试论行政决策听证的功能

许江涛

摘要：行政听证制度是随着行政权不断扩张应运而生的，近年来，我国在重大行政决策中也引入了听证制度。行政决策听证的功能是指该项制度设计并运行时能达到的效果目的。本文从四个方面对行政决策听证的功能进行论述，一是实现行政民主化的功能；二是决策信息的收集功能；三是协调平衡利益的功能；四是决策宣传及接受功能。

关键词：行政听证；行政决策；功能

行政决策听证的功能是指该项制度设计并运行时能达到的效果目的。可以说不同听证制度的定位及设计的不同的，因此其功能和作用也是不相同的。

一般听证分为三种类型：即立法听证、司法听证和行政听证。立法听证的目的主要在于保证立法的民主性和科学性，保障社会公益，其已具备了民主的前提，听证的形式是保障这种民主的实现。司法听证主要涉及争议当事人双方，其功能更倾向于保证争议的解决，保障当事人双方矛盾的化解，这都是在公正的程序中实现的。

行政遵循首长负责制，行政决策必然也与立法不同，其决策机关不是人民代表机关，这使其民主性天然不足。行政决策听证属于行政听证，但仅仅是其中的一种，这使得行政决策听证的功能不能仅用行政听证的功能涵盖。行政决策类与决定类相比，有着一定的会议制度使其具有很大的自由裁量性，针对范围广泛的特点也使得决策会具有更大的裁量范围，从而用来协调更广泛的各方利益。比如，属于行政决策类的价格听证与属于行政决定类的行政处罚听证在功能上就会表现出明显的不同。通过二者比较，更能理解行政决策听证的功能区别与其他行政听证的特殊性。决定类听证的首要作用在于保障依法行政，保护行政相对人的合法权益。在这种前提下，只有其本身权益与具体行政行为有关的人才能申请决定类听证，与具体行政行为无关的人不可能申请此种听证，而且行政相对人申请听证的目的自然主要是维护自己的合法权益。而在行政决策听证中，行政决策听证的功能一方面在于为公民提供参与机会，使行政决策尽可能广泛反映民意，另一方面在于防止行政专制，使行政决策尽可能合理，包括平衡社会各不同群体、不同阶层人们的不同利益，以及尽可能避免决策可能带来的消极作用和负面影响。可见它们的功能是有所区别的，具体而言，可以将行政决策听证的功能分为四个方面来讨论。

第一，实现行政民主化的功能。“为了給予不同利益和力量以制度性的表白途径，使利益冲突能达成某种程度的共识，现代民主国家均设立法规听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表达意见之机会，使人民能直接参与决策机制，实现人民直接民主。”①这一点是行政决策听证制度的首要功能及设置目的，也是整个行政听证制度的最重要功能。民主的本质就是由人民当家作主，凡属人民自己的事，由人民自己决定。这是民主的最直接表达方式，也是一个充分民主的国家所应追求的目标。但是在现代的社会中，利益群体不断增多，各种需求日趋多元化，仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求。建立一种能够更加准确反映公众意愿和要求的制度，即以代议民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，这才使得立法听证制度应运而生。随着现在社会生活的复杂化和各种相互间活动的高速化，有时通过立法机关立法的严格程序耗时过长，难以满足行政管理灵活高效性的需求，因此行政机关依议会的授权立法和依职权立法迅速发展，行政立法迅速增长。但从一方面来说，行政机关有关的人员不是民选代表，创建者们往往易于从职权行使的便利性和有效性来考虑，而对权力运行的法律规制的考虑似嫌不够，难以保持公平的心态。行政机关的决策机制是首长负责制，不是民主表决，追求的是行政效率优先兼顾行政公平。因此，在行政立法过程中，建立行政立法听证制度可以使民意得到充分而直接的表达，有利于实现直接民主，防止行政立法专断。这种状况成为行政听证产生的一个重要背景，也促使行政决策听证制度在行政听证制度下不断受到重视，体现出自身独有的特性。由于行政决策听证涉及的事项重大，涉及面广泛，可以说，行政决策听证制度比行政决定类听证更能体现出其行政民主化的功能。

第二，决策信息的收集功能。行政决策的做出首先必须建立在完备的信息收集及分析的基础上，这也是行政决策信息准确的原则要求。而现代社会又是一个信息社会，决策过程中会涉及到各种不同的重要信息来源。行政决策听证程序正是一种全新的、高效的信息收集方式，并具有自身特殊的优势。第一，它大大扩展了对决策信息的获得途径。行政决策听证为不同利益群体代表提供了一个不同意见正面交锋的场所和机会，决策者可以同时获得两种以上反映不同利益群体的对立信息；而且由于不同意见间的辩论，有可能在交锋意见深化过程中激发更多的不同意见，使得决策者获得更多的信息。第二，它还有助于提高收集信息的质量。听证代表都是听证组织者按照一定标准选择产生的，不仅具有表达意见的自觉性，而且往往具有较强的表达意见能力，其综合素质往往高于其他方式中的信息提供者。因此，他们所表达意见的质量有可能较高，而且各方代表（包括专家）所表达的意见有可能在交锋意见深化的前提下，提高所传递信息的质量，是各类决策信息中更有价值的决策信息。第三，它有助于决策者的采纳。行政决策听证程序是一种制度化的决策信息的收集方式。按法律规定，组织机关负有将听证会上表达的各方意见整理并提出正式处理意见的义务。因此，行政决策听证程序的建立不仅仅是增加了一种收集信息的途径，还为这类意见进入决策方案提供了制度上的保障。

第三，协调平衡利益的功能。行政决策因其特殊性，涉及范围程度广泛，是一种涉及个人利益与社会公共利益、不同利益群体间利益的平衡与倾斜的公共决策问题。又加上现在社会生活的复杂化，各种利益群体增多，利益间的矛盾冲突也随之增长。而行政决策的过程要求其必须是一种各方利益协商与协调的过程，决策的结果应当是一个各方利益平衡与妥协的方案。行政决策听证程序在制度上为各种利益群体提供了一个表达群体利益的场所和机会。听证参加人基于其所代表的利益群体的利益，通过阐述自己的观点，反驳他人的主张，使决策者充分了解各种利益之间的矛盾，这为决策者在决策最终形成时如何协调、平衡各方利益，提供了重要的参考。

第四，决策宣传及接受功能。行政决策听证会是一种非常有效的宣传手段，通过听证参加人和旁听人员的参与，以及大众传媒的报道，有助于社会公众了解即将发布的重大决策的内容，争取更多的社会认同。在行政决策听证的过程中，公民广泛参与其中，充分发表意见，不仅宣传了该项决策的内容，而且增强了公民的认同感，使他们感觉到该决策是自己直接参与制定的，是自己的需要而不是别人强加于自己，因而，也就会更加自觉地遵守，并且促进将来决策结果的推行，从而减少了将来决策执行中的成本及阻力。

【注释】

[1]张剑生.行政程序法比较研究[M].杭州：杭州大学出版社，1997 ：148+186.