贵州省城镇化进程中耕地保护存在的问题与对策建议

2017-04-15冯应斌韩德军敖贵艳

江苏农业科学 2017年5期

冯应斌韩德军+敖贵艳

摘要：城镇化是国家或地区现代化水平的重要标志，传统发展方式下的快速城镇化模式以占用大量耕地为代价，如何在快速城镇化进程中实现耕地的有效保护，已成为政府和社会各界普遍关注的重大社会经济问题之一。本研究结果表明，贵州省城镇化水平严重滞后于全国平均水平，存在着人口城镇化和土地城镇化发展不均衡、城镇建设占用耕地数量与所占比例均呈上升趋势等凸出问题。优质耕地空间分布与城市扩展区、工业园区存在空间“重叠”，面临着坝区耕地保护与城镇化、工业化建设占用的“两难困境”。基于此，从设置耕地保护“规模红线”与城镇用地“扩展红线”2个方面提出了贵州省快速城镇化进程中耕地数量保护的策略与措施；从提升城镇建设用地集约利用水平、合理管控农村宅基地规模2个方面明确了贵州省快速城镇化进程中应强调城乡建设用地内涵式管控方向。同时，加强坝区耕地高标准整治，通过土地流转促进规模经营，促进坝区耕地高效利用；通过合理配置坡耕地种植模式，稳步提升坡耕地生态涵养功能。

关键词：城镇化；耕地保护；问题；对策；贵州省

中图分类号： F321.1文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2017）05-0292-05城镇化过程需要一定的土地保障，城镇化发展与耕地保护之间存在着矛盾的对立统一[1]。随着城镇化的发展，耕地数量减少的幅度呈现出先上升、后下降的倒“U”形变化趋势[2]。在全国层面，1986—2010年我国城镇化率每提高1%，建设占用耕地数量将增加2.693 4%[3]；在省域层面，1978—2005年湖北省城镇化率每提高1%，建设占用耕地数量将增加1.886 8%[4]；在市域层面，地处岩溶区的广西壮族自治区河池地区，其1997—2006年耕地总量随着城镇化的提高而逐渐减少，城镇化率每提高1%，耕地总量将下降0.744%[5]。从土地利用空间分布来看，建设用地和耕地高邻接度的空间格局，以及城市在空间上的摊饼式发展是导致城市扩展占用耕地比例大的直接原因[6]。上述研究结果表明，城镇化进程不可避免地造成耕地面积减少，如何在快速城镇化进程中实现耕地的有效保护，已成为政府和社会各界普遍关注的重大社会经济问题之一。贵州省山多平地少，土地资源尤其是耕地资源匮乏，城镇化水平低，人口城镇化率长期位于全国末尾。实施工业化和城镇化带动战略，成为新时期贵州省加快发展、实现后发赶超的重要路径。然而，在城镇化进程中同样面临着耕地总量减少较快的难题，尤其是耕地质量较高的坝区耕地持续减少[7-8]。本研究在分析贵州省城镇化发展历程、耕地面积变化的基础上，诊断贵州省城镇化进程中耕地保护面临的特殊困境，借鉴相关成功经验，重构贵州省城镇化进程中的耕地保护策略，破解“城镇化快速发展导致耕地大规模减少”的资源诅咒，为贵州省在加速城镇化进程中有效保护耕地提供政策建议。

1贵州省城镇化进程及其耕地保护的主要问题

1.1贵州省城镇化进程及其特征

1952—1999年间，贵州省总人口从1 489.90万人增长至3 710.06万人，非农业人口从118.95万人增长至528.78万人，非农业人口比例从7.23%增长至14.35%。2000年以来，贵州省人口城镇化率从24.01%增长至2014年的 40.01%，年均增长1.07百分点，实现了较快增长（表1）。横向对比来看，贵州省与全国人口城镇化率的差距从2006年的16.79百分点缩小至2014年的14.76百分点；与西部地区的差距从8.14百分点缩小至7.36百分点；与西南地区的差距从6.35百分点缩小至5.81百分点（图1）。西部地区包括内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、青海省、宁夏回族自治区、甘肃[CM（25]省、陕西省、四川省、重庆市、贵州省、云南省、西藏

