“农民事情农民办”的创新之路——佳木斯市郊区推进农村田间路和侵蚀沟治理工作的调查与思考

谢铁军 李俊宇

“农民事情农民办”的创新之路
——佳木斯市郊区推进农村田间路和侵蚀沟治理工作的调查与思考

谢铁军 李俊宇

农村税费改革之后，随着“两工一车”政策的取消，加之相当一部分村级集体经济比较薄弱，以及财政资金有限还不能完全包办农业发展的一切事情，而如何有效治理农村田间路和侵蚀沟，就成为摆在我们面前需要认真研究和解决的紧迫课题。佳木斯市郊区树立“大美丽乡村”理念，把美丽乡村建设由村庄环境整治向田间路和侵蚀沟治理拓展，激发农民自觉参与治理的积极性，走出了一条“农民事情农民办”的创新之路。

创新催生了农民欢迎的治理模式

佳木斯市郊区地势南高北低，南部乡镇多为半山区，北部乡镇分布在松花江两岸，多年来受山水冲刷及洪涝等自然灾害的影响，致使田间路损毁严重。全区共有田间路2560公里，其中绝大部分需要维修治理。另外，半山区与丘陵漫岗过渡地带的南部乡镇，由于陡坡地开荒，植被遭到破坏，加之多年雨水冲击，形成了大小不一的侵蚀沟。全区共有侵蚀沟2033条，占地17700亩，其中发展沟1794条，合计近200万延长米，每年侵蚀土地900多亩。田间路失修和侵蚀沟恶化，给农民生产生活带来严重影响，也对生态环境构成直接威胁。农民对此呼声强烈，人大代表、政协委员多次提交议案，田间路和侵蚀沟治理势在必行。

针对上述情况，为解决农村公益事业政府唱主角，农民当配角，上级投多少钱就干多少活，农民依赖思想严重，农村“事难议、议难决、决难行”的问题，佳木斯市郊区深入开展调研，在认真总结美丽乡村建设经验的基础上，把“农民事情农民办”的基本思路，延伸拓展到田间路和侵蚀沟治理中，构筑“各级领导靠前指挥、部门联动合力推进、农民主体踊跃参战、社会各界大力声援”的格局，探索形成了“农民欢迎、多方共赢”的治理模式。该模式的突出特点，可以概括为“五以两化”，就是“以创新机制为突破口，以激发内生动力为核心，以充分发挥财政资金带动作用为重要切入点，以农民事情农民办为基本要求，以农民拥护群众满意为根本标准；推动田间路和侵蚀沟治理常态化、长效化”。

随着大规模治理田间路和侵蚀沟的实施，点燃了农民由建设“美丽村庄”向建设“美丽田野”“美丽生态”跨越的激情，带来了有目共睹的变化。一是民主意识增强了。通过政府角色的积极转变，农民的主人翁意识明显增强，内生动力充分激发，主动议事和主体建设的热情高涨，实现了从“要我干”到“我要干”的根本性转变。二是财政资金用活了。2015年，区财政直接投入治理田间路和侵蚀沟资金2060万元，拉动各方面投资及农民出工出车折资3500多万元，区财政资金放大效应达到1：1.7。三是路、沟有效治理了。2015年全区计划整修田间路640公里，治理侵蚀沟50条60000延长米，调研时已完成了大部分整修和治理任务。历年田间路和侵蚀沟都是简单维修或治理，标准较低，2015年大规模治理不仅标准高，而且完成的工程量大幅增加。从治理侵蚀沟看，到年底完成全年指标，当年工程量是前五年的总和。四是综合效益提升了。过去田间路失修，春天农民需要扛着生产物资进地，秋天收获粮食费车费油，不仅带来诸多不便，而且增加了生产成本。现在道路畅通了，农民对“要致富先修路”有了更加深切的理解。通过治理侵蚀沟，不仅可以保护耕地不受侵蚀促进生态建设，还可以发展沟道经济增加经济效益。据测算，全区侵蚀沟全部治理后，仅发展沟道经济每年就可增加收入3.5亿元以上；还可减少雨水冲击带来的沙土流失和有机层的破坏，每年可提高保水能力2.7亿吨，可减少土地侵蚀900多亩。五是干群关系改善了。治理田间路和侵蚀沟是一项民心工程，农民看在眼里喜在心头。他们感到党和政府真心实意为老百姓办实事、办好事，发自内心感谢党和政府，加深了对党和政府的感情。通过治理工作的开展，乡、村组织为民务实的作风得到群众的认可，威望和地位大大提升，干群关系更加融洽。

