以农业综合开发为平台综合施策建设田园综合体试点

国家农业综合开发办公室

以农业综合开发为平台综合施策建设田园综合体试点

国家农业综合开发办公室

2017年中央一号文件明确提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发等渠道开展试点示范。这不仅是中央在新形势下对农业农村发展的重大政策创新，也是赋予农业综合开发的重要任务。我们要紧紧围绕农业农村发展新形势，充分认识田园综合体试点建设的重大意义，准确把握中央精神和田园综合体试点建设理念，科学确立推进路径，因地制宜，综合施策，以农业综合开发为平台，大力推进田园综合体试点建设，为推进农业供给侧结构性改革，促进农业农村发展历史性转变发挥示范引领作用。

一、充分认识建设田园综合体试点的重大意义

（一）田园综合体的基本概念

田园综合体是在城乡一体化格局下，工业化、城镇化发展到一定阶段，顺应农业供给侧结构性改革、生态环境可持续、新产业新业态发展，以现代企业经营管理的思路，利用农村广阔的田野，以美丽乡村和现代农业为基础，融入低碳环保、循环可持续的发展理念，保持田园乡村景色，完善公共设施和服务，实行城乡一体化的社区管理服务，拓展农业的多功能性，发展农事体验、文化、休闲、旅游、康养等产业，实现田园生产、田园生活、田园生态的有机统一和一二三产业的深度融合，为中国农业农村和农民探索一套可推广可复制的、稳定的生产生活方式。

（二）建设田园综合体是农业农村发展形势的客观要求

当前，我国城乡一体化发展步伐加快，一二三产业融合发展加速，社会资本向农业农村流动力度加大，新型农业经营主体实力不断加强，农村生产方式、经营方式、组织方式深刻调整，农业农村发展已到了转型升级、创新变革的新阶段，建设田园综合体顺应了农业农村发展趋势和历史性变化，反映了城乡一体化和农业现代化的客观要求。

从生产的层面看，随着我国经济发展进入新常态，农业发展和农民增收都面临一定的下行压力，传统农业园区发展模式固化，在土地、科技、服务、管理等方面面临瓶颈，新业态新模式发展受到制约，转型升级遇到较大压力，迫切需要寻求推进农业农村发展的新抓手，打造三产融合的新平台，启动新旧动能转换的新引擎，充分释放生产力和生产关系的创新活力。

从生活的层面看，城市化和工业化使得农村空心化、老龄化，乡村社会功能退化，农村基本公共服务缺位，城乡差距不断拉大，使得农村成为城乡一体化和“新四化”发展中的突出短板。同时，城乡居民已具备了为休闲观光、生态产品付费的能力，对乡村生态旅游、领略乡村文化、体验农耕文明等方面的需求与日俱增，培育和开发农业多功能性的需求和意识不断强化，迫切需要搭建新的业态平台来迎合需求、释放功能、满足新的城乡居民需要。

从生态的层面看，农业在承担农民增收农村繁荣职能的同时，还要承担生态保护的功能，不仅要使农村成为“金山银山”的基础和源泉，更要成为“绿水青山”的保护区和栖居地，要使农村不仅享受城市文明的发展成果，更要保持农业文明的田园风光和独有魅力。因此，中央提出建设田园综合体，不是在生产、生活和生态等领域单一的、局部的试点探索，而是对农业农村生产生活方式的全方位变革，是引领未来农业农村发展演变的重大政策创新。

（三）建设田园综合体的意义和作用

建设田园综合体对于培育农业农村发展新动能、加快城乡一体化步伐、推动农业农村实现历史性变革具有深刻的历史意义和重要的现实意义，核心是要提供一个机制创新和融合发展的新平台、新载体、新模式。

一是为推进农业供给侧结构性改革搭建了新平台。推进农业供给侧结构性改革，转化“三农”发展动能的核心和关键是确立承载产业、集聚项目、融合要素的平台。田园综合体集循环农业、创意农业、农事体验于一体，以空间创新带动产业优化、链条延伸，有助于实现一二三产业深度融合，实现现有产业和发展载体的升级换代。