]广西壮族自治区等12个省、直辖市、自治区；西南地区包括四川省、重庆市、贵州省、云南省、西藏自治区、广西壮族自治区等6个省、直辖市、自治区。虽然2000年以来贵州省人口城镇化率与全国、西部地区、[JP3]西南地区的差距均呈缩小趋势，但总体上仍处于较低水平，与全国平均水平、西部地区、西南地区分别相差15、8、6百分点左右，长期处于全国末尾，后发赶超压力较大。[JP]

与人口城镇化相对应的土地城镇化是指土地从非城镇状态向城镇状态转变的过程，以城镇建设用地与城乡建设用地的比例来度量土地城镇化水平[9]。从人口城镇化与土地城镇化相互协调关系来看，贵州省土地城镇化率从2000年的7.39%增长至2014年的27.19%，年均增长1.32百分点，其增长速度快于人口城镇化。2000—2014年间，贵州省城镇人口年均增长率为3.03%，同期城镇建设用地年均增长率为10.75%，导致该时段内贵州省城镇建设用地增长弹性系数达到3.55，远大于其合理比值1.12[10]。其中，2006—2010年（“十一五”时期）贵州省城镇建设用地年均增长率达到 19.80%。一方面是由于该时段内贵州省正大力发展工业园区建设，城镇建设用地需求量较大。另一方面是由于2009年之前的城镇建设用地数据来源于第1次全国土地详查基础上的年度变更汇总，数据精度不高，导致2009年之前的城镇建设用地数据比实际情况偏小；2009年之后的城镇建设用地数据来源于第2次全国土地大调查基础上的年度变更汇总，导致该时段内城镇建设用地增长幅度较大。2011—2014年（“十二五”时期）贵州省城镇建设用地年均增长率为 7.59%，仍为城镇人口年均增长率的2倍以上，表明贵州省土地城镇化速度快于人口城镇化，城镇用地扩张与人口增长不协调，城镇用地规模扩张过快。

受貴州省特殊自然地理条件的限制，贵州省耕地质量总体较低。《贵州省耕地质量等级调查与评定》成果显示，2011年全省耕地平均质量等别为11.30等（共分为15等，值越大代表耕地质量越差）。其中，7～10等别（优等、高等）耕地数量占全省总量的25.75%，11～12等别（中等）耕地占 57.58%，13～15等别（低等）耕地占16.67%，贵州省耕地质量等别总体偏低。由2009年贵州省坡度耕地面积统计（表3）可知，贵州省平坡度6°以下耕地面积仅占17.02%，坡度6°～15°之间的缓坡耕地面积占35.62%，>15°～25°之间的陡坡耕地面积占29.42%，需逐步退耕还林、退耕还草的25°以上耕地面积占17.94%，即贵州省15°以下的缓坡耕地仅占52.64%。水田、水浇地面积占耕地总面积的28.43%，旱地占71.57%。其中，15°以下水田占水田总面积的72.53%，15°以下水浇地占88.03%，15°以下旱地占44.69%。这进一步表明了贵州省耕地保护存在着破碎化程度高、坡度大、宜农用地少、后备资源开发难度较大等特点。

由2000—2014年耕地面积、人均耕地面积、城镇化率的变化趋势（图2、图3）可知，除“十五”期间外，该时段内贵州省耕地总量与城镇化率之间并不存在简单的线性关系，即耕地总量并未随着城镇化率的不断提高而持续减少，而人均耕地面

[FL）]

[FK（W7][HT6H][STHZ][JZ]表32009年贵州省分坡度耕地面积统计[HTSS][STBZ]