机制一活天地宽

思路决定出路，机制激发活力。佳木斯市郊区在推进田间路和侵蚀沟治理中，以机制创新为突破口，重点推出奖励机制，同时建立审核、补偿、承包、管护、保障机制，互为补充，配套实施。一是奖励机制。对农民积极性高、村级组织战斗力强、治理需求迫切、达到审核要求的，通过财政资金“以奖代补”，先干先得、多干多得、不干不得，激励乡、村主动作为，广大农民积极参与。整修田间路重点奖补油料费及租用机械费用等；治理侵蚀沟重点奖补购买建筑材料、苗木及修建谷坊、租用大型机械费用等。二是审核机制。对具有治理需求的村屯进行严格审核，对村级组织和村民积极性不高、不主动出工出车、不能妥善解决占地问题、不能认真落实管护责任、不能确保不发生上访问题保持稳定的地方，坚决不予开工建设。三是补偿机制。根据侵蚀沟治理涉及占用农民土地的实际情况，合理予以补偿，将治理后沟内的树木、“胡枝子”等产权无偿交给农民，这样既保护了农民耕地，又可以通过发展沟道经济促进农民增收。四是承包机制。对无人治理的公共地段侵蚀沟，一部分由村集体负责治理，一部分采取对外承包的方式，由承包人负责治理并管护，产生的经济效益归其所得，确保治理不留死角。五是管护机制。治理后的田间路和侵蚀沟，全部落实管护责任。凡界属清楚的由农民负责管护，公共地段的由村集体或承包人负责管护。六是保障机制。佳木斯郊区鼓励治理村大力发展红树莓产业，区财政投入扶持资金，支持每个村由集体种植红树莓50亩，发展壮大集体经济，增强“造血”功能，解决田间路和侵蚀沟后续管护资金问题。通过创新机制，有效解决遇到的各种难题，确保治理工作顺利推进。

解决问题之一：如何调动农民积极性？农民积极性关系到治理工作的成效。佳木斯市郊区采取“三学、三开、三算”的方式，注重调动农民的积极性。一是“三学”，就是学方案、学政策、学典型。组织村民学习《郊区农田路和侵蚀沟治理方案》，学习财政资金“以奖代补”及各项激励政策，学习率先治理村屯的先进经验，统一思想，深化认识。二是“三开”，就是开好村“两委”班子会、开好村民代表会议或村民大会、开好涉及农户的协调会。在村民代表会议或村民大会上，发放征求意见表，同意与不同意都必须签字，只有三分之二以上村民代表或村民同意后才能进行治理。通过召开协调会，就土地占用、出工出劳、受益权等进行充分协商，达成一致意见。三是“三算”，就是组织村民算好损失账、算好效益账、算好生态账。就田间路来说，损毁后农民运输粮食不仅增加费用，而且还会给车辆造成磨损。就侵蚀沟来说，目前虽然侵蚀少量土地，但不治理将会继续扩展，虽然有的农户土地现在没有受到侵蚀，但全村土地在逐年减少，到第三轮土地承包时大家可分土地都会减少。侵蚀沟治理后，不仅土地面积不再减少，而且沟内的树木、“胡枝子”等产权归让地农民所有可以增加收入，同时还有利于促进生态建设。通过上述措施，搞好思想发动，为推进农田路和侵蚀沟治理创造前提条件。