二是为农业现代化和城乡一体化联动发展提供了新支点。中央城市工作会议指出，“我国城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同‘三农’工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局”。以城带乡、以工促农、形成城乡发展一体化新格局，必须在农村找到新支点和新平台。田园综合体要素集中、功能全面、承载力强，是城乡一体化的理想结合点和重要标志，为乡村现代化和新型城镇化联动发展提供了支撑。

三是田园综合体为农村生产生活生态统筹推进构建了新模式。建设田园综合体，在发展生产、壮大产业的同时，为农民探索多元化的聚居模式，既保持田园特色，又实现现代居住功能，为实现城乡基础设施和公共服务均等化提供了最佳空间。田园综合体的田园风光、乡野氛围、业态功能等，加之优良的生态环境和循环农业模式，能够更好迎合和满足城市居民对生态旅游和乡村体验的消费需求，使生产、生活和生态融合互动发展。

四是田园综合体为传承农村文明，实现农村历史性转变提供了新动力。通过田园综合体，有助于实现城市文明和乡村文明的融合发展，为传承和发展我国传统农耕文化提供了契机。田园综合体将推动农业发展方式、农民增收方式、农村生活方式、乡村治理方式的深刻变化，全面提升农业综合效益和竞争力，真正让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，从而实现乡村发展历史性转变。

对于农业综合开发而言，建设田园综合体试点，打开了新的着力重点和职能空间。建设田园综合体包括生产、生活、生态、文化等多方面内容，本质在于“综合性”，农业综合开发的优势也在于“综合”，两者在内涵上是相互契合的。农业综合开发建设田园综合体试点，一方面，能够发挥农业综合开发的综合平台作用，通过打基础、强产业、优生态、扶主体、引科技等综合举措，全面提升田园综合体试点水平；另一方面，通过建设田园综合体试点，农业综合开发能够在更高的水平上发挥“综合”优势，从而继续保持自身的先进性和特色，从而为农业综合开发转型升级、创新发展打开了突破口。建设田园综合体作为“三农”领域的重大政策创新，对于农业综合开发既是任务，又是挑战，更是难得的发展机遇，全系统一定要高度重视，精心谋划，加强领导，统筹实施，扎实推进田园综合体试点建设，确保取得良好成效。

二、准确把握田园综合体的建设理念、功能区域和主要模式

（一）田园综合体的建设理念

一是突出“为农”理念，坚持姓农为农，广泛受益。建设田园综合体要以保护耕地为前提，提升农业综合生产能力，在保障粮食安全的基础上，发展现代农业，促进产业融合，提高农业综合效益和竞争力。以综合体为载体，带动农民从三产融合和三生统筹中广泛受益。

二是突出“融合”理念，坚持产业引领，三产融合。田园综合体体现的是各种资源要素的融合，核心是一二三产业的融合。一个完善的田园综合体应是一个包含了农、林、牧、渔、加工、制造、餐饮、仓储、金融、旅游、康养等各行业的三产融合体和城乡复合体。

三是突出“生态”理念，坚持宜居宜业，三生统筹。要保持农村田园生态风光，保护好青山绿水，留住乡愁，实现生态可持续。要建设循环农业模式，在生产生活层面都要构建起一个完整的生态循环链条，使田园综合体成为一个按照自然规律运行的绿色发展模式。

四是突出“创新”理念，坚持因地制宜，特色创意。田园综合体是一种建立在各地实际探索雏形基础之上的新生事物，没有统一的建设模式，也没有一个固定的规划设计，要坚持因地制宜、突出特色，注重保护和发扬原汁原味的特色，而非移植复制和同质化竞争。

五是突出“持续”理念，坚持内生动力，可持续发展。建设田园综合体不是人工打造的盆景，而是具有多元功能、具有强大生命力的农业发展综合体，要围绕推进农业供给侧结构性改革，以市场需求为导向，集聚要素资源，激发内生动力。

