论社会治理视角下的居民委员会困境与对策

霍亚茜

一、引言

进入21世纪，随着互联网技术的发展，社会主义经济体制的变革也在不断地深化，以政府为主导的社会管理体制已经不能适应社会的发展，对政府治理社会的体制提出了新的要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在此背景下，关于社会治理主体多元化的讨论引起人们的注意，以社区为载体发展社会治理主体多元化从而解决社会问题，已经成为解决社会问题的新思路。居民自治作为社区治理的一部分，在社会多元主体建设中具有重要的促进作用。社区居民委员会作为一种群众性自治组织，可以优化社区资源，重塑政府与社区居民的关系，完善基层自治体系。本文尝试分析在社区治理主体多元化的背景下如何实现社区居民委员会的发展，完善居民自治体系，做出有效的探索，提出相应的对策。

二、理论视角与现实依据

1.社会治理的理论视角

20世纪90年代以后，关于“治理”的理论首先在公共管理领域逐渐兴起。治理理论提出一种新的管理思维方式，其强调重新调整政府、市场、社会和公民的关系。R.C.博克斯提出“公民治理”的理论，指出21世纪是以公民治理为主导的时期，形成以公民为主体，协同立法者、公共服务者共同治理社会的局面。公民积极主动地参与社区事务的管理，公共服务者为公民提供社区管理的条件，充当促进者、协调者、咨询者和辅导者的角色。立法者负责从法律的角度回应公民所提出的问题，保障社区事务的有序进行。R.D.帕特南从社会资本的角度论述社会资本对公民参与网络所形成的非正式制度的重要作用，从而对社会治理产生影响。公民参与社会事务所形成的普遍互惠规则，可增进公民之间的信任和合作，使公民自愿参与网络建设。社会治理理论不断得到发展完善，由此多中心治理理论得以提出，埃莉诺·奥斯特罗姆和文森特·奥斯特罗姆夫妇在波兰学者迈克尔·波兰尼的多中心秩序基础上共同创立合作网络治理理论，提倡在治理主体的多元化条件下，解析多元主体的权利与义务，从而理清多元主体之间的关系，相互依存的关系促使其在运行机制上必然形成一种自主自治的网络，多元主体通过对话来增进理解，通过相互配合实现资源优化，从而能够实现良好的合作管理。虽然社会治理理念在西方国家和国际性组织中得到应用和推广，但是，根据我国的国情，政府适时推出“社会治理”的理念，从而打破了以往政府管理体制处于主导地位的局面。我国学界对多元治理理论已基本达成共识，孙晓丽总结相关理论后认为，“社会治理”应该提倡治理主体多元，以公共产品、公共服务为切合点，促使作为社会管理者的政府、市场组织、社会组织共同携手合作，满足社会公民对公共产品和公共服务的需求。

2.现实依据

居民委员会在我国的城市化过程中承担重要的作用。20世纪40年代末，居民委员会形成社区自治的基本形式。1954年通过的《城市居民委员会组织条例》规定“居民委员会是群众自治性的居民组织”。20世纪80年代，经济体制和政治体制开始变革，居民委员会渐渐地代替单位制，成为整合社会结构的社会组织。与此同时，民政部开始注重社区在城市稳定中发挥的社会作用，推进社区在城市建设中的作用，创新社区管理体制。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，总结我国社区居民委员会的工作情况以及意见，对居民委员会提出新的任务和要求。居民委员会根据我国的具体国情而不断地发展变化，成为我国一项重要的政治制度，也是社区居民联系最密切的群众自治性组织，代表社区居民向基层政府反映诉求，维护社区居民的切身利益。

