论精准扶贫是改善民生的重要保障

王慧清

一、扶贫对象精准定位

改革开放以来，中国实现了7亿多贫困人口脱贫。但是目前，仍然有14个集中连片特困地区和832个贫困县，7000多万贫困人口，相当于欧洲的一个中等国家人数，位列全球第三。这些贫困人口大多分布在我国的边远山区，一方面，其主要表现在生态环境恶劣、自然资源匮乏；另一方面，距离城市较远、交通条件落后、基础设施建设薄弱、产业发展严重滞后、就业条件差、人口流失严重等也是造成这些地区贫困的重要原因。

1.贫困新特点突显

扶贫工作的顺利开展离不开扶贫对象的精准确认。当前，我国处于新的战略机遇期，七千多万贫困人口的脱贫是保障改善民生、全面建成小康社会目标实现的重要条件。习近平总书记的扶贫开发重要战略思想为当前扶贫工作明确了方向、点明了重点。值得注意的是，随着中国社会的深入发展，今天的贫困问题发生了新的变化，呈现出新的特点。

一是地区性。当前，中国贫困人口主要集聚在中西部中石山区、高寒区、民族地区和边境等地区。在这些地区出现的“地区贫困固化”现象，是我国贫困人口分布呈现出的新特点，也就是说贫困人口的分布只在某些固定的地区发生变化。而对于相对发达的地区来说，贫困则成为富裕阶层中“大富”和“小富”的一个相对性概念。据统计分析，2014年西藏、甘肃、新疆、贵州、云南等省区的贫困发生率均超过10%，云、贵、川、桂、湘、豫等省区的貧困人口数量均超过了500万。

二是零星化。通过分析贫困人口的地区分布可以发现，在同一个地区（或县城）出现贫富两极的现象具有普遍性，生活条件不断提高的居民会逐步摆脱地区的限制进行迁移活动，使得大量土地面积空缺。虽然中国的贫困人口呈现地区性集聚分布，但是由于贫困人口总量大、贫困人口分布的地区面积广阔，所以贫困人口居住不集中、显现出分散化特点。

三是非常态。中国贫困人口分布范围广、贫困程度深、脱贫难度逐渐加大，是我国贫困状况的基本特征。由于长期受到“地区贫困固化”的影响，贫困地区与城市以及周边的人文社区产生了隔阂，使得他们逐渐被孤立，变成封闭状态。这就造成了两种发展倾向：一种倾向是贫困人口中的一部分实现了脱贫，融入市民社会；另一种倾向则是由于贫困人口自身条件和受外界环境的影响，使得他们朝着非常态化的方向发展，并进一步造成深度贫困化。

地区性、零星化、非常态的新特点是对贫困人口分布特性的总结和概括，准确认识我国现阶段贫困问题的新特点有利于正确地分析我国贫困问题的现状，为更好地开展精准扶贫工作提供条件。

2.贫困原因分析

当前，我国农村的贫困问题已经到了“攻坚克难”的新阶段，面对出现的新变化，找到其症结所在是实现精准脱贫的关键。虽然目前贫困人口基数大，地域分布维度宽，但通过对14个特困地区的比对分析，发现其贫困原因有共性特征。

一是地理环境。这些特困地区主要分布在：东北与国外边境的接壤处；大别山、沂蒙山以及赣南地区；中部山地高原区；西部如西藏、青海、新疆等地的沙漠地区，青藏高原、云贵高原等周边高寒地区。而通过考察这些地区的自然环境可知：其一，特困地区生态环境恶劣，多为高原和山地地形；其二，特困地区生态环境脆弱，自然灾害频发，气候恶劣；其三，前两项因素导致这些地区经济发展落后，社会建设停滞不前。

二是可变因素。除了不可抗拒的自然因素，社会、人文等因素也是造成贫困的重要影响因子，可将其统称为“可变”因素。其一，就贫困地区的现状来看，年轻人流动速度快，呈现出单一向城市流动的趋势，贫困地区以老龄人口和儿童为主，生活环境缺乏活力；其二，由于地理位置偏僻，距离发达城市较远，经济发展落后，导致贫困地区人口以土地收益为主要生活来源。然而，贫困地区多处于高原或者丘陵山地，土地贫瘠，人均可耕地面积小；其三，基础设施建设落后，当地居民可享受的配套资源少之又少。尤其是教育的落后，这些地区教育资源匮乏，留守儿童多，低质量的教育水平，导致了外出务工人口素质低、以从事体力劳动为主；其四， 自然资源短缺、生态环境脆弱、自然灾害频发等因素，使得这些地区如果进行经济开发会造成难以估量的后果。此外，还有因病残致贫、因落后观念致贫等。

