我国环境基本公共服务均等化的问题和实现路径

李少爽

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)



我国环境基本公共服务均等化的问题和实现路径

李少爽

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)

基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府应当提供的基本公共服务，是对公民基本环境权益的保障。但是当前我国基本公共服务均等化研究数量不胜枚举，环境基本公共服务均等化却被忽视。本文旨在借鉴比较成熟的基本公共服务均等化研究的基础上，探索环境基本公共服务均等化的特征、问题和实现路径。

基本公共服务；环境基本公共服务；均等化；实现路径

一、基本公共服务均等化的研究现状

对基本公共服务均等化的内涵、现状、原因和对策研究是研究基本公共服务均等化的基本框架，同时近年来均等化的指标体系构建和均等化水平测评的定量实证研究数量不断增多，测评方法不断丰富。学者们从机会均等、结果均等、消费均等、权利均等和动态过程等各个角度阐述了基本公共服务均等化的概念。总体来说，基本公共服务均等化是指政府确保全体公民都能够公平地享受到保护个人最基本的生存权和发展权、所必需的公共产品和服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。

学者们对基本公共服务均等化的现状、原因和对策的研究结果具有高度的一致性。普遍认为中国现阶段的基本公共服务非均等化现状主要体现为“城乡不均”、“区域不均”和“群体不均”。非均等化的主要原因如下：在城乡体制上，城乡分割是非均等化的核心问题；在政府间关系上，中央和地方的财权事权没有理顺；在制度上，基本公共服务均等化制度和财政制度不健全，供给决策机制和政治锦标赛的绩效评价制度不合理。建设服务型政府、加大财政投入和转移支付力度、合理划分财权和事权、建立政府基本公共服务绩效评价体系和基本公共服务供给的多元参与机制是学者们对于实现基本公共服务均等化的主流观点。

学术界对基本公共服务均等化的研究数量丰富，取得了良好的研究成果。但总体看来，大多数研究存在内容与观点的趋同类似，重复性研究较多，研究进展缓慢，基本公共服务均等化的范围有待拓展。因此在环境污染形势愈加严峻的背景下，本文将对被忽视的环境基本公共服务进行探索，以拓宽基本公共服务的研究范围。

二、环境基本公共服务均等化及典型特征

环境基本公共服务是指由政府提供的，在一定发展阶段，保障公众基本环境权益的最小范围、最低标准的公共服务。环境基本公共服务旨在为公民提供安全、宜居、健康的生产、生活环境所必须的基本保障。环境基本公共服务均等化是指全体公民享有范围大致相同、水平大致均等的环境基本公共服务[1]。

环境基本公共服务作为基本公共服务的组成部分，具有基本权益性、政府责任性、均等化等普遍特征，同时也有其独特之处。

(一)恢复为主。环境基本公共服务均等化的最终落脚点是环境质量的提高。其他基本公共服务均等化的过程是一个不断发展的过程，是一个“从无到有”的过程。而环境基本公共服务供给的目的在于对污染环境的治理，通过提升环境基本公共服务水平，使环境恢复到基本水平。

(二)群体的无差异。对于教育、医疗、社会保障等基本公共服务而言，公民可以运用自身资源通过服务购买的方式来进行补充。而环境具有整体性，对于一个区域而言，政府提供何种水平的环境基本公共服务，区域内的个体就享受相应程度的服务，每个个体所获得的服务并不会因个人其他因素的影响而有所差别。

(三)双重“区域性”。基本公共服务的供给以政府为主导，以行政区划为单位实施。虽然环境基本公共服务也是在行政区划内进行，但是由于环境的空间特性，使环境基本公共服务呈现另一种“区域性”。鉴于地理特征，可能相邻行政区域具有相同的环境问题，也可能同一行政区域内有不同的环境问题，即大气、水、土壤等污染问题所涉及区域与行政区划并不完全对应。