在新的历史时期，居民委员会成为实现社区居民自治的重要群众性组织。20世纪80年代以后，随着单位制的解体，城市迁移加快，社区建设在城市化过程中发挥着凝聚社会力量、促进社会良性运行的功能。在新的形势下，政府职能开始向服务型政府转变，社区居民成为社区多元治理的主体之一，参与社区治理，通过为社区居民提供服务的方式，弥补在目前的狀况下政府在一定程度上职能运转失灵的不足。中国社会转型过程中，越来越多的社会问题显现出来，社区作为人们生活的重要场所，也成为出现社会问题最多的地方之一。在政府职能由行政型向服务型转变过程中，社区居民的利益表达面临着多方面的困境。在实现社会治理主体的多元化的条件下，社区居民通过参加居民委员会的方式，形成表达自己的利益渠道的方式。只有明确这一目标，才能有效地实现社会治理多元化，从而实现居民自治。

三、社区居民委员会存在的问题

1.社区居民委员会主要从政府获得社会支持

社区居民委员会随着社会变迁而产生、发展，具有自身的特殊性。随着计划经济向市场经济转变，社区作为城市基本的组成单元，开始负责解决由于社会结构变迁所带来的一系列问题。但是，由于社区居民委员会本身存在的特点，导致其在承担社会问题方面面临诸多不足。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对社区居委会的职责做出规定：“协助政府及相关职能部门开展工作。”但是，在实际工作中，由于我国长期受行政管理体制影响，街道办事处把很多与居民相关的行政任务交给居委会协办，从而影响了社区居民委员会正常功能的发挥。社区居民委员会的经费来源、人员配置、工作内容由街道办事处决定，因此，社区居民委员会与街道办事处的关系变成“领导与被领导”关系。米歇尔·密尔指出： “一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不嫌其多的。可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生。”因此，由于社区建设和居民委员会主要依赖政府支持，缺乏整合社区资源的渠道和途径。

2.社区居民参与社区事务积极性不高

当前，居民参与社区管理的主要途径是参加非政府组织。但是，现在我国的非政府组织面临资金短缺、财务匮乏、缺少独立性等问题。随着改革开放的深入发展，城市化进程的加快，社区居民对社区事务日益关注。通过发展正常的社会渠道促使社区居民参加居民自治，社区居民委员会就成为最重要的载体。社区居民委员会由于承接街道下派的行政任务繁重，存在制度、机制和动员方式的不完善。以居民缺乏有效的参与形式为例，社区居民在社区居民委员会成员的劝说和开导下参加社区居民委员会时，无论会议性质还是会议内容，主要是由社区居民委员会决定。由于参加会议的居民并没有达成共识，对于社区居民委员会决定的事项只是象征性参与，因此并不能真实反映居民的心声。“在一些决定性的关键时刻，最大的危险就在于轻而易举地达成表面上的共识。”社区居民通过社区居民委员会维护自己的权利只是一种表面形式，致使社区居民不愿意参加居民委员会举办的其他活动。

3.居民委员会的法制建设与社会发展不适应

居民自治的法律体系在国家、地方和社区层面不断得到完善，促使居民委员会逐步有了法律保障。1954年出台的《城市居民委员会组织条例》使居民委员会的群众自治组织的性质在法律层面确定下来。1982年确定的居民委员会的性质、组织方式、基本组织架构、基本功能等内容在《中华人民共和国宪法》中得到明确认可。1989年出台的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》以基本法的形式确定居民委员会制度。20世纪90年代，改革开放以后，社会变迁加快，对城市基层管理体制提出新的要求，社区建设适应这一变化，与居民委员会相结合，发挥巨大的社会整合作用，我国政府由此出台一系列法规保证居民委员会和社区建设的发展。随着社会的进步，法制宣传普及，公民的法制意识增强，开始重视通过法律途径维护自己的合法权益。与此同时，随着商品住房的增多，业主委员会、物业公司逐渐在社区管理中产生作用，共同参与社区管理，处理与社区居民利益相关的社区问题，与社区居民委员会形成共同管理的局面。但是，关于社区居民、社区居民委员会、业主委员会等方面处理问题的机制尚未有正式的法律条文做出规定，仅仅有地方政府出台的相关政策，因此其机制尚不健全。