[HJ*5][BG（！][BHDFG3，WK6，WK48，WK6W]类型[ZB（][BHDWG1*2，WK12。4W]6°以下6°～15°>15°～25°25°以上

[BHDWG1*2，WK7，WK5，WK7，WK5，WK7，WK5，WK7，WK5W][XXZSX*2-ZSX11*2]面积（万hm2）比例（%）[XXZSX*2-ZSX11*2]面积（万hm2）比例（%）[XXZSX*2-ZSX11*2]面积（万hm2）比例（%）[XXZSX*2-ZSX11*2]面积（万hm2）比例（%）合计（万hm2）

[BHDG1*2，WK6ZQ1*2，WK7DW，WK5，WK7DW，WK5，WK7DW，WK5DW，WK7DW，WK5DW，WK6DWW]水田43.8634.1249.3738.4124.4319.0110.878.46128.53

[BHDW]水浇地0.6150.610.4537.420.129.760.032.211.21

[BH]旱地33.2010.17112.7034.52109.6733.5970.9621.72326.53

[BH]耕地77.6717.02162.5235.62134.2229.4281.8617.94456.27[HT][HJ][BG）F][FK）]

[FL（2K2]

[FK（W11][TPFYB2.tif][FK）]

[FK（W11][TPFYB3.tif][FK）]

积自2006年以来呈不断增长的趋势。存在以下3个因素，即该时段内贵州省城镇化水平尚处于“S”形曲线的初期阶段，建设占用耕地数量相对较少；该时段内国家日益重视耕地保护和土地整治工作，土地整治新增耕地对建设占用起着较强的“冲抵”作用；随着农村人口大量向省外流动以及统计口径因素，自2006年以来贵州省常住人口规模变动较小。

由2010—2014年国务院和贵州省人民政府批准的各类项目占用耕地数量（表4）可知，该时段贵州省依法批准的各类项目占用耕地面积呈先增加、后快速减少的变化过程。其中，城镇建设占用耕地数量由2010年的29.18 km2增长至2014年的51.57 km2，其比例由27.06%上升至62.37%。工业园区建设占用耕地数量除2011、2012年较大外，2010、2013、2014年均保持在10～13 km2之间，其所占比例为13%左右。交通水利能源等基础设施建设占用耕地数量呈持续下降趋势，由2010年的63.04 km2持续下降至2014年的 16.43 km2，所占比例由58.48%下降至19.88%，表明随着贵州省以高速公路、铁路、水利枢纽、能源开发等为代表的基础设施不断完善，基础设施建设占用耕地数量将呈下降趋势。与此同时，农村宅基地占用耕地数量及所占比例均呈上升趋势，表明随着农村危房改造、生态移民等民生工程的持续推进和农民收入水平的不断提高，贵州省农村建房占用耕地数量进入了持续上升期。[FL）]

贵州省2010—2014年经国务院和省级人民政府依法批准的各类建设项目占用耕地数量与城镇化率之间并未存在协整关系，即稳定的比例关系，但城镇建设、农村宅基地占用耕地数量与所占比例均呈上升趋势。如何有效控制城镇建设、园区开发、农民建房占用耕地尤其是坝区优质耕地（坡度小于6°），将是贵州省快速城镇化进程中耕地保护亟需解决的特殊问题。

