英国高等教育政府经费资助政策研究

王涛涛

摘 要：英国高等教育经费由中央负担，通过立法确定拨款的法源依据。英国政府虽然资助高等教育，但通常不介入高等教育的日常管理，只扮演协助与监督者的角色，高校可以进行自主管理，政府主要通过市场手段促使高校间合理竞争，通过评估来进行资金的奖补，从而保证毕业生质量，促进高等教育机构发展。

关键词：英国；高等教育；经费资助；政策

一、政策依据

近代英国关于高等教育拨款的主要依据有1992年颁布的《继续教育和高等教育法》和2011年颁布的《高等教育：以学生为中心白皮书》。《继续教育和高等教育法》授予英格兰高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）成为英国重要的拨款单位，后者强调运用市场手段来缓解高等教育中政府财务投入的不足，通过竞争促进流动，提供更好的学习经验，保证毕业生质量，促进高等教育机构发展。

（一）《继续教育和高等教育法》

《继续教育和高等教育法》授予英格兰高等教育拨款委员会对高等教育拨款的权力，及具体规划机构评估与拨款方式等。英格兰高等教育拨款委员会成为政府代言人，政府不直接介入高等教育评估及资助。

根据此法律，多数的多元技术学院升格为大学，高等教育机构都需通过教育质量竞争争取教育经费[1]。第10、11条明确规定，将各地方教育当局对该地区扩充教育的管辖权转移至扩充教育经费资助委员会；第72条规定，授权教育科学部（DES）部长允许高等教育机构授予学位的权力。

（二）《高等教育：以学生为中心白皮书》

根据《高等教育：以学生为中心白皮书》，英国高等教育拨款委员会的主要任务是实施政府高等教育资金改革政策，行使资助教学、科学研究及与高等教育机构开展活动的权力；发挥高等教育的优势，提高教学与研究质量。[2]

英国高等教育拨款委员会主要职责包括对政府政策中的拨款工作负责；有权选择资金的用途等；以高等教育机构为资助对象[3]；通过间接引导，形成政府对高等教育机构质量的要求，以此增加机构之间的竞争力。

二、资助机构

英国高等教育经费来源大致可分为政府拨款、學杂费收入、私人捐助、地方政府资助、研究资助与合同研究收入、服务性收入和其他收入。

在1988年以前，英国大学由大学拨款委员会资助（University Grants Committee， UGC），大学以外的高等教育机构，由地方教育当局（LEA）、英格兰高等教育咨询机构（NAB）与苏格兰高等教育咨询机构（WAB）资助。1919年成立的UGC，原隶属于英国财政部和国库，其职责范围是调查英国大学教育的经费需求，并建议政府如何应用议会决定的拨款以满足这些需求，每5年拨付一次，大学决定经费的使用方式。1964年以后，UGC被划拨到教育科学部，教育科学部不仅对拨款负责，而且开始监控高等教育质量。1979年，英国政府强调自由经济政策，削减政府公共支出，鼓励高等教育市场化。

1988年，英国颁布《教育改革法》，以大学基金委员会（University Funding Council， UFC）取代UGC；设立应用技术学院及学院拨款委员会（Polytechnics and Colleges Funding Council， PCFC），负责大学以外的高等教育机构的经费资助。

1993年以后，根据1992年颁布的《继续教育和高等教育法》，高等教育机构由各地区高等教育拨款委员会（HEFCs）统筹拨款工作，主要有英格兰高等教育拨款委员会、威尔士高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for Wales）、苏格兰继续与高等教育拨款委员会（Scottish Further and Higher Education Funding Council），北爱尔兰地区由北爱尔兰就业与学习部（The Department for Employment and Learning）负责。

英国高等教育统计局（Higher Education Statistics Agency， HESA）及英格兰高等教育拨款委员会数据显示，1995-1996学年至2005-2006学年，来自HEFCs的经费占高等教育总经费来源的40%，比例随着政府财政紧缩而逐年降低，但是总的来说变化不大。此外，还有来自政府其他部门的资助、学费收入、服务收入与捐款等。综上，来自政府的经费经常超过60%，所以政府对于大学的影响力还是很大的。

三、资助现状

（一）高等教育资金支出——鼓励高校间竞争获取经费

由表1可见，英格兰高等教育拨款委员会在2013-2014学年资助大学经费44.96亿英镑，2014-2015学年资助款为38.83亿英镑，减少6.13亿英镑，其中教学、公共设备及创新部分分别减少经费7.43亿和0.1亿英镑，其减少的主要原因是由于学生人数的下降；研究和学术交流经费由于主要是针对机构的，资助经费没有减少，而是鼓励高校机构积极开展资金的竞争申报，其他资金则从3亿英磅增加到4.4亿英磅。总经费减少与学生总人数锐减及政府提供的每个学生的单位成本下降有关。而以人数为计算标准，确实比较符合政府缩减预算的政策，也能反映资金实际用途。2014-2015学年总资助经费是38.83亿英镑，所有经费按2013年确定的学生数给予资助，但仍增加预算人数，从而避免以学生人数估算额度的方式引起学生抗议。[4]

