童和少年应予保护免受经济和社会的剥削”。我国《未成年人保护法》第3条规定“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”

国家对流动儿童平等发展权的保护从立法、行政和司法方面承担责任，国家不仅对流动儿童发展权予以确认和尊重，还应确保个体权利受到司法的保护。国家在流动儿童发展权保护上担负起责任，包括制定法律、法规和具体的制度设计等，将流动儿童的各种正当性利益诉求予以“法律化”，为流动儿童权利的实现和保护提供法律依据。由于儿童发展期的不可逆性，应确立救济先行的理念，关注流动儿童家庭的社会服务需求，建立流動人口的相应救助制度和社会保障制度，为流动人口提供工伤保险、医疗保险、养老保险和公共服务。建立和完善流动儿童服务机制，积极推进户籍改革以改变城乡二元社会结构，为流动儿童享受社会发展成果提供条件和资金，并实施管理，建立流动儿童可持续发展的保障制度、救助制度和扶持制度。通过国家的积极引导，整合社区资源，完善以社区为依托，面向流动人口家庭的管理和服务网络。充分发挥市场和社会力量的作用，吸引社会力量成为流动儿童平等发展权实现的一个组成部分。

（二）平等原则

文艺复兴时期，人的发展命题便融入了平等、自由等法律话语，通过人权的争取和实现使人性得以解放。人从未放弃对平等发展权利争取的实践，《世界人权宣言》确认了“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”，“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”宣言中提出的平等原则在《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民政治权利公约》以及《儿童权利公约》中均得到一再重申。“人权赋予人类发展目标以道德合法性和社会公正原则。从人权角度看问题，可以帮助人们优先考虑最贫困和被社会排除的人，尤其是由于歧视导致贫的贫困”。〔7〕马克思主义经典作家坚持人类的全面发展是平等的发展，人的全面发展应当包含人与人之间发展水平的协调，即平等发展。人类的平等发展应是无条件的，任何的限定条件都会导致一部分个人处于发展的边缘，只有平等发展才能确保每个个人的发展。早在党的十七大报告中提出“依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。《中国儿童发展纲要》（2011-2020）中指出确保受人口流动影响的儿童平等接受义务教育。坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主解决流动儿童就学问题。制定试试流动儿童义务教育后在流入地参加升学考试的办法。我国2010年通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，在战略目标中强调“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享受接受良好教育的机会。”

发展权是发展过程和结果的统一，平等发展权就需要保证发展过程的平等和结果的平等。发展权强调的是发展进程，发展不是某个有限的终点而是一个过程，流动儿童在社会竞争中面临极大的机会不平等，并不得不接受不公平竞争的一系列结果。在发展进程中，造成发展不平衡的主要原因就是起点的不平等，引发社会不公平的是不公正的社会制度和法律制度，并成为提供不平等的发展机会和发展条件的合理理由。户籍制度使流动儿童继承了其父母辈的身份，这在事实上对人进行了等级的区分。尽管人的身份和生活条件具有非选择性，但这并不能成为人享有权利的障碍，在法治社会中，可以通过法律、规则来确认主体的权利，保障每个人能获得参与社会发展的平等机会。平等性立法可以消除社会性先赋因素，使得儿童以无身份差的得到发展。公平分配教育资源，尤其是贫困人口享受教育的均等权利，尽可能保证人们的起点平等，是矫正社会不平等的基础条件。〔8〕

一般儿童除了有的物质条件，还可以享受城市大量的精神性公共资源，这些资源正是儿童成长过程中必不可少的发展性资源，这对流动儿童来说便是不公。流动儿童的发展应该是全面的发展，经济、政治、社会和文化等权利都应在社会发展的整体背景下得以扩展并实现，在进行社会资源的分配过程中要明确的是，可供分配的资源不仅仅经济财富，还包括社会资源和文化资源，因为这些都是流动儿童可以消费的对象。要实现流动儿童平等发展，发展权的客体就要涵盖发展的每一个场域和每一个环节，在经济上，流动儿童应有权参与经济活动的资格和机会，获得公平的分享发展利益与成果的权利。在社会发展方面，可以基于分配的正义特别是再分配的正义获得公平分享社会经济资源，获得公平的社会生活保障。在文化发展方面，保证文化的自由发展的前提下，能更加侧重多元文化的发展。

