古德诺与威尔逊的政治行政二分思想的比较及其现实意义

林宏

[摘 要]政治与行政二者之间的关系是当代公共行政学理论研究中起点也是贯穿其中的核心命题，关于二者之间的关系学者威尔逊和古德诺都有论述，对比分析二者的观点异同有助于更好地了解政治与行政之间的关系，也有助于正确认识公共行政学学科地位的建立，同时还能在此基础上对我国的政治现实有所关照。

[关键词]威尔逊；古德诺；政治与行政二分

[中图分类号]D09 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）11 — 0052 — 02

政治与行政二者之间的关系是行政学研究中的一个核心命题，一方面它涉及公共行政的学科身份定位，即公共行政要成为一门独立学科，构建独立的研究体系，需要体现其与政治之间明确的区分。“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上。①”

尽管学术界提到政治与行政二分时都会把焦点放在威尔逊与古德诺身上，但是正像威尔逊在《行政学研究》中提到的那样，最早意识到行政独立性地位的研究并不是在美国开始的，而是发源于欧洲。德国学者布隆赤里认为在一个国家中有政治活动和行政活动两方面的基本活动，这两种基本活动的区分在于两者所承担的国家事务侧重方面有所差异，即“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动， 而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此， 政治是政治家的特殊活动范围， 而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治②”

从行政这一概念本身来说，最早在古希腊和罗马时代，亚里士多德将国家权力分成议事、行政和审判三种，其中行政指的是国家中的官职及其承担的相应事務，这一时期“行政”概念特别强调其作为一种官职的含义。到中世纪，开始关注行政的职能意义，阐述行政的职能意义主要是从与法律的对比中得出的：强调法律与行政的关系是制定法律与执行法律的关系，因此中世纪“行政”概念是执行法律的职能。在后期三权分立观点提出后行政才被赋予了权力的内涵，最初洛克提出立法权、行政权、联盟权的分立时立法权与行政权、联盟权的地位是不平等的，立法权被列为最高权力，而且行政权力整体上属于政治权力。从威尔逊开始，区分了抽象意义的执行性权力即政治和具体的执行权力即行政，标志着正式提出了政治和行政二分的观点，并在此基础上讨论了行政学作为一门单独学科建立的必要性。后美国学者古德诺在《政治与行政》中进一步探讨政治和行政两者之间的区分与协调。

另一方面，对二者关系的讨论仍存在很大的争议，部分学者认为近代行政学的发展己经证明政治行政二分在政治现实中的不可行，因为脱离了政治的影响，无法体现公共行政本身的学科意义和价值，在区分行政管理与私人部门管理时容易陷入困境。甚至有的学者直接提出公共行政就是政治的一种表达方式，行政学科建立的基础，也就是承担行政职能的官僚制组织体系本身也与政治本分有直接的联系。

部分认为传统行政学严格追随政治行政二分法所确立的行政学研究的基本理论框架，并进一步探讨政治与行政二分的现实意义，如借此分析我国的社会现实，如党政分开问题。但也有学者认为发现我国的党政分开不能等同于政治和行政之间的区分，但是这种 “不等于”并不表明党政分开与政治与行政二分没有契合点，对我国政治发展具有现实意义。除此之外，更具现实意义的是按照“政治与行政二分”理论设计的村级治理的分权化模式，即决策权与执行权的二分。

一、威尔逊的政治与行政二分思想

1886 年，美国第28任总统、学者伍德罗·威尔逊于在《政治科学》季刊中发表《行政学之研究》，成为行政学诞生的标志。论文发表后引起了学术界的巨大反响和讨论。文章论述了行政学产生的背景和必要性，将行政学从政治学中区分出来，赋予其独立的学科地位。文章大致包括行政学作为独立学科产生的原因、产生和发展的时间、在讨论欧洲普鲁士国王时期的政治现实以及法国政治现实并与美国政治现实对比的基础上分析为什么行政学的萌芽和出现不是在大洋此岸的美国而是大洋彼岸的欧洲，以及由此进一步对比之后得出美国的政治现实中对人民主权到和公众舆论的地位决定了民主制国家和君主制国家的差异导致美国的公共行政学产生时间相对较晚，同时也提出当时的文官制度改革为行政学这门实践性极强的学科准备了相应的人员——即中立、高效的文管系统，最后总结了行政学的研究原则和方法。

威尔逊对政治和行政的不同论述体现在，他认为行政是政府中最明显的部分、是行动中的政府、是执行性和操作性的部分，行政是政府最显而易见的组成部分。但是早期学者的研究主要集中于国家的本质、主权的本质以及地位、人民权利和君主特权的博弈等政治学研究的内容。

在政治和行政区分方面，威尔逊认同布隆赤里的观点，但是他认为二者之间的关系不仅仅是意志和对应的行动之间的差异，因为即使是中立的行政人员为了完成任务，他们在选择相应的手段不可避免的将自己的意志体现其中。结合当时的社会现实，也就是1883年美国国会通过了参议员彭德尔顿起草的《1883年彭德尔顿联邦文官法》之后，美国进行了文官制度改革，从此之后美国文官制度成为通过考试选取中立的文官的功绩制取代政党色彩明显的政党分赃制。威尔逊认为文官制度改革的意义除了体现在人事任用制度的改革避免了政党分肥制所带来的政府官员行为的低效率、短期性，政策执行的不稳定性等负面影响，更为值得关注的方面在于通过培养一支训练有素的文官队伍为行政机构带来高效的活动。