（二）田园综合体的功能区域

从田园综合体应具备的功能区域看，主要包含产业、生活、景观、休闲、服务等区域，每一区域承担各自的主要职能，各区域之间融合互动，形成紧密相连、相互配合的有机综合体。

一是农业产业区。主要是从事种植养殖等农业生产活动和农产品加工制造、储藏保鲜、市场流通的区域，是确立综合体根本定位，为综合体发展和运行提供产业支撑和发展动力的核心区域。二是生活居住区。在农村原有居住区基础之上，在产业、生态、休闲和旅游等要素带动引领下，构建起以农业为基础、以休闲为支撑的综合聚集平台，形成当地农民社区化居住生活、产业工人聚集居住生活、外来休闲旅游居住生活等3类人口相对集中的居住生活区域。三是文化景观区。是以农村文明为背景，以农村田园景观、现代农业设施、农业生产活动和优质特色农产品为基础，开发特色主题观光区域，以田园风光和生态宜居增强综合体的吸引力。四是休闲聚集区。是为满足城乡居民各种休闲需求而设置的综合休闲产品体系，包括游览、赏景、登山、玩水等休闲活动和体验项目等，使城乡居民能够深入农村特色的生活空间，体验乡村田园活动，享受休闲体验乐趣。五是综合服务区。指为综合体各项功能和组织运行提供服务和保障的功能区域，包括服务农业生产领域的金融、技术、物流、电商等，也包括服务居民生活领域的医疗、教育、商业、康养、培训等内容。

这些功能区域之间不是机械叠加，是功能融合和要素聚集，以功能区域衔接互动为主体，使综合体成为城乡一体化发展背景下的新型城镇化生产生活区。在具体试点建设中，要根据综合体发展定位和市场需求，统筹推进功能区域建设，不硬性规定功能区域的组成、结构和具体形式，因地制宜、统筹规划，充分利用现有基础条件，有机整合资源、科学布局推进，更好实现综合体的各项功能。

（三）目前国内田园综合体探索的主要模式

近年来，全国各地立足当地实际，以农业产业为支撑，以美丽乡村为依托，以农耕文明为背景，以农旅融合为核心，探索建设了一大批具有田园综合体基础和雏形的试点，模式不一，特色各异，取得了良好成效和有益经验。结合近期调研情况，这些探索试点主要包括以下几种模式：

一是优势特色农业产业园区模式。该模式是以本地优势特色产业为主导，以产业链条为核心，从农产品生产、加工、销售、经营、开发等环节入手，打造优势特色产业园区，以此为基础，带动形成以产业为核心的生产加工型综合体。比如四川省青神县依托当地竹产业，打造竹林湿地公园、竹编产业孵化园、中国竹艺城国际博览园等，延伸产业链条，形成聚集竹种植、加工、销售于一体，旅游、电商、文娱完整产业链条，促进农民增收。眉州市彭山区在发展优势特色柑橘产业集群过程中，集中开展标准化果园建设，通过科技示范和品种改良，提升柑橘产业品牌美誉度，依托农民专业合作社和果品协会打造柑橘品牌，并通过电商、团购、物流等方式带动产品增值、产业增效和农民增收。

