论政府改革中“企业家精神”的重要性——评戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府》

胡德畅

(中央民族大学管理学院 北京 100000)



论政府改革中“企业家精神”的重要性
——评戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府》

胡德畅

(中央民族大学管理学院 北京 100000)

政府改革是当今社会共同关注的问题，但寻求改革的途径却众说纷纭。戴维·奥斯本与特德·盖布勒认为：政府不应当是官僚制下冗杂而无效的机构，应该通过挖掘企业家精神和自由市场的力量，实现真正意义上的改革。《改革政府》一书通过“政府改革的十项原则”为我们对政府改革的认识呈现了一个崭新的思路，也为“新公共管理”思潮的迸发写下了浓墨重彩的一笔。

企业家精神；改革政府；官僚制

戴维·奥斯本(Osborne，David)，美国国家公共行政学会的研究员、美国进步政策学院的研究员。1992年，奥斯本与曾经担任过美国加利福尼亚维赛利亚市和俄亥俄州万达利亚市的政府官员、现任盖布勒集团总裁特德·盖布勒(Gaebler,Ted)合作出版了《改革政府——企业精神如何改革者公营部门》(Reinventing Government)以下简称《改革政府》，正因该书的卓越贡献奥斯本也被美誉为“政府再造大师”。针对广受关注的政府改革问题，该书认为如何从层级节制的官僚制思想中摆脱出来，是塑造有“企业家精神”政府的关键。奥斯本通过一个又一个案例说明只要政府官员做“有使命感的企业家”不仅可以提高行政效率，还可以重塑负责任的政府形象；与此同时，该书也重申了政府的职责并为政府改革的发展指明了方向。

《改革政府》的出版让处于低效运转中的美国政府看到了希望和前景。美国前总统比尔·克林顿曾赞誉说“每一位当选官员都应该阅读这本书。我们要使政府充满新的活力，就必须对政府进行改革。这本书给我提供了改革的蓝图。”佐治亚州民主党参议员萨姆·纳恩也给予高度评价认为“在人们普遍对地方政府表示不满之际，《改革政府》提出了一个批判性的基本见解：政府必须为顾客服务，才能受到人们欢迎，我们的计划需要有明确的任务，我们的管理人员需要有明确的责任，我们参与公众活动需要有明确的渠道。”由此可见，《改革政府》一书当时在美国引起了巨大的轰动，它不光给政府官员们提供了中肯的建议还引发了读者对政府改革的思考。时代在进步，社会在转变，书中虽然以美国为例，但现代官僚制度下管理机构运行过程中出现的问题是其历史发展的必然，在中国特色社会主义现代化的今天，我们在政府职能转变，社会治理变革中也出现了一系列问题，“国情”不同但问题却颇具相似性，书中涉及改革的思路、观点与策略给我们提供了一个崭新的角度看问题，这也是值得我们认真思考的。

一、具体背景

(一)历史政治背景

从历史上说，20世纪前期金钱政治制度下的美国政府笼罩在“政党分肥”的氛围中。总统将政府中的职位分配给对自己有利的人，政客们把自身的利益与政党选举捆绑，“政党分赃制下的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。”前美国总统加菲尔德如是说。之后崛起的美国进步党人为了解决这些问题，提出了“官僚制”的设想。在当时，官僚制代表了分工明确、科层节制的形式，在当时，他一定程度上改变了官员们恣意妄为、腐败的状况，呈现出一种高效、严谨的精神。

然而，当官僚制体系恢复了经济大萧条对美国社会的影响后，政府却逐渐走向了繁杂、尾大不掉的境遇之中。照章办事束缚了政府工作人员，他们失去了工作的灵活性和积极性。政府或者被看做是无限依赖的对象。有些地方靠领救济金度日的人反倒比有工作而失去救济金的人的生活更安逸、舒适。

(二)当代政治背景

20世纪90年代的政府再次处在巨大的变化之中，后工业时代为工业社会的发展带来了机会，也为经济社会的发展带来了威胁和挑战。社会经济停滞不前，联邦和各州赤字上升，社会服务水平低下，美国政府也遭遇着民众的信任危机。

基于此，以比尔·克林顿为首的“新民主党人”认为政府的效率和服务效果是亟待解决的问题。密歇根州州长鲍尔说“我们原以为我们有的是关于钱的问题——但是我们并没有钱的问题。我们有的是管理上的问题。”戴维·奥斯本将目光投向各地，此时的公营组织已经在美国社会发展壮大，奥斯本将美国各处崭露头角获得成功的公营组织所做的改革一点一滴的拼成今天《改革政府》这本政府改革蓝图，在总结中他发现具有企业家精神的政府更具有魅力和影响力。

除了以上原因，奥斯本之所以能在各地发现成功很大程度上是因为美国最基本的政治制度——自治体地方政府类型。美国是以“人民自治”为基础的自治体地方政府，自治权利是人民所固有的，先于国家而存在。自治体政府同中央或上级政府之间不存在行政隶属的上下级关系，它们在宪法和法律范围内，各自对法律负责。正基于此，各地才能按照自己的设想进行改革，奥斯本与盖布勒才有机会看到各地为实现政府改革而获得的成功。

