构建以责任保险为核心的政府应急管理成本分担机制

张 飏

(陕西省汉中职业技术学院 陕西 汉中 723000)



构建以责任保险为核心的政府应急管理成本分担机制

张 飏

(陕西省汉中职业技术学院 陕西 汉中 723000)

一、政府在应急管理中面临的困境：被迫成为最终的埋单人

政府应急管理是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划、有组织的管理过程。主要的任务就是有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。应急管理是一个由不同阶段和各种应对措施组成的管理过程，是政府的一种特殊的管理形态，更是在现在突发公共事件下对政府能力的极大考验。

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发公共事件具有极大的偶然性和随机性，难以预估其产生的社会影响和震撼程度，很多突发事件在爆发前夕，往往都被人们认为是不可能的，人们无法在危机爆发前获取其全面的信息，突发事件能否发生，在什么时间、地点，以何种形式发生以及爆发的程度等情况，人们事先都无法把握，难以完整预测。不管突发公共事件是由自然灾害、恐怖事件、经济危机引起，是由不法企业造成、违法行为造成，还是由政府不作为乱作为造成，突发公共事件的善后问题，很大程度上都是钱的问题。但更多的时候，企业或行为人可能没有能力承担其经济后果，最后只有财政兜底，政府往往成为最后的买单人。

二、责任保险体系：匹配政府面临的风险

责任保险以被保险人致人损害依法应当承担的损害赔偿责任为标的，为填补被保险人的损害之第三人保险。性质上是填补损害保险责任保险。其构成须具备两个条件：一是被保险人对第三者依法负有赔偿责任：二是受害的第三者必须向被保险人请求赔偿。责任保险目前已经成为具有相当规模和影响力的保险险种，责任保险的发展程度是衡量一国或地区财产保险业发达与否的重要指标。这一指标的全球平均数为非寿险业务的20%以上。

责任险与财产保险不同，它为被保人向遭受损失的第三方赔偿。由于许多个人与组织的活动都会对第三方造成潜在不良后果，责任险这种险种被广泛接受和认可。汶川大地震直接经济损失是8451亿元，保险只赔了20多亿元，占比是0.2%，还不到1%。在国际上，巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%-40%，如果我们建立了巨灾保险制度，按照国际上的水平，我们只赔一半的话，比如整个损失的15%，保险业就能够支付赔款1270亿元左右，这样就可以大大减轻政府和财政的负担，匹配政府面临的风险。

三、责任保险的供给：保险公司的供给

在现代社会，保险已经渗透到社会的各个领域，政府要实现在突发公共事件中的管理成本得以分担，就必须要发挥保险公司的作用。

责任保险不仅仅提供产品和服务，而且是有利于社会安全。责任保险可以有效放大财政资金作用，以农业保险为例，中央财政自2007年对农业保险实施保费补贴政策，相比直接给农业补贴，农业保险的补贴具有明显的杠杆效率，提高了财政资金的利用率。2011年开始，汉中市政府开始政策性油菜种植保险试点工作。政府将农业保险的组织推动纳入政府工作安排，并制定出台扶持政策、指导意见和实施方案，以引导和推动油菜种植保险试点工作。财政部门对农业保险保费给予一定的财政资金补贴，以提高农户、农业生产经营单位的投保积极性。一旦发生不可抗拒的灾害，油菜种植户的损失将由保险公司按合同赔付，大大降低了政府公共管理的风险，减少了公共财政支出。

四、基于应急管理属地化管理思路的成本分担

目前，我国的应急管理机制基本上还是属地管理。但是政府应急管理通常不是一级政府就能有效完成的，在很多情况下危机的处理都要涉及多级政府部门甚至整个社会。危机事件越复杂，涉及到的部门越多，协调难度将越大。而目前，我国政府之间在应急成本分担中还是缺乏有效的协调、合作，各级政府都不愿将有限的财政支出花在额外的巨大支出上。

7.23温涌线特大事故，根据铁道部有关规定，赔偿标准是执行以17.2万元为基数再加上20万元保险理赔总共37.2万元，另外还加上遇难者家属交通费、埋葬费、家属赡养费等共计不超过45万元；事发后在短时间接受谈判并签订协议的可视情况酌情予以数万元奖励。以上费用除奖励费用由户籍所在地政府拿出来外，其余由铁道部一并支付。在温家宝总理的亲自协调安排之下，铁道部与各地方政府就这一事件的成本分担达成一致。但是如果提前引入责任保险的话，可以完全由保险公司按合同约定进行赔付，由保险公司承担事故责任，就会大大减轻政府的负担，减少政府间的推诿扯皮现象。

五、体制机制创新

(一)制度设计。发挥好政府和市场的两个方面的作用，以商业保险为平台，来构建多层次的风险分摊机制。政府方面，一是要继续将应急重心下移，防止应急响应不及时导致事件升级，增大处置成本和风险；二是要进一步强化属地化管理、分级负责这一原则，让地方政府切实负起责任，在第一时间开展应急处理，努力将突发事件的损失和影响降到最低。保险公司方面，一是强化风险防控。积极开展风险评估，提供日常自然灾害预警，加强事故与理赔数据统计，及时反馈高危风险信息和整改意见，建立涵盖“事前、事中、事后”的全流程风险管理体系，降低事故发生几率；二是助力化解矛盾。保险公司配备专门人员队伍，根据政府需求介入事故处理，启动应急救助，提供重大事故预付款，及时给予事故受害人经济补偿，避免矛盾激化，节约行政资源。

(二)产品设计。保险品种要立足于服务政府需求。一是要保险责任广。责任保险产品最大限度覆盖了政府部门可能面临的管理风险。二是要保障程度高。根据政府部门实际需求，逐步提高保险责任限额。三是要产品种类多，满足政府部门多层次需求。责任保险跟一般的商业保险不同，具有准公共产品的特点。如果按照商业化运作，保险价格往往很高，群众买不起。但是如果价格过低，地震发生以后，保险公司又赔不起，因此一定要合理的设计产品。

(三)推动试点。地域上，在地震多发区推行地震保险试点，在沿海地区推行台风保险试点，做到保险资金取之于区域经济，服务于区域经济，加快形成保险产品、保险投资与区域经济协调良性发展的机制。在业务领域方面，发展多渠道责任保险，例如农业保险、食品安全保险等。

总之，发展责任保险，有利于健全安全生产保障和突发事件应急机制，提升政府公共服务水平。同时，保险公司在政府公共服务方面的创新也可实现彼此的双赢。

张飏(1982.1-)，女，汉族，陕西南郑人，本科，助教，毕业于西安外国语学院，就职于陕西省汉中职业技术学院，研究方向：陕南移民搬迁。