二是文化创意带动三产融合发展模式。该模式是以农村一二三产业融合发展为基础，依托当地乡村民俗和特色文化，推动农旅结合和生态休闲旅游，形成产业、生态、旅游融合互动的农旅综合体。比如四川省浦江县明月国际陶艺村，依托7000亩竹笋园、3000亩茶园，发展以陶艺为核心的乡村旅游创客示范基地，吸引文化艺术类人才入驻，配套建设书院、客栈、茶吧、民宿等文化和生活服务设施，已成为成都附近知名的农旅融合示范点，2016年接待游客15万人，旅游收入超过1200万元；丹棱县幸福古村通过引入社会资本，综合利用古树、古桥、古民居、古道、古梯田，将偏僻的乡村民居升级改造为田园意境的休闲民宿，由锦江饭店集团派出管理团队入村管理，并依托当地资源条件发展葡萄、柑橘等特色产业，打造“农耕文明的活标本”；彭山区岷江现代农业示范园，统筹布局现代农业、休闲旅游、田园社区等功能区，探索政府、企业、原住民、新住民、游客多方共建模式，推动“农业+旅游”融合发展，同时，积极创新体制机制，探索国有建设用地下乡用于发展产业，农业基础设施建设采取“财政投入、业主有偿使用”新模式，增加村集体经济收入来源。

三是都市近郊型现代农业观光园模式。该模式是利用城郊区位独特优势，以田园风光和生态环境为基础，为城乡居民打造一个贴近自然、品鉴天然、身心怡然的聚居地和休闲区，领略和感受农耕文明和田园体验，形成一个以休闲体验为主要特色的生活型综合体。比如江苏省无锡市田园东方综合体，位于无锡市近郊的惠山区阳山镇，总面积6200亩，集现代农业、休闲旅游、田园社区等产业为一体，倡导人与自然的和谐共融和可持续发展。该项目对村里老房子进行修缮保护成为了特色民居，对村庄内的古井、池塘和古树进行保护开发，配套建设田园风光，打造了一个世外桃源般的休闲体验地。四川省新津县国际田园农博园，依托四川农业博览会永久性、开放性会址，集中展示农业新品种、新技术、新机具、新机制，园区内布局了国家级台湾农民创业园、4A级景区斑竹林、有机农场、房车营地、花卉博览园等，由台湾引入祥生有机农场，遵循生态农业理念，发展农业特色小镇经济，打造有机新农夫创业园，成为依托大型城市发展都市现代型农业的样板示范区。

四是农业创意和农事体验型模式。该模式依托当地农业生态资源，创新乡村建设理念，以特色创意为核心，传承乡土文化精华，打造青年返乡创业基地和生态旅游示范基地，开发精品民宿、创意工坊、民艺体验、艺术展览等特色文化产品，发展新产业新业态，构建以乡土文明和农事体验为核心的创意型综合体。比如山东临沂市沂南县岸堤镇朱家林村，三面环山，西邻高湖水库，东靠沂蒙红色旅游小镇。该村突出“文创+旅游+生态建筑”的深度融合，规划建设青年乡村创客中心、乡村手工作坊、田园创意集市、乡村生活美学观美术馆、生态建筑技术工坊等新型产业样板工程，开发特色创意类产业产品，成为独具特色的创意型田园综合体。青岛市莱西市后山人家田园综合体，以绿色农产品生态园为主体，建设观光采摘农业大棚、生态餐厅、农家乐、儿童拓展游乐园，以园区内的休闲、旅游、采摘、度假为核心，建设科普教育基地、手工作坊一条街、特色家庭农场等创意类产品，成为集居住、休闲、优质作物、旅游、采摘、餐饮及高科技示范为一体的大型生态循环休闲示范园。

这些综合体模式体现了因地制宜、百花齐放的理念和特色，在当地都形成了较大的影响力，对于当地壮大产业实力、农民广泛受益、生态良性循环和城乡一体发展都发挥了积极作用，在实践探索上积累了有益经验，为我们建设更高水平的田园综合体提供了样本和借鉴。同时，我们也应看到，在这些田园综合体探索中，相对于中央关于“三产融合”“三生统筹”和农民充分参与和广泛受益等相关要求看，也存在一些短板和瓶颈，比如，有的单纯突出产业发展，对于田园综合体的整体把握和理念认识还不够全面，没有统筹考虑宜居宜业的要求；有的没有强调姓农为农，项目布局和业态发展上与农业未能有机融合，单纯将田园村落作为项目落地背景陪衬；有的过于依赖工商资本主导，农民及农民合作社的参与还不够充分，集体组织资产在外来资本涌入时发挥作用不足，企业、合作社与农民在利益分享机制上还不够健全，等等。我们要在探索实践中提升理念认识，在因地制宜、突出特色的基础上，精准定位、聚集要素、健全功能、补齐短板，坚持用全面、统筹、可持续的观念和方法，建设理念领先、要素齐全、功能多样，具有示范引领效应的高水平田园综合体。