1.3贵州省快速城镇化背景下耕地保护面临的特殊困境

从建设用地适宜性评价指标体系来看[11]，坡度作为衡量建设用地开发经济性的重要地形因子之一，坡度在6°以下为开发经济性优良区域，6°～15°为开发经济性较好区域，>15°～25°为开发经济性一般区域，25°以上为开发经济性较差区域。从建设用地适宜性偏好来看，贵州省15°以下耕地（占总面积的52.64%）成为建设占用的“优先对象”。通过查阅贵州省47个666.67 hm2大坝所在位置及其所在县城（集镇）的城市规划范围、工业园区规划范围等基础资料，在此基础上对贵州省47个666.67 hm2大坝与其所在地城市（镇）规划、工业园区规划的“空间匹配”程度，并综合考虑2005—2011年间坝区6°以下耕地面积减少数量等因素，进而得出坝区耕地保护压力指数等级赋值（最高为5星，星级越高代表坝区耕地保护压力越大）。结果显示，7个666.67 hm2大坝耕地保护压力指数为4星等级，15个666.67 hm2大坝为3星等级，22个666.67 hm2大坝为2星等级，3个666.67 hm2大坝为1星等级。贵州省耕地保护压力指数等级为3～4星的666.67 hm2大坝中，2011年坡度在6°以下的耕地面积所占比例达到 54.51%，而2005—2011年间6°以下耕地面积净减少 60.79 km2，占666.67 hm2大坝总减少量的80%左右（表5）。这进一步表明贵州省47个666.67 hm2大坝中有接近50%数量（22个）、超过50%面积比例（54.51%）的66667 hm2大坝在空间分布上与城市扩展区、工业园区存在空间“重叠”，面临着坝区耕地保护与城镇化、工业化建设占用“两难困境”。

2贵州省城镇化进程中耕地保护策略选择

2.1实施“空间错位”开发模式

当前贵州省城镇化尚处于初级阶段，国家加大耕地占补平衡和土地整治工作力度。从全省范围来看，贵州省耕地数量保护受到城镇化、工业化的“冲击”总体可控；但受到贵州省山地多、平壩少的特殊自然地理条件制约，城镇、工业园区主要分布在地势相对平缓的坝区。贵州省快速城镇化过程中对坝区耕地尤其是6°以下的优质耕地占用较为凸出，必须实行城镇、工业园区与坝区耕地“空间错位”开发模式。（1）在城镇、工业园区空间扩展布局形态上，尽量避开坝区成片耕地，主要通过带状交通线路形成组团式、串联型空间格局。借鉴英国等西方国家的城市绿化带政策，将坝区成片耕地作为环绕城镇、工业园区的绿化带，并细化作为城镇、工业园区绿化带的坝区耕地用途管制政策。（2）划定耕地保护尤其是坝区耕地“规模红线”，守住坝区耕地保护规模底线。在现行永久性基本农田划定基础上，进一步明确坝区耕地“规模红线”，并作为审批城镇规划、工业园区规划的前置要件之一。（3）设置城镇、工业园区“扩展红线”，控制城镇开发边界。贵州省除贵阳市、遵义市等少数城市外并无严格意义上的大城市，但鉴于贵州省坝区耕地与城镇分布空间高度匹配的现实困境，以及贵州省分散、串联型城镇体系格局，在总结贵阳市等地级市开发边界划定试点经验基础上，进一步推广到全省尤其是666.67、333.33 hm2大坝周边城镇，对现阶段保护坝区优质耕地仍不失为一个刚性约束。

2.2提升城鎮建设用地集约利用水平

目前，在国家层面上，已于2014年9月1日起施行了《节约集约利用土地规定》。在省域层面上，山西省人民政府办公厅印发了《山西省建设用地节约集约利用考核办法》（晋政办发[2013]98号文件），明确考核设置了亿元固定资产投资消耗新增建设用地量、亿元固定资产投资消耗新增用地下降率、亿元GDP消耗建设用地量、亿元GDP耗地下降率、亿元财政收入消耗建设用地量、亿元财政收入耗地下降率等亿元投入与产出的耗地指标；辽宁省建立了省、市、县三级亿元GDP耗地评估制度，采取年度考核、定期通报、强化约束等手段对耗地量高的地区进行“黄牌”警告。在国民经济和社会发展“十二五”规划中，将耕地保有量、单位GDP能源消耗降低等资源环境指标作为约束性纳入经济社会发展主要指标，接受人大监督。将单位GDP耗地量及其相关指标纳入国民经济和社会发展指标体系，像节能减排指标一样作为各级政府经济社会发展的重要考核指标之一。