二、扶贫主体精准归位

全面建成小康社会百年目标的实现，是全体人民群众实现自身价值的体现。七千万贫困人口脱贫目标的实现，不是社会某个单一群体的责任，它需要全体社会的共同努力，需要社会各阶层的通力协作。社会扶贫工作的顺利开展、脱贫目标的成功实现，需要厘清扶贫的主体——“扶贫扶谁、谁来扶贫”的问题。需要考虑社会主体的责任与权利，“量体裁衣”，为脱贫目标的实现扫清责任模糊、目标不明的盲区。

1.扶贫对象主体真实性鉴别

精准扶贫，关键在于扶贫对象的精准。现阶段，存在贫困户认定模糊的问题：一是真正的贫困户没有得到应有的帮助，而确定的贫困户中某些个体则 是靠关系的相对富裕的农户；二是本 质上已经脱贫的贫困户因“贫困帽” 带来的隐形福利而不愿脱贫；三是扶贫政策在边远地区落实不到位……这种“真贫”被疏忽而“假贫”却被照顾的现象，严重影响了党和国家扶贫政策的实施，影响了全面建成小康社会的进程。因此，必须剔除“假贫困”现象和“不愿脱贫”观念，为更好地保障和改善民生降低阻碍。

2.扶贫实施主体责任清晰

扶贫对象，也就是“扶贫谁”的问题确定后，“谁来扶”以及由谁来保证扶贫政策的实施到位也是需要明确的。习近平总书记强调，“要解决好‘谁来扶的问题，加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位”。当然，除了政府层面的行政手段，脱贫工作的解决还离不开社会的广泛参与、扶贫对象主体的内在努力。虽然扶贫实施主体之间职能分工不同，但是他们之间也存在相同或相互重叠的部分，因此必须对扶贫实施主体的职能进行精准划分，让各个扶贫实施主体能准确归位。

中央是扶贫工作的最高“指挥官”，统筹协调扶贫工作的各方利益关系，通过发挥资源、人才等优势，从宏观层面制定具有普遍性的政策方针，为下级省市的扶贫工作提供方向指导。各地政府是扶贫工作开展的具体实施者，省市一级在考核本地区的具体实际后，依据中央的方针精神，制定适合本地区的脱贫政策、认真落实扶贫政策并对其实施监督。此外，社会也是实现脱贫目标的重要实施主体之一，因其能准确捕捉社会信息、牵动影响范围小，可以作为脱贫工作的活力因子为扶贫注入资金、就业等资源。同时，必须发挥社会的监督功能，为扶贫政策的落实保驾护航。更为重要的是，内因是引起事物发生变化的根本原因，扶贫实施主体必须认清在脱贫工作中的责任与担当，被扶贫对象必须通过内生动力发生变化使贫困问题得到根本解决，才能实现永久性脱贫，才能不反弹。

三、扶贫举措精准到位

“扶贫扶谁、谁来扶贫”是精准扶贫的首要问题，是关系到“怎么扶”的前提条件。扶贫政策的健全与否关系到被扶贫对象能否真实获益，是实现脱贫目标的关键环节。只有建立健全扶贫脱贫体制机制，才能顺利打赢脱贫攻坚战，才能实现全面建成小康社会的百年目标。现阶段，造成中国贫困的原因除了自然、地理等不可抗因素，还出现了观念落后致贫、劳动人口流动致贫等新因素。因此，我们需要坚持树立新的发展理念，重新考量原有的扶贫政策，对与贫困问题不相适合的扶贫政策进行改革和重新部署。

1.健全调控体系

第一，各级政府应在中央的统一领导下落实扶贫责任。发挥集中力量办大事的优势，深入基层贫困地区进行实地考察研究，针对造成贫困的“老病”及时调整原有的扶持政策，科学编制帮扶规划并认真部署实施；对于贫困问题不断深化的新问题进行梳理，找到其根源。对于省级之间的贫困问题，重在针对性的指导，将扶贫开发和新兴产区、城乡发展相结合；贫困县之间的贫困问题，需要立足它们的特殊性和差异性，准确识别贫困村、贫困户，将扶贫开发与社会主义新农村建设相结合，推进整村脱贫工作的进行。