三、推进田园综合体建设要重点把握的几个问题

（一）在建设定位上，要确保田园综合体“姓农为农”的根本宗旨不动摇。田园综合体的建设目标是为当地居民建设宜居宜业的生产生活生态空间，其核心是“为农”，特色是“田园”，关键在“综合”。要将农民充分参与和受益作为根本原则，充分发挥好农民合作社等新型农业经营主体的作用，提升农民生产生活的组织化、社会化程度，紧密参与田园综合体建设并全面受益。在这方面，要切实保护好农民的几项权益：一是保护农民就业创业权益。田园综合体中的产业要与当地的资源禀赋条件相匹配，以农村现有的产业为基础，并进行优化升级，要给当地农民提供充分的就业和创业的机会和空间，确保农民在综合体建设中全面受益。二是保护产业发展收益权益。农村居民往往受资金、技术、管理等方面的限制，在休闲农业、特色产业发展等方面难以与外地工商资本竞争，要建立有效的利益联结机制，防止本地居民在产业发展和利益分享中被“挤出”，集体资产被外来资本控制。三是保护乡村文化遗产权益。要用历史和发展的眼光保护乡村里的特色民居、遗址、宗祠、寺庙、民俗、非物质文化遗产等，防止过度设计、过度改造和过度开发，在发展乡村旅游中防止民俗文化活动庸俗化。四是保护农村生态环境权益。要把宜居宜业作为田园综合体的鲜明特色，在追求“金山银山”的同时留住“绿水青山”，经济发展规模要在综合体的环境承载能力范围之内，根据经济规模确定合理的建设规模，防止盲目造镇。尤其要强调的是，田园综合体要展现农民生活、农村风情和农业特色，核心产业是农业，决不能将综合体建设搞成变相的房地产开发，也不是大兴土木、改头换面的旅游度假区和私人庄园会所，确保田园综合体建设定位不走偏走歪，不发生方向性错误。

（二）在推进力量上，坚持以农业综合开发为平台，集中相关政策支持合力。要充分发挥有关扶持政策的合力，从基础设施、产业发展、新民居建设、美丽乡村、脱贫攻坚等方面集中支持田园综合体建设。田园综合体试点涉及面广、投入大、建设期长。要发挥地方政府主导作用，强化与相关涉农政策和资金的统筹衔接，把农村生产、生活和生态等各领域的支持政策紧密结合，探索以田园综合体试点为平台，统筹推进生产生活生态领域建设，促进循环农业、创意农业、农事体验等方面发展，拓展农业的多功能性，力争建设一片、成效一片，试点一个、务求精品。要根据田园综合体建设需要，加强与国土、规划、建设、金融等方面的沟通合作，围绕综合体建设提出支持政策措施。要充分发挥好政府、企业、村集体组织、合作社、农民等建设主体的作用，坚持以产业链条为主线，以利益联结为纽带，以合作共赢为动力，通过建立科学健全的市场化运行机制，使每一个建设主体都能明确自身定位，主动参与和投入综合体建设，各尽其能、各取所需，形成建设合力。尤其要处理好政府、企业和农民这三方面的利益关系，确保地域得发展、企业得效益、农民得实惠，充分调动各方面投入、建设和运营的积极性。