解决问题之二：党委政府做什么？推进田间路和侵蚀沟治理，需要充分发挥农民的主体作用，更需要党委政府加大领导力度。在这方面，佳木斯市郊区突出抓好五个环节。一是在调查摸底上下功夫。组织精锐骨干参加，围绕田间路和侵蚀沟治理开展系列调查，摸清了治理底数，了解了农民意愿，找到了“症结”所在，研究了解决办法。二是在设计思路上下功夫。从满足农民现实需求和长远发展需要出发，启动实施田间路和侵蚀沟治理，推动美丽乡村建设成果延伸拓展，实现“村美、路通、沟绿、业兴、民富”的目标。三是在政策倾斜上下功夫。按照“整合资金、集中财力、形成拳头、重点投入、破解瓶颈”的要求，出台“以奖代补”政策，释放“激励、放大、导向”效应，实现“小投入、大回报”，最大限度地发挥财政资金的使用效益。四是在增强合力上下功夫。充分发挥区直部门的联动作用，改变过去“单打独斗”的状况。组织有关部门参加，制定了治理方案。区农业局和交通局负责对田间路整治进行全程指导和监督，区林业局负责苗木选择和供应，区水务局负责侵蚀沟治理和验收。五是在强化领导上下功夫。把田间路和侵蚀沟治理摆上重要位置，建立由区委书记、区长任组长，主管区领导任副组长的领导小组。区领导包乡镇，乡镇领导包村，村干部包农户，形成了一级抓一级、一级对一级负责的工作格局。

解决问题之三：治理资金哪里来？治理田间路和侵蚀沟，首要问题就是钱从哪里来。佳木斯市郊区坚持多措并举，有效保障了资金需求。一是政府投入。2015年，区政府安排财政预算资金2060万元，其中整修田间路资金860万元，治理侵蚀沟资金1200万元。二是乡镇投资。佳木斯市郊区乡镇还保留一级财政体制，各村屯推进治理需要租赁机械设备和聘请技术人员，其中有些费用由乡镇财政支付。年初以来，全区乡镇已支付这方面资金590万元。三是农民出工出车。发挥农民的主体作用，动员和组织农民出工出车。年初以来，围绕治理田间路和侵蚀沟，全区发动农民出工出车折合资金2790万元。四是部门扶持。组织区直60多个部门与治理村“结对子”开展帮扶活动，能出资的出资，能出力的出力。另外，佳木斯市直部门也开展了联村帮扶活动，他们为帮扶村解决了很多实际困难。五是企业出资。鼓励和支持民间资本参与田间路治理。如佳木斯润稞农业科技种植公司出资15万元，支持董家村对5.7公里田间路进行整修。

解决问题之四：建设标准定位在哪里？质量决定成败。为把好事办好，佳木斯市郊区在治理初期，就确定了“三保一好”的验收标准。“三保”：一是保建设质量。对农民自行出工治理的工程，由农业、水务、林业、交通等部门组织技术人员进行现场指导；对需要通过招标治理的工程，严格执行工程招标手续，明确施工流程，按照设计标准实施。田间路整治后，在加强日常管护的基础上，确保5年内保持畅通；侵蚀沟治理后全部变成稳定沟。二是保工程配套。田间路治理确保一步到位，能修建排水沟的一定要挖掘边沟，该铺设涵管和整修过水路面的要同步实施；侵蚀沟治理按照主次兼备的原则，挡水墙、过路涵、造林整地等配套工程，与治理工程同时设计、同时施工、同时验收。三是保群众满意。治理田间路和侵蚀沟，最大受益者是农民，必须将工程质量的落脚点放在最终让农民满意上。一方面，组织村干部、党员、村民代表出面，通过培训后对施工质量进行全程监督；另一方面，工程结束后，组织村民对治理效果开展满意度测评。一好，就是综合效益好。通过治理田间路和侵蚀沟，推动经济效益、社会效益、生态效益同步提高。以目前已经完成的35条侵蚀沟治理为例，林草覆盖率从原来的5%提高到85%，每年提高保水能力22万吨；造林12万株，可积蓄木材3.4万立方米；种植“胡枝子”375亩，经济效益可观。