二、古德诺的政治与行政二分思想

继威尔逊发表《行政学研究》后，美国行政学者古德诺于1900年发表了《政治与行政：一个对政府的研究》。作为行政学学科研究历史上的的第一本专著，古德诺全面、系统地对威尔逊提出的“政治与行政二分法”观点进行了进一步深入的分析探讨。

古德诺将政府的功能分为两类，一种是国家意志的表达，另一种为国家意志的执行。按照三权分立的分权原则极端形式，这两种功能应该分别交给不同的机关来执行，然而事实上政治实践却要求这两种功能之间的协调，为了达成这种协调必须有一方在独立性方面做出妥协。在哪一方最后就独立性地位上做出妥协时引入了民治政府这一决定性因素，基于人民主权的保障和人民意见的尊重，国家意志的执行机构必须从属于表达机构，这也体现了理论范畴内探讨国家职能的绝对区分并不能等同于政治现实中的机构的绝对分立观点，同时也说明了古德诺的在其著作中用大篇幅讨论政治与行政之间协调的理论基础。

另外值得关注的是古德诺在分析如何实现表达机构对执行机构的控制时，基于美国特定的社会现实，主要采取法外形式也就是通过政党对政府机构中承担执行职能的官员的人事控制来实现同时为了维护美国的宪政体制和宪政精神，避免政党功能过于强大导致的行政管理有效性损失以及导致民治政府建立的基础受到威胁，必须将政治对行政机关的控制维持在一定限度内。尽管这一政治现实得到了古德诺的认同与称颂。但从政党的功能角度来说，结合当时文官制度改革的现实来分析，同样不可避免的看到在文官任用采用改革后的功绩制前存在的政党分肥制度带来的严重腐败问题。

三、对比分析及其现实意义

1.古德诺与威尔逊观点对比分析

从背景上说，威尔逊和古德诺提出的政治与行政二分的观点都是在《彭德尔顿法案》之后，政治与社会层面都看到政党分肥制度所带来的低效率、腐败泛滥的负面影响。因此无论是理论研究还是现实层面都需要在人事制度上建立一套中立、稳定、高效的文管系统来完成执行性的事务。而文官所从事的活动恰恰是政治与行政二分后行政性的事务，这也为他们提出二分观点提供的现实依据。

除此之外，通过两人阐述自己观点的文本分析不难看出，威尔逊的二分论出发点是作为独立学科的行政学提供理论依据，所以在阐述自己观点时更多地从详细的学科构建的角度讨论行政学研究的背景、主题、方法等内容；而古德诺的观点阐述主要从抽象了理论出发，没有具体探讨行政机关承担的事务。与威尔逊相比古德诺阐述观点的视角更开阔，将行政看做一个整体分析外部环境如何影响行政功能。另外古德诺二分思想的重点还体现在，除了提出政治和行政区分的必要性，着重分析现实政治环境下二者协调的必要性，并结合美国现实提出美国的政治实践中政党在二者协调的过程中扮演的重要角色。

2.政治与行政二分论对我国的现实意义

政治与行政二分理论的现实意义在于，首先从公共行政学科的学科独立性方面，坚持二分思想为行政学作为独立学科的深入研究探讨提供了基础理论支撑，促进行政学理论知识的系统和完善，为越来越复杂的行政事务提供科学和理论指导；尤其是在我国，作为后来引进学习和研究的公共行政学，我国当今的研究方向中仍致力于学科的科学化和本土化。只有认识到行政学的学科独立地位才能保证其研究的科学性，在此基础上结合我国具体情况构建具有中国特色的行政学理论提高其指导实践的学科地位。

其次，学界对威爾逊与古德诺二人的二分研究多集中于探讨其对我国党等分开的指导意义。一方面政治与行政的区分有助于保持行政机关的相对独立性，能够作为一种组织边界将政治性事务和私人事务排除在行政机关之外，避免党政不分带来的混乱和低效。当然，古德诺在分析二者关系时大量论述的是如何实现二者的协调，也就是说在实践中首先要看到我国的共产党领导下的多党合作制与西方政党制度的不同，因此，简单使用政治与行政二分理论探讨我国的政治现实首先应当看到政治制度的差异性。但是在我国行政体制改革的大背景下，探讨党政分开，保持行政机构相对的独立性仍有一定指导意义。

〔参 考 文 献〕

〔1〕伍德罗·威尔逊.行政学研究〔M〕.彭和平，竹立家，译.北京：中共中央党校出版社，1997.

〔2〕F·J·古德诺.政治与行政〔M〕.王元，译.北京：华夏出版社，1987.

〔3丁煌.《西方行政学说史》〔M〕.武汉：武汉大学出版社，1999.

〔4〕张康之.对政治与行政二分原则的审查〔J〕.国家行政学院学报，2002.

〔5〕刘亚平，山姆·布朗.政治行政两分：起源、争议与应用〔J〕.中山大学学报：社会科学版，2010.

〔6〕胡象明.政治与行政两分法：思想渊源及其评价〔J〕.中国行政管理，1999.

〔责任编辑：侯庆海〕