(四)复杂性。对于其他公共服务而言，随着经济水平的发展和财政能力的提升，其均等化水平会相应地升高，呈正相关。但是对于环境基本公共服务而言，由于污染程度、地理位置、环境治理效果滞后性等多种因素的影响，在不同的区域投入相同的财政资金，其所产出的环境公共产品是千差万别的。换句话说，环境基本公共服务与经济发展并不总是呈现直线关系，在没有转变经济发展方式之前，在环境库兹涅茨曲线拐点之前，经济的发展可能会阻碍环境基本公共服务的水平。

三、环境基本公共服务均等化的问题与对策

(一)环境基本公共服务均等化存在的问题。同基本公共服务的现状一致，环境基本公共服务也处于非均等化的状态，已有学者对此问题进行了研究。刘子刚等[1]和卢洪友[2]通过相应的数据对比和问卷调查，认为中国在提供环境基本公共服务方面存在着总体投入不足，区域、城乡之间差异显著等问题。卢洪友等[3]评估了2003-2009年中国环境基本公共服务绩效，结果表明:中国东部地区环境公共服务绩效水平明显高于中西部地区，经济发达地区高于经济落后地区，城镇化率高的地区高于城镇化率低的地区。

(二)环境基本公共服务均等化的实现路径

1.加大对环境基本公共服务的投入力度。解决环境基本公共服务的投入问题，应该强化中央和地方政府在环境保护支出中的责任，把环境保护列入年度预算，研究和制定中央和地方环境保护支出的增长率和新增财政收入用于环境保护支出的领域，建立中央和地方环境保护支出经费稳定增长保障机制。同时减少财政在节能减排的支出，落实企业污染防治、节能减排的责任，注重市场在环境保护中的作用。

2.确定环境基本公共服务的范围、标准和评估指标体系。范围、标准和评估指标体系的确定是实现均等化的前提。环境基本公共服务的范围应该能够保障居民享有干净的空气、洁净的水和安全舒适的人居环境。从投入、产出、收益三个维度设定环境基本公共服务标准和指标体系，可以更全面客观地对环境基本公共服务绩效进行评估。通过3个维度的标准设计，对环境基本公共服务均等化所需要的投入和所达到的水平进行量化，建立可监测、可评估、可考核的环境基本公共服务绩效评估体系，明确各级政府提供环境基本公共服务的责任。

3.分地区有侧重。环境基本公共服务具有区域性，不同的地区应该有不同的侧重点。针对城乡差距问题，应该加大对农村环境基本公共服务的支持力度，完善农村环境基础设施建设，提高农村环境污染治理能力。针对区域差距问题，东部地区应加快推进经济发展方式的转变，抑制高排放、高污染行业的增长速度，发展环保产业。对于中西部欠发达地区，应加大对环保资金、基础设施和环保机构的投入力度，逐渐缩小与东部地区的差距。

4.完善财政转移支付制度。目前在全国城乡和区域差距较大的情况下实现基本公共服务均等化的关键就在于转移支付制度。首先完善纵向转移支付制度。加快形成全国统一的财政转移支付制度，增加一般性转移支付的规模，使其成为转移支付的主要形式。优化转移支付的结构，将环境因素纳入到一般性转移支付因素的考量中。其次建立各级地方政府间的横向转移支付制度，解决区域间的环境污染问题。横向转移支付制度实质上也是一种生态补偿制度。作为因发展经济而污染了共同的环境或转移污染物到其他地区的生态受益者有义务和责任向污染地区进行财政转移支付，共同承担污染成本和代价。

[1]刘子刚,刘喆,卫文斐.我国环境保护基本公共服务均等化问题和实现途径[J].环境保护,2015(20):47-50.

[2]卢洪友.环境基本公共服务的供给与分享——供求矛盾及化解路径[J].人民论坛·学术前沿,2013(Z1):98-103.

[3]卢洪友,袁光平,陈思霞,等.中国环境基本公共服务绩效的数量测度[J].中国人口.资源与环境,2012(10):48-54.