英格兰高等教育拨款委员会基于新的国家政策，2011年9月入学的学生根据新规定以新的计算经费方式计算，但老生维持较高经费资助，以至2011年开始有经费的变化。英格兰高等教育拨款委员会表示，他们对教学经费分配的设计有五个特点。第一，高透明度。资金分配的方法应该是明确和公开的，在数据上，资金分配应是可审计的，并尽可能公开分配结果。第二，可预测。该资金的分配方法及分配系数应该是可预测的。第三，公平性。供应资金与机构之间若有差异，应该有充分理由或原因。第四，高效率。应有融资方法尽可能减少机构的行政负担。第五，灵活性。经费分配设计方法应有足够的灵活性，能够应付外部政策的变化。[5]

近年来，英国政府受到高等教育经费紧缩与市场化竞争的影响，支持英格兰高等教育拨款委员会的新制度，以竞争等方式提供大量的资金，其主要做法包括以下三个方面：一是通过英国国家研究委员会（Research Councils）提供以研究项目申请为主的奖助；二是通过英格兰高等教育拨款委员会和商务、创新和技能部（DBIS）的经费资助，资助研究基础设施的费用、非直接性费用，以及各项其他固定费用；三是一些小额研究项目的资助，包括政府部门、私人产业、公益性质基金会及来自欧盟的经费，这种竞争性的资金分配在政府资金资助的份额中比例愈来越高。

（二）学生奖补资金支出——资助高校弱势学生

英国政府资助大学，多以入学人数为基数，2011年发布的《高等教育：以学生为中心白皮书》建议在2年内保留8.5万名学生的弹性名额，由大学公开竞争，并提供2万名学生的弹性名额，给每年学费低于7500英镑的学校。因此，政府每年资助的教学经费中有一部分是是弱势学生资助。在2014-2015学年，政府对来自普通、贫困家庭和一般学校的学生支持经费为0.671亿英镑，对身心障碍学生资助为0.153亿英镑，对就学有高风险学生的预备金为2.75亿英镑[6]，可见英格兰政府对弱势群体学生的照顾，充分显见国家介入高等教育政策改革的程度。

四、影响因素

（一）资助原则与政党意识形态有关

在以英格兰为主的联合王国，北爱尔兰与苏格兰、威尔士等地区均享有高度自治权。在教育政策方面，高等院校更有强烈的学术自由意识，政府对高等教育机构的影响力有限，各高校拥有相当大的自主权。早期的大学拨款委员会所扮演的角色是政府与大学之间的桥梁。从20世纪80年代后期起，以撒切尔夫人为首的新保守党政府更采取新自由主义理念，认为教育要适应市场化原则，教育质量由市场决定，削减国家任务，减少国家宏观调控的作用，具体做法是将国有产业私有化，设立非政府组织。

1987年英国发表《高等教育：面对挑战白皮书》（Higher Education： Meeting the Challenge），内容强调为了国家利益，各类高等教育机构应调整以配合社会经济发展，提供高等教育的资助金将被取消，取而代之的是各大学和委员会在教学与研究方面的合作契约。因此，教学与研究的评估开始被强调与重视。1987年保守党的大选宣言以选择权与竞争为特色，强调加强学校管理、增加家长选择权。1988年《教育改革法》通过市场理念和选择文化，推广市场机能与择校权。新右派制订的国定课程也反映了市场机能与精英取向的特质。新右派将市场机能引进教育体系，认为消费者的选择可促进竞争，而竞争可以提升学校教学质量，教学服务研究发展更需要改进以利于竞争。1991年《高等教育：一个新的架构白皮书》充分表现出保守党改革高等教育的决心。1992年发表的《高等教育白皮书》着重于选择与多样化课题的说明；《扩充及高等教育法案》则要求高等教育应该重视社会经济发展的需要，责成继续教育经费资助委员会（FEFC）负责提供充分的教育机会。1997年工党赢得选举后，承诺结束撒切尔时代的大学经费资助政策，认为政府对大学资金的投资有利于政府与学生双方，更对贫困的学生给予资助，改善学生的就学困境。[7]

（二）资助政策与博洛尼亚进程导向有关

工党政府在1997年5月上台后开始改革，时值欧洲博洛尼亚进程（Bologna Process）开始。英国于1998年签署《索邦宣言》，接着在各地召开高层政策论坛（High Level Policy Forum， HLPF），其高等教育开始蓬勃发展。英国与欧洲其他国家密切交流，共同商讨高等教育面临全球化与国际化的因应对策。