（三）在建设内容上，重点推进六大支撑体系建设。以农业综合开发为平台推进田园综合体建设，要围绕建设目标、功能定位和模式特色，重点抓好生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系、运行体系等六大支撑体系建设。夯实基础，搭建平台。按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，集中连片开展高标准农田建设，加强田园综合体区域内“田园+农村”基础设施建设，整合资金完善供电、通信、污水垃圾处理、游客集散、公共服务等配套设施条件。突出特色，壮大产业。立足资源禀赋和基础条件，围绕田园资源和农业特色，做大做强传统特色优势主导产业，推动土地规模化利用和三产融合发展，大力打造农业产业集群；稳步发展创意农业，开发农业多功能性，推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，推进农村电商、物流服务业发展。创业创新，培育主体。积极壮大新型农业经营主体实力，完善农业社会化服务体系，通过土地流转、股份合作、代耕代种、土地托管等方式促进农业适度规模经营，优化农业生产经营体系，逐步将小农户生产、生活引入现代农业农村发展轨道。培育和开发农业的多功能性，促进“绿水青山”变为“金山银山”。绿色发展，改善生态。优化田园景观资源配置，深度挖掘农业生态价值，统筹农业景观功能和体验功能，凸显宜居宜业新特色。积极发展循环农业，充分利用农业生态环保生产新技术，促进农业资源的节约化、农业生产残余废弃物的减量化和资源化再利用。完善功能，强化服务。要完善区域内的生产性服务体系，通过发展适应市场需求的产业和公共服务平台，聚集市场、资本、信息、人才等现代生产要素，推动城乡产业链双向延伸对接，推动农村新产业、新业态发展。集中合力，顺畅运行。确定合理的建设运营管理模式，政府重点负责政策引导和规划引领，营造有利于田园综合体发展的外部环境；企业、村集体组织、农民合作组织及其他市场主体要充分发挥在产业发展和实体运营中的作用；农民通过合作化、组织化等方式参与综合体建设并多重受益。

（四）在实施路径上，要充分发挥市场机制作用，鼓励基层创新探索。田园综合体建设内容丰富，涉及面广，对资金、土地、科技、人才等要素有着较大需求。要坚持以政府投入和政策支持为引领，充分发挥市场机制作用，激发综合体内生发展动力和创新活力。在资金投入上，要改进财政资金投入方式，综合考虑运用补助、贴息、担保基金、风险补偿金等多种方式，提升财政资金使用效益。积极与农行、农发行、国家开发银行等金融机构对接合作，通过“财金融合”等方式创新投融资机制，充分发挥财政与金融资本的协同效应。田园综合体建设主体多元，不同的利益诉求决定了建设资金来源渠道广泛多样，要通过财政撬动、贴息贷款、融资担保、产权入股、PPP等模式，引入更多的金融和社会资本。要创新土地开发模式，按照2017年中央一号文件提出的“完善新增建设用地的保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例，用于支持农村新产业、新业态的发展，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，通过入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合的发展”等政策要求，完善新增建设用地的保障机制，探索解决田园综合体建设用地问题。在完善科技支撑、吸引人才聚集、发展新产业新业态、健全运行服务体系等方面，也要坚持以市场机制为主，配合相关政策支持，使综合体走上充满活力的良性发展轨道。要积极鼓励基层和市场主体，以田园综合体为平台，在运行机制、管理方式、业态形式、建设模式等方面进行探索，用创新的办法解决建设过程中遇到的问题和瓶颈。注重田园综合体建设经验积累和规律总结，为全面推开试点奠定基础。

农业综合开发建设田园综合体试点，内涵丰富，任务艰巨，大有可为，前景可期。可以设想在未来的时间里，随着农业农村发展步伐加快和整体升级，各种类型、各具特色的田园综合体遍布城郊和广大乡村，成为城乡一体化的典型载体，综合体内人流、物流、信息流汇聚在一起，产业实力雄厚、环境生态宜居、田园风光秀美，成为城乡居民生活方式的新时尚，成为支撑城乡发展、推动经济发展的新型增长点，以田园综合体为核心，整个农村面貌实现巨变，城乡一体化和农业现代化的壮美场景将逐步成为现实。

责任编辑/陈松chensong@fendouzazhi.cn