第二，各级政府应取消对贫困村、贫困户单一地现金发放的扶持政策，充分发挥宏观调控职能，对集中连片的贫困区制定一整套多层次、全方面的规划政策，比如改善交通条件，根据本地需要和地势条件修建公路、铁路、航空、水运等相结合的交通网；依据各地实际兴修水利工程，不仅可以解决本地农民就业问题，减少人口外流，还可以为农民用水用电、耕种提供便利；政府因地制宜提供技术和资金，发展特色农业、养殖业、畜牧业，吸引年轻劳动力回乡发展本地产业、振兴当地经济，实现产业扶贫；着重发展教育事业，借助周边地区的教育资源，开办各种基础教育、职业教育、专业教育和农民知识教育等，提高贫困区人民的教育水平，改善当地的教育质量，纠正贫困地区落后的思想观念，实现教育扶贫。

第三，各级政府应发挥互联网优势，对贫困户的基本信息、财产、收入等进行登记入网，实施动态监控。政府对贫困村、贫困户的情况进行核查，针对农户贫困程度的变化及时制订相应对策、对脱贫农户进行筛选、甄别，建立贫困户退出和再入机制。完善脱贫户动态监测体系，准确掌握其脱贫后的新情况，解决他们遇到的新问题，对他们进行引导，防止一些脱贫户因可变因素重新返贫的情况出现。强化农村贫困人口建档公开、透明的力度，收集民众对公示结果的反映信息，以防出现漏贫、假贫、不愿脱贫等现象。

第四，随着中国扶贫开发工作的持续推进，贫困人口受各种因素的影响，居住地逐渐向边境交界地区、革命老区、生态环境恶劣等区域集聚，而非选择靠近城市、县域或者交通沿线相对发达的地区，这种非常态化的变化为扶贫工作带来了很大的困难。面对这种情况，政府在落实扶贫政策时就需要考虑易地搬迁扶贫，动员贫困人口迁移到周边发展相对较好的村落居住，并给有劳动能力的贫困人口安排就业，对没有劳动能力的农民提供社会保障，使其融入当地生活。

2.动员社会各方广泛参与

一是要引进民间资本。中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，市场因其特性可以有效地配置资源。虽然市场以逐利为最大动力，能够及时捕捉社会信息的流动及更新，这似乎与解决贫困问题存在排斥性。但是，我国是社会主义市场经济体制，可以在充分发挥市场决定性作用的同时强化政府导向，在现有体制机制下继续向基层倾斜、向民生倾斜、向农牧民倾斜。扶贫政策的落实需要协调社会各方利益关系，特别是要引进社会民间资本发展贫困山区。在保护当地生态的前提下，给予社会资本一定的优惠权利，鼓励其进入贫困山区发展特色产业，为当地居民解决就业问题，降低人口外流的 压力，争取年轻务工人员可以在当地就业，为“空巢”老人、留守儿童提供一个稳定的家庭环境。政府在积极鼓励社会民间资本参与扶贫开发的同时，必须完善社会基础设施配套服务：通水、通电、通路，为开发商提供一个稳定、便利的投资环境。

二是要城乡互补发展。集中连片的贫困区是处于初始阶段、未经开发的宝地。当今社会问题凸显、各种“城市病”层出不穷，生活在城市的居民需要一个绿色舒心的环境、而贫困地区需要发展经济。针对这种城乡互补的现实需求，政府可以对贫困山区进行合理规划，引进社会先进的管理经验和运营理念，对贫困地区采取保护性的开发。社会资本可以发挥其特有的优势，在新型城镇化、新农村建设的号召下对各个贫困区的资源进行整合，建设美丽城乡结合部，使双方达到优势互补、观念互通、长期合作、聚焦扶贫、实现共赢的目标。