2.3激励存量闲置宅基地有序退出

结合当前贵州省正在实施的易地扶贫搬迁工程、农村危旧房改造、城乡建设用地增减挂钩等工作，在充分借鉴浙江省建设用地计划指标跨区域交易、江苏省万顷良田整治、重庆市地票交易等农村宅基地市场化运作经验教训的基础上，出台贵州省农村宅基地退出补偿价格构成及其测算办法，按照自愿有偿原则，通过经济杠杆激励农村存量宅基地有序退出。

2.4强化坝区优质耕地高效利用

发达国家的发展历程表明，在工业化和城镇化过程中，农业劳动力的损失是导致耕地撂荒的重要原因。土地流转能否缓解耕地撂荒是社会各界普遍关注的课题。现有研究成果表明[12]，土地流转可减少优等耕作条件的耕地撂荒，通过完善土地租赁市场化程度，有助于减少或降低耕地撂荒现行的发生，可避免优等耕作条件的耕地浪费。从耕地适度规模经营实践经验来看，山地丘陵区农户适度规模经济规模为 1.33 hm2 左右，种植大户为6.67～13.33 hm2，示范规模为33.33～66.67 hm2，而生产基地或产业带规模一般在 666.67 hm2 以上。根据贵州省耕地资源分布状况，在山区，不便于机械化大规模种植，应鼓励种植大户和专业合作社形式流转耕地进行规模化经营；在坝区，在防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题的基础上，通过典型示范，推动土地流转规范有序进行，适度引入专业合作社、城市工商资本进行规模化经营，提高坝区耕地产出效益，更好地利用坝区耕地。

2.5合理配置坡耕地生态化种植模式

立足贵州省坡耕地比例大、水土流失严重等实际情况，结合贵州省山地立体农业特征，在15°以上尤其是25°以上的坡耕地区域，因地制宜种植中药材、茶叶、核桃等经济作物。将没有破坏耕作层并易于调整种植结构的经果作物种植土地作为可调整耕地，仍纳入耕地保有量目标范畴。扩大坡耕地经果作物种植面积，增加坡耕地经济产出效益，倡导坡耕地生态化种植模式，实现坡耕地生态化保护。

3贵州省城镇化进程中耕地保护政策建议

3.1制定耕地占补质量等级折算办法

当前贵州省实施了更为严格的“占优补优”耕地占补平衡政策，即占水田补水田，占旱地补旱地。但从贵州省耕地资源特征以及后备资源禀赋来看，不同坡度、坡向、高程等自然因子的水田和旱地，其质量和产出水平差异较大。按照习近平总书记“坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象”指示精神，贵州省耕地占补平衡管理政策应以耕地产能核算为前提，以耕地质量等级为基础，探索制定更为完善的耕地占补质量等别折算办法。如占用0.066 hm2优等、高等别耕地（水田、水浇地、旱地），需对应补充多少中等、低等别耕地（水田、水浇地、旱地）。确保贵州省耕地总地力（产能）达到较为稳定的水平，为贵州省粮食安全提供耕地保障。

3.2适度提高产业用地经济门槛

产业目录是我国加快转变经济发展方式、推动产业结构调整和优化升级、完善和发展现代产业体系的重要手段。上海市、广州市、深圳市、江西省等省市分别结合自身实际情况制定了用地指南或用地标准。在国家层面上，《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）第十五条明确提出国家实行建设项目用地标准控制制度，并鼓励地方国土资源主管部门根据本地实际情况制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准。根据贵州省各类开发区（国家级和省级新区、综合保税区、经济开发区、高新区等）的性质、功能、开发程度、主导产业，分门别类地细化产业目录和用地标准，提高各类产业用地经济门槛，有效约束各类开发区土地闲置、低效利用问题。