解决问题之五：怎样确保治理成果长期发挥效应？佳木斯市郊区把建立长效机制紧紧抓在手上，坚持近期治理与长期受益相结合，努力巩固和拓展治理成果。一是组织农民自行搞好管护。在田间路管护上，由各村组织农民按土地台账面积包路到户，农户有多少地就平均分配多少养护路段。农民对自己出力修的路，日常管护比较精心，小坑小包随时平整，避免了以往“修完无人管、小坑变大坑、大坑变成沟”的现象发生。在侵蚀沟管护上，将治理后沟内的树木、“胡枝子”等管护权和所有权交给农民，并发放林权证，农民管护更加上心。二是积极发展沟道经济。采取提高科技含量、切实加强管理、推广典型经验等措施，加快发展沟道经济,不仅促进农民持续增收，而且由于公共区域的沟道经济主要由村集体受益，收入增加后使田间路和侵蚀沟的日常维护有了资金保障。三是大力发展红树莓产业。2015年，区财政安排资金1000万元，作为扶持红树莓产业发展的专项资金。区委区政府要求，凡是开展治理的村，由村集体种植红树莓50亩，每亩补贴资金1300元，每个村补助6.5万元。目前，全区红树莓种植面积发展到4000多亩。同时，为了延伸产业链条，走精深加工之路，区里正在积极引进红树莓饮品加工企业。红树莓产品市场前景广阔，效益显著。红树莓平均亩产可达875公斤，每亩纯效益4000元左右。每个村由集体种植红树莓50亩，每年可增加纯收入20万元。这样，不仅壮大了村级集体经济，而且解决了田间路和侵蚀沟治理后长期管护资金不足的问题，形成了强有力的长效机制。

解决问题之六：基层组织作用如何发挥？充分发挥乡、村两级组织作用，是确保实现治理目标的重要环节。一是实行“一把手”工程。将田间路和侵蚀沟治理纳入重要日程，主要领导亲自抓。乡镇党委书记、乡镇长坚持每周对所包村屯进行一次走访，采取现场办公的方式解决难点问题，能当场解决的当即“拍板”。村党支部书记和村委会主任负责组织召开村民代表会议或村民大会、分片协调会，做好组织农民让地、出工出车等工作。二是层层落实责任。乡镇干部包村，施工紧张期间驻村蹲点，对治理过程中发现的问题及时纠正，遇到困难及时协调解决。村干部分片包路、包沟，全程抓好田间路和侵蚀沟治理。三是党员干部发挥模范带头作用。党员干部以身作则，带头做思想工作，带头出工出车，带头让地，带头落实管护责任。草帽村63岁的党支部书记杨明太，主动让出自家的土地，带头出工干在前头，并且发动亲朋好友积极参与工程建设。杨明太的实干精神，感动了全村老百姓，在老杨的带动下，该村无论是美丽乡村建设还是田间路和侵蚀沟治理，进度快、标准高、质量好。杨明太获得了全国劳模的荣誉称号，现在村里无论干什么，只要杨明太“喊一嗓子”，村民一致响应。

值得借鉴的新鲜经验

佳木斯市郊区从解决农民最关心、最直接的问题入手，充分发挥农村“一事一议”平台作用，积极探索，创造了新的田间路和侵蚀沟治理模式，找到了破解农村公益事业建设难题的一把“钥匙”，提供了很有价值的借鉴。通过调查感到，借鉴佳木斯市郊区经验，加快全省农村田间路和侵蚀沟治理步伐，应突出抓好四个方面的工作：