3.增强贫困地区内生动力

马克思主义认为，人的一切活动都是为了满足自身的某种需要，人的需要是人的一切活动的源泉。脱贫的直接受益者是中国七千多万的贫困人口，扶贫政策的实施是为了满足贫困人口对生存的基本需要。作为扶贫实施主体，贫困人口的自身努力才是引起脫贫目标质变的根本，所以要提高贫困地区和贫困群众的自我发展能力，降低贫困人口脱贫后返贫的可能性。

加强宣传教育。贫困地区的居民由于长时间受地域的限制，在心理上对当地环境产生严重的依赖，不愿离开生活了几十年的村落。政府和社会各界面对这种情况必须深入探究实情，对贫困户进行心理上的疏导，使其能充分认识到地域的迁移（针对不易开发的贫困区）对其带来的诸多便利和实实在在的好处。此外，贫困人口的非常态化流动与其生活的人文环境是分不开的。贫困人口因为生活条件差而导致其心理上的失落和自卑，导致其不敢也不愿同其他社会成员交流。政府应当积极推动文明村落、和谐村落建设，对当地村庄的贫困户进行精准识别，对贫困户进行一对一帮扶，以免导致贫困户被孤立和边缘化。

发展特色产业。政府应引导当地农民进行大众创新、万众创业，充分利用当地的地域特色，整合周边资源的环境发展特色旅游业和农家乐。带领农民突破陈旧观念，从土地中解放出来，形成以土地为根基、特色农业为架构的发展模式。同时，政府加强对创新创业农民的知识培训，传授管理经验，使当地农民能够返乡再就业，为贫困地区的发展提供人才支撑。

打破 “我是穷人我怕谁”的思维模式。中央的扶贫政策在全国各地逐步推行，但是过程不免遇到“不愿脱贫”的情况：一些贫困人口以政策为后盾胡搅蛮缠，想以此博得更多的资金补偿，有些贫困人口甚至打着“我是穷人我怕谁”的口号阻挠政策的顺利实施；另外，还有一些农民不分实际情况认为“同是一个村的凭什么他有我没有”而阻挠各项政策的顺利落实……此类种种情况的出现，反映了扶贫过程中不仅基层人员对政策未能进行详细的解读和贯彻，而且政策的实施只有扶持而没有预防惩戒，导致一些贫困户无理由地阻扰。因此，基层行政人员必须对实际情况进行详细而充分的了解，在落实政策的过程中必须对政策进行认真细致的解读，使所有扶贫对象能够理解并支持政策的开展落实。破除某些贫困户的顽固思维，使其正确对待国家的扶贫政策，在贫困户中树立起共同脱贫的观念。只有这样才能保证各项扶持政策的顺利开展，帮助贫困户之间相互理解、增加他们之间的和谐因子。

保障和改善民生是中央和政府工作的核心任务、是一项长期性工程，扶贫举措的落实必须在中央经济工作会议精神的指导下稳步推进，坚持中央稳中求进的工作基调，坚持用新发展理念在民生短板上发力，坚持锻炼“真功夫”，使民生问题能够真解决，以保证扶贫举措能精准到位，切实扎牢改善民生的保障网，不断满足人民群众的迫切需要；为我国应对经济下行压力，做好全局工作提供有力支撑。

从“大水漫灌”到今天的“精准扶贫”，中国共产党在扶贫、减贫和脱贫等方针政策下，取得了显著成就。随着一系列惠民富民政策的推进落实，我国的贫困人口总数不断下降、贫困地区面积不断缩小。这些历史性的变化是中国共产党坚持全心全意为人民服务，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋的必然结果，是中国共产党对民生问题认识上的历史性飞跃。中国贫困问题的解决是党的历史使命，事关党的执政基础和长治久安。目前，虽然出现深度贫困化现象以及扶贫工作面临更大的困难和障碍，但是，我们坚信在以习近平同志为核心的党中央的领导下，坚持贯彻落实2016年12月中央经济工作会议精神以及农村工作会议精神，将更有力、更扎实地推进脱贫攻坚各项工作，中国的贫困人口将持续减少，中国人民将完成七千余万贫困人口的脱贫任务，将跨越“中等收入陷阱”，从而实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。

参考文献：

[1]国务院新闻办公室，中央文献研究室，中国外文局.習近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]中国扶贫开发年鉴编委会.中国扶贫开发年鉴（2015）[M].北京：团结出版社，2015.

[3]刘彦随，周 扬，刘继来.中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略[J].中国科学院院刊，2016（3）：269-278.