1997年，英国资助高等教育经费的模式以学生数量为根据，然而，随着学生数量增加，资金却无法相对提高。为保证与高等教育机构有关的活动也能获得经费资助，并保证具有经费资助的明确性和正当性，工党扩大政府参与，并提供特殊学生额外的费用，对社会人士进修也给予资助，高等教育机构的资助内容及额度比例每年大致相同。例如，1997-1998学年的拨款比例为研究约占70%、教学约占20%、其他约占10%，并以机构的规模和学生数量及其研究质量作为其评估根据。

工党在政策导向上支持社会资金投入高等教育，以此来刺激英国高等教育转型，增加竞争力，国家的公共资金也可因此缩减。例如2001年《布拉格宣言》、2003年《柏林宣言》、2007年《倫敦公报》、2009年《鲁汶公报》都提到社会层面的参与。

五、启示

（一）加强立法，出台高等教育发展规划

近10年来，我国的高等教育发展迅速，高等教育毛入学率在2015年达到37.5%，正逐渐从高等教育大众化走向普及化，但是高等教育的投入没有完全跟上发展，教育经费投入不足一直困扰着很多高校，很多高校面临着基本办学条件不足和招生规模扩大的两难境地，党的十八届四中全会要求“全面依法治国”，比照英国做法，只有通过立法，颁布高等教育相关政策，通过强制性的国家手段来落实高等院校办学经费问题。另外，也要积极出台教育规划政策文件，做到有的放矢，除了出台类似《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年》之外，还要出台专项规划，如高等教育“十三五”规划和高等教育地方规划等。

（二）利用评估，通过第三方进行资金资助

英格兰高等教育拨款委员会对政府的拨款工作负责，委员会有权选择资金的用途等，或直接资助高校，或间接形成政府对高校质量的要求，以此增加高校之间的竞争力，并通过对高校的评估结果对高校进行资助。目前，我国是政府直接给高校划拨经费，并对其办学质量进行评估考核，即“既是运动员，又是裁判员”。党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”。政府要大力下放办学自主权，通过社会第三方机构对高校进行办学评估，充分利用评估结果对其进行奖补，逐渐减少对高校内部治理直接干预。

（三）通过竞争，形成高校间差异化资助

英国鼓励高校间通过竞争来获取经费，通过竞争形成差异性。我国自1985年科技体制改革以来，竞争性项目拨款逐步取代了财政保障拨款，成为我国从事基础研究机构的主要经费来源，但是在我国的大学科研拨款中，非竞争性经费比例还是远低于竞争性经费，结构仍然不合理。通过增加公立大学自主权、鼓励大学间竞争和特色发展、加强问责，形成差异化的奖补，从而提高公立大学办学质量和国际竞争力。

（四）考虑特殊性，建立公平的资助体系

英国政府对弱势背景学生和身心障碍学生都有固定专项资金资助和支持。对照我国现行高校情况，政府资金的支持需要考虑社会的公平性，2015年教育部和财政部出台的《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》提出，“有利于更加科学公正地配置资源，要采取按照因素、标准、政策等办法科学合理分配资金，促进公平公正竞争，增强中央高校发展活力，提高发展的包容性”。所以，高校资金资助还应该有多方面的考虑，不能以偏概全，要考虑弱势学生群体等问题，建立一个完善的资助体系。

（五）有效整合，推动高等教育共建共享

博洛尼亚进程是29个欧洲国家于1999年在意大利博洛尼亚提出的欧洲高等教育改革计划，目标是整合欧盟的高教资源，打通教育体制，其学分转换与累积制度为大学生在欧洲内部的流动带来了巨大的便利，欧洲学分转换与累积制度也逐渐成为一种对跨国学生的学习进行认证最有效的工具。十八届三中全会的《决定》也提出“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”。面对高等教育的全球化与国际化，高等院校应该互相合作，以共享发展来推动优质教育资源共建共享，有效整合高等教育资源；要加强社会层面的广泛参与，并且让社会资金投入高等教育，以此来刺激我国高等教育转型，增加竞争力，国家的公共资金也可因此缩减。

参考文献：

[1]HEFCE.What HEFCE Does[EB/OL]. http：//www.hefce.ac.uk/aboutus/history/， 2016-12-20.

[2][3][4][6]HEFCE. Higher Education Reform[EB/OL]. http：//www.hefce.ac.uk/， 2016-12-20.

[5]HEFCE. Guide to Funding and Student Number Controls 2013-14 and 2014-15[EB/OL].http：//www.hefce.ac.uk/media/hefce/content/pubs/2014/201406/Guide%20to%20funding%20and%20SNCs%202013-14%20and%202014-15.pdf ， 2016-12-20.

[7]Dearing. Higher Education in the Learning Society： Report of the National Committee of Inquiry into Higher Education[EB/OL]. http：//bei.leeds.ac.uk/Partners/NCIHE， 2016-12-20.

編辑 吕伊雯 校对 李广平