（一）进一步加大推进力度。农村田间路和侵蚀沟急待治理，不光佳木斯市郊区遇到这一难题，也是全省面临的共性问题。我省是农业大省，这个问题早晚需要解决，早解决早主动，我们应该在这方面走在全国前列。加速治理进程，最关键、最急迫的是破解资金短缺这一“瓶颈”因素，切实强化资金支撑。佳木斯市郊区在财力紧张的情况下，专门安排财政预算资金2060万元用于治理农村田间路和侵蚀沟，这是难能可贵的。各地应借鉴佳木斯市郊区做法，以财政资金为引领，拉动各方面增加投资，引导农民投工投劳，构筑多元投入格局，确保治理工作以更快的速度向前推进。

（二）进一步巩固治理成果。座谈中大家认为，虽然佳木斯市郊区前段治理田间路和侵蚀沟取得明显成效，但这仅仅是一个开端，后续管理任务很重，需要切实做好巩固、提高工作。总的思路是，既要治理好，更要管护好，还要预防好，确保治理成果长期受益。加大源头治理力度。重点采取封山育林、退耕还林等措施，从源头上抓好治理，努力减少侵蚀沟的形成。加大沟道经济发展力度。一手抓治理侵蚀沟，一手抓发展沟道经济，使侵蚀农田的“猛虎沟”变成能够产生经济效益的“聚宝盆”。加大管护力度。治理一批、达标一批、精心管护一批、长期受益一批。佳木斯市郊区通过发展红树莓产业，构筑治理管护的长效机制。随着红树莓产业的兴起，每个村集体年增收20万元，不仅为治理管护提供了资金保证，而且随着村集体经济的发展壮大，使党在农村的执政地位得以巩固，这是一项战略举措，有利于走活农村工作“一盘棋”。

（三）进一步抓好典型示范。充分发挥典型的示范引带作用，是深入推进治理工作的有效措施。在治理田间路和侵蚀沟方面，佳木斯市郊区走在了全省前列。调研中，我们深切感受到全区上下“众志成城、群策群力、矢志治理、建设家园”的精神风貌。佳木斯市郊区经验可复制可推广，具有多方面的借鉴意义。比如，修路治沟、改善生产条件、保护生态环境，直接效果显而易见；再如，推动农民观念转变、积蓄发展后劲，引深效果初露端倪；又如，村庄美了、田野美了、生态美了，农民必将追求新的目标，由此推动传统农业向现代农业加速转变，长远效果前景喜人。各地应借鉴佳木斯市郊区经验，围绕大规模治理田间路和侵蚀沟进行试点，打造典型群体，然后分期分批推开。通过试点示范，形成“一花引来百花开，百花带来春满园”的局面，谱写我省治理农村田间路和侵蚀沟的崭新篇章。

（四）进一步落实倾斜政策。我省正在加速推进两大平原改革试验，应把田间路和侵蚀沟治理纳入其中统筹考虑。建议在两大平原改革试验整合的涉农资金中，每年留出一定比例的资金，重点解决农村一家一户想办但办不了的紧迫问题，将治理田间路和侵蚀沟纳入其中予以支持。佳木斯市郊区原计划利用10年时间完成全部治理任务，现在乡、村干部和农民热情高涨，强烈要求加快治理进度，经反复研究将治理时间缩短为5年，但资金存在缺口。对类似佳木斯市郊区这样领导班子凝聚力强、干部群众积极性高、治理成果突出的单位，省里应加大资金支持力度，打造一批“整县推进”的典型。另外，按照“钱随事走、集中力量、形成能力、解决问题”的要求，出台更加宽松的政策，允许市、县根据实际打捆使用一部分涉农资金，用于推进美丽乡村建设及田间路和侵蚀沟治理，解决农村面临的“瓶颈”问题，促进涉农资金统筹整合发挥更大作用。

（作者谢铁军系黑龙江省财政厅经建处调研员，李俊宇系省农发办原党组秘书、调研员）

责任编辑/温润泽wenrunze@fendouzazhi.cn