二、框架与逻辑

奥斯本的《改革政府》一书共十一个章节另加附录A、附录B两个。前十章是奥斯本与盖布勒为政府改革提出的“政府改革的十项基本原则”，在这十章里作者将每个原则作为一章，并在每个章节里都加入了实际案例并对案例进行介绍、分析并总结出自己的观点和具体的建议。第十一章则是汇总组合，作者就当前社会出现的热点汇集成不同的模块内容发表自己的意见建议。

具体内容如下：

第一章中作者对政府职能做出创新性和关键性的界定那就是起催化剂作用的政府是掌舵而不是划桨，作者认为政府职能的重心应该放在决策上而不是具体的执行中，。“催化剂”给予了企业化政府更高的目标要求也形象的指出政府的作用，政府要做的是用催化的手段动员整个社会团体促成问题的解决，这首先给政府改革指明了方向。

在第二章和第六章中作者主要强调的是在政府改革过程中权力的下放问题。创建掌舵型政府组织的途径有多种，其中最经济有效的方式就是引入“竞争”。企业界与政府各有所长，公共部门在政策管理、规章制度、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面更胜一筹。企业界则在效率、创新、适应性更有优势。在社会快速发展的时期，政府需要的是协作，政府应该摆脱传统官僚制的束缚，创造更灵活、高效的政府运行体系，像有使命感的企业家一样去思考，敢于“授权”。

分权的重大意义在第九章发生在美国国防部“克里奇的世界”这个个案中。官僚制的繁文缛节阻碍政府工作效率的提高，克里奇进行参与式管理模式改革，一改层级节制的集权模式，使得在当时最有成就的军队总是权力分散的军队。按照克里奇的说法就是“在任何组织里都有许多人在期待着你给予他们某种责任，某种所有感，某些他们能感到自豪的事。一旦你采取步骤，你会看到突然之间百花竞放而为之惊奇不已，这个组织机构会以出人意料的方式腾飞”。

在这个层次上我们认为政府作为掌舵者并不是把服务承包出去就结束，而是要做好事前的规制和事中与事后的监管工作。他们更应该纵观全局，发现问题，为社会发展指明方向，并不是干得多的政府就是干得好的政府。

第三章到第七章是在解决官僚制遗留问题中，企业家政府将竞争机制注入到提供服务中。为提供服务者注入竞争机制是政府作为“催化剂”的重要作用之一，为了使得公共利益最大化，“竞争型的政府”是必须的。正如有竞争才有进步的动力一样，当将私营经济引入竞争机制中时公营经济部门将会面临着巨大的挑战，甚至能在于私营部门的竞争中以更低的成本创造更高的价值。

“切勿指示人们如何做事，只要告诉他们你要他们实现什么目标，他们将会以自己的智谋使你感到惊奇。”乔治·S·巴顿将军如是说。繁文缛节是官僚制尾大不掉的弊端，对于执行无益的规章制度上，有使命感的政府应该学会删繁就简敢于破旧立新做有远见的管理者。

有使命感的政府在控制预算方面要按效果的支出而不是只按项目的多少划拨资金，效果的好坏直接反映出政府办事效率的高低，效率高的应该予以奖励并展示出该项成果。在业绩管理方面政府倾向于采用“全面质量管理”的方法，这也是重视绩效而非投入的重要体现。

有收益而不浪费是有使命感的企业家政府发挥企业家精神最突出的领域。奥斯本认为，作为有使命感的企业家政府，解决经费问题的方法不外乎两种即：“开源”、“节流”。在开源方面政府通过以收费来筹款，把利润的动机转向公众的使用等途径获得收益；此外，政府内部在节流上通过保证批准的各个工程项目应该是有效的“投资”而不是一味亏损。

第六章中讲到以顾客为导向的政府应该把顾客放在驾驶员的座位上。官僚制已经不适应后工业社会的发展，政府服务的对象已然从官僚政治的需要转变为公众的需要。政府已经不再是以往那个全能型的政府，顾客导向在政府改革中起到了引导性的作用，这一方面能够使政府了解公众的需求从而提高政府效率避免浪费，另一方面又能使树立了一个负责任政府的形象。

第八章是有远见的政府：预防而不是治疗。精明的人解决问题，有天才的人避免问题，作为掌舵者的政府在领航方面要有远见卓识，当政府按照顾客驱动为导向时他们就会更注重解决产生问题的根源而不是一味的治标不治本，“未雨绸缪”制度便应运而生。

第十章是关于政府改革的十项基本原则的最后一条。奥斯本认为政府应该也是一个以市场为导向的政府，重视市场机制的调节而不是只依靠行政指令进行变革。当然，市场并不是全能的，此时，政府就应该发挥其巨大的看不见的手的作用。作为有使命感的企业家政府，在将权力分散下放后接下来要做的就是对权力执行的监管和规制，以市场为依托，从而提高行政效率。