3.3严格控制新增宅基地规模

目前正在实施的《贵州省土地管理条例》仅对户均宅基地面积进行了简单规定，如城市郊区、坝区不超过130 m2，丘陵地区不超过170 m2，山区、牧区不超过200 m2。尚未出台有关农村宅基地的管理办法，[JP2]且未对院坝用地、其他附属用地进行硬性规定。现行单纯以人均用地标准测算的农户宅基地标准管制模式已不适应贵州省山地特色新型城镇化建设的相关要求。在体现宅基地福利功能属性的基础上，以人均用地标准控制农户宅基地总规模，根据农户分化类型及其宅基地的主导用途和功能（居住、养殖生产等），进一步明确其宅基地内部用地结构比例浮动范围（居住用地比例、养殖生产用地比例、院坝等附属设施用地比例等）、房屋层数、容积率、建筑密度、建筑风貌等指标[13]，形成农村聚居（新农村建设点）、散居农户宅基地用地管制细则，严格控制新增宅基地规模。[JP]

3.4高标准整治坝区耕地

农村土地整治作为改善农业生产条件、增强农业基础设施抵御灾害能力的重要手段，在提高耕地质量和产出效益方面取得显著成效，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，为助推农业现代化夯实基础。围绕高产、优质、高效、生态、安全的现代农业发展目标，推动以产业化经营为重要技术路径的农业现代化发展。以适应坝区现代农业发展要求为目标导向，按照增强粮食综合生产能力、提升农业基础设施水平、转变农业生产方式、改善农业生产结构的基本原则，从整治重点、工程标准、运作方式等方面构建与之相匹配的土地整治模式。在工程配套层面，按照“生产提高、生态运行、生活改善”的总体要求，根据粮油、瓜果、蔬菜等不同农作物产业链需求，从技术方案、建设模式、建设标准、规程规范等方面对土地平整与集中、灌溉与排水、田间道路与农田林网、土壤改良与培育、农业机械化耕作与配套、农作物种植与管护等工程技术进行集成，提升农业机械化生产水平和经营效益，促进农民增收[14]。

3.5整合多渠道支农资金

在倡导坡耕地生态化种植模式的前提下，将中草药、茶叶、核桃、精品水果等经果作物种植纳入产业扶贫项目，整合产业扶贫资金，重点打造，进行典型示范。同时，使核桃、果树等郁闭度较大的乔木类以及覆盖度较大的灌木类经果作物享受退耕还林资金支持。通过整合多种渠道支农资金，助推坡耕地生态化高效利用。

4结论

城镇化是国家或地区现代化水平的重要标志，也是人类走向文明不可逾越的历史阶段。贵州省城镇化作为西部城镇化、中国城镇化的重要组成部分，其水平严重滞后于全国平均水平。近年来贵州省城镇化发展迅速，取得了较大突破，但仍存在人口城镇化与土地城镇化发展不均衡、城镇建设占用耕地数量与所占比例均呈上升趋势等问题。尤其在城镇化过程中，贵州省47个666.67 hm2大坝中有接近50%數量（22个）、超过50%面积比例（54.51%）的666.67 hm2大坝在空间分布上与城市扩展区、工业园区存在空间“重叠”，面临着坝区耕地保护与城镇化、工业化建设占用“两难困境”。基于此，本研究从设置耕地保护“规模红线”、城镇用地“扩展红线”2个方面提出了贵州省快速城镇化进程中耕地数量保护的策略与措施，从提升城镇建设用地集约利用水平、合理管控农村宅基地规模2个方面明确了贵州省快速城镇化进程中应强调城乡建设用地内涵式管控方向。同时，加强坝区耕地高标准整治，通过土地流转促进规模经营，促进坝区耕地高效利用，并通过合理配置坡耕地种植模式稳步提升坡耕地生态涵养功能。

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