（三）儿童最大利益原则

儿童最大利益原则最早在《儿童权利宣言》中被确认为儿童保护的指导原则，1979年联合国《消除对妇女一切形式歧视的公约》也做出了儿童最大利益的倡导性规定，《儿童权利公约》第3条第1款“关于儿童的一切行为，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均以儿童地最大利益为一种首要考虑”。近年来国家对儿童权益保护的逐渐重视，我国将“儿童最大利益原则”具体化为“儿童优先原则”，1992年《九十年代中国儿童发展规划纲要》提出要求各级政府和有关部门坚持“儿童优先原则”。《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》提出“坚持儿童优先原则，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，提高儿童整体素质，促进儿童身心健康发展”。立法上，宪法对人权和儿童保护做出了原则性规定，一些单行法及地方性法规中都有体现儿童利益优先精神的条款。在司法实践方面也注重考虑未成年人身心健康的发展，确立了不同于成年人案件的制度。尽管儿童优先原则得以确立，但受经济和社会发展水平的制约，流动儿童发展权仍面临很多难题，其中作为发展权内容的受教育权没有全面落实儿童优先原则。

20世纪90年代第一批进入城市的流动儿童，他们的父母辈多被称为“农民工”，在城市中为寻求发展常作为廉价劳动力从事低等职业，随着流动儿童逐渐长大成人，他们的下一代以及第二代流动人口如何能改变这种状况、真正融入城市，這取决于流动儿童能否接受良好的教育。实践中流动儿童的教育资源匮乏，因为社会经济原因无法拥有良好的教育资源。当前的社会应该是社会多元利益互惠共存的社会，利益的协调是社会的核心内容，也是一个稳定社会的基础。流动儿童发展权的实现应该是一个整合社会各种利益，缩小与一般儿童差距，使社会结构达到新的平衡的过程。实现流动儿童发展权就是要让每个流动儿童有对资源的支配力量和更大的发展机会。发展权是一项基本权利，不能被让渡，儿童优先原则应该成为教育制度改革的指导原则，不能以输入地对流动儿童没有义务为借口拒绝为其提供受教育的机会，不能过分强调财力不足而忽视流动儿童的全面发展。在《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》中提出落实教育优先发展战略，切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育的投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。这要求国家在制定相关法律法规和政策时，以及在法律的实施中落实儿童优先原则，尽早建立健全流动儿童权利保护机制。

儿童优先原则侧重于强调儿童的优先地位，从而把儿童视为一个独立于成人的主体，并应该受到特殊保护，但儿童优先原则无法完整诠释儿童最大利益的内涵，中国传统的儿童观里并没有儿童最大利益，而是将儿童利益置于社会利益之下，儿童最大利益原则的内涵和标准是模糊的，要结合中国的文化背景来考察才能准确把握并在我国适用，其真正落实对于流动儿童发展权的实现尤为重要。

〔参 考 文 献〕

〔1〕白桂梅.人权法学〔M〕.北京：北京大学出版社，2015：214.

〔2〕卜卫.儿童权利-我们应该知道和遵守儿童权利公约〔J〕.少年儿童研究，1998，（04）.

〔3〕〔美〕罗尔斯.正义论〔M〕.何怀宏，译.北京：中国社会科学出版社，1998：101.

〔5〕张文显.法理学〔M〕.北京：法律出版社，1997：71.

〔6〕王雪梅.儿童权利论-一个初步的比较研究〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2005：62.

〔7〕联合国开发计划署.2000年人类发展报告：人权与人类发展〔M〕.北京：中国财政经济出版社，2001：2.

〔8〕肖巍.作为人权的发展权与反贫困〔J〕.社会科学，2005，（10）.〔责任编辑：陈玉荣〕