第十一章主要是作者对解决保健、教育、犯罪等热点问题的具体意见建议。加利福尼亚州州长皮特·威尔逊说“我们将不受未来的摆布，我们要影响它。我们将不止是增长，我们要控制我们的增长。我们不能被动的经历变革。我们要创造变革。但为了改造未来，我们需要一个有新思维的政府。”

三、评价与启示

《改革政府》一书最深刻的影响就是提出了“企业家精神”，而最大的贡献就是为政府改革提出了“十条基本原则”，这在当时为政府改革的方向和方法提供了一个全新的视角，并成为后世政府改革的指南书。作者并不全盘否定“官僚制”的作用，而是通过对一个又一个案例向我们说明美国如何解决对由官僚制产生的阻碍。

首先，企业家政府理论要求政府成为一名合格的“投资”者，他们明确了自己的服务对象是公众，通过在私营部门和第三组织之间进行竞争既提高了效率节省了资源又获得了组织的活力。还有，企业家政府理论要求政府应该是有远见的。政府更加重视解决问题的根源，变得更懂得“未雨绸缪，防患于未然”公众的需求得到了回应，政府的形象也有所好转。最后，企业家政府并非是企业化政府也不是将政府私有化。企业家政府管理改革的重点是获得效率和回报，赢得大众的支持。政府通过适当的授权和分权，让公民有自由选择的权利，公民权益获得了保障，政府又减少了开支避免了浪费。

《改革政府》的逻辑结构和框架是十分缜密的。作者由实践到理论再由理论延伸出实践。全书每个章节都有自己的理论支撑和案例分析以及作者自己的意见建议。总的来说，奥斯本提出的十项基本原则之间是相辅相成的，传统的官僚制思维也留下了种种弊端阻碍政府高效的运行，这就需要政府在改革方面做出实质的改变，而这个改变首先就是要明确自己的定位和对顾客的定位；在明确了自己是掌舵人之后，剩下的就是为完成自己为顾客服务的目标而进行的一系列改革。这些改革措施中效率、质量是关键词，政府利用竞争机制、改变照章办事的组织、按效果拨款和有收益而不浪费等都是为了提高政府运行的效率、减少开支、避免浪费。而政府采取顾客驱使制度以及全面质量管理方法等，都是希望能够为公众提供高质量，满意的服务。不同的章节虽然主题不同但“有使命感的企业家政府精神”始终贯穿其中。

《改革政府》的研究方法特别独到。作者采用不同于其他只对政府改革提供宽泛理论设想的方法，而是将各地成功的案例一点点拼成一幅用于政府改革的蓝图，通过摆事实讲道理的方法，对各地成功的经验进行整合整理后划分成十条不同的具体措施原则给我们启示，并将企业家和政府两个不同的角色相关联，向我们展示了一个与众不同的视角。

读史使人明智，美国成功的经验值得我们学习。《改革政府》这本书与其说是一本政府管理著作不如说是一本20世纪90年代美国政府改革思想史诗。它不光在管理层领域，在各行各业都能找到其映射的理论，让无论政府、企业、第三部门组织都少走弯路。当然，没有什么是没有缺憾的，这本书在当时就受到了来着查尔斯·古德塞教授的质疑即：难道我们需要一种体制而不惜毁坏现存的公共制度？难道我们需要一种参与而不惜削弱政府的责任？难道我们需要一种竞争而不管是否造成了重复和浪费？难道我们需要一种财务自由而不怕招致公众的怀疑？难道我们要把美国人看作顾客而非公民？难道我们要以市场机制来取代公共利益？争论往往是各自都强调了同一事实的不同侧面，当然，任何事物发展的程度和范围都不是我们能控制的，我们也不确定在发展企业型政府的过程中私有经济的发展会达到什么程度。我国近年来的在政府改革的过程中也出现了很多问题和阻力，政府机构冗杂，效率低下，2013年国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开启了新一轮大部制改革，国务院组成部门减少至25个。大部制改革在减少职能交叉，落实问责体系和减少开支避免浪费等方面产生了重要作用，这也与奥斯本所提倡的做有事业心的政府：有收益而不浪费，有异曲同工之妙。本书为我国带来的更深远的意义和作用需要我们进一步的探索和研究。

[1]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门[M].上海译

[2]蔚智前.重新塑造政府[J].外国政府,2007(67):37.

[3]孙学玉.企业型政府的语义阐释及其界说[J].江苏行政学院学报，2003(02).

[4]卢国能.企业化政府与公民社会互动治理[J].中共福建省委党校学报，2003(04).

[5]谭卫国.基层服务型政府的塑造——以西方新公共服务理论为视角[J].湖北社会科学，2009(01).

胡德畅(1992.2-)，女，汉族，中央民族大学管理学院，在读研究生。