4.居民委员会工作人员的能力有待提升

社会意识会对人产生深远影响， “以人为本”的理念促使管理者的管理方式开始转变，要求他们的水平不断地提升。社区居民对社区的管理水平和服务要求日益提升，对社区居民委员会工作人员的素质提出新的要求。“居民没有意识到社区自治与本身的利益相关，因此也不会通过利益诉求的渠道来维护自身的合法权益。近几年，伴随着社区建设的开展，各地通过采取原居委会干部留下一部分，区街道干部下派一部分，在社区居民、军队转业干部、下岗职工、大学毕业生中选聘一部分的方法，扩大了社区工作者的选择范围，从而使社区工作者的政治、文化素质，工作能力和年龄等方面的情况与以前的居委会干部相比得到了一定的改善。”社区治理需要人才的支撑，但是社区居民委员会的工作人员由于承担过重的行政任务，无法集中精力与社区居民交流彼此对社区管理的看法。再加上由于社区治理方面的知识并没有在社区普及，导致相关人员缺少学习社区治理知识的途径。社区居民委员会工作者开展工作倾向于利用以往的生活经验，其工作水平因人而异。总体来讲，人才的发展和储备已经成为影响社区居民委员会实现居民自治和社区治理的重要影响因素。

四、解决问题的途径

1.重新塑造政府组织与社区居民委员会的关系

在政府政策的引导下，社区居民委员会不断发展壮大。公民开始注重维护自己的合法权益，参与社会事务治理，与政府建立平等的话语权。公民以社区为组织平台，通过参与社区居民委员会，凝聚社区居民的力量，有组织地表达社区居民的利益诉求。在社会转型的过程中，政府注重社区建设，通过推动居民委员会的发展，为居民自治提供一个平台。政府基层管理体制的创新，重新划分基层的公共权力，理顺基层工作部门的职责，发挥基层社会管理单位的行政效率，促使社区的居民委员会不再承担过多的行政任务。社区居民委员会作为实现社区自治的重要渠道，在凝聚民心、表达社区居民的利益诉求方面起到重要的推动作用，因此，社区居民委员会在政府职能向服务型转变的过程中，发挥着社区居民委员会服务社区居民的作用，使社区居民委員会成为真正意义上的居民自治平台。

2.通过制度创新动员社区居民参与社区事务的管理

社区居民广泛地参与社区事务的管理，需要以制度为保障，形成持久的动力机制，才能实现社区居民自治。社区居民委员会代表社区居民的利益，完善民主政治建设，形成以居民委员会为重的社区社会发展组织，对动员社区居民参与社区事务的治理具有关键作用。我国许多城市的政府组织在社区居民委员会换届选举、候选代表、选举的方式等方面积极地探索，建立居民听证会、协调议事会议等扩大社区居民参与社区事务的渠道，促使更多的社区居民参加社区民主政治建设，完善居民自治的制度建设。社区居民委员会通过动员社区居民参与志愿服务的方式，协助社区社会组织发展壮大，共同向社区居民提供服务，满足社区居民的公共服务需求，凝聚社区居民的力量，提高社区居民对社区的认同感和归属感，成为切实维护社区居民利益的社会组织。例如，社区居民委员会通过动员社区共产党员参与社区志愿服务、发掘热心居民等方式，建立志愿队伍，形成一个以社区居民委员会为核心的社会团体。

3.拓宽居民委员会的资金来源

政府利用行政职能转型的契机，通过培育以居民委员会为主的非政府组织，扩大向公民提供公共服务的渠道。与此同时，社区居民委员会通过自身建设，形成独立的财务系统，通过政府购买服务、志愿征集、捐赠等多种途径获得资金支持，切实落实为社区居民服务的目标。因此，政府在社区建设的资金投入中，特别设立专项资金用于购买社区居民委员会向社区居民提供的服务，通过财政拨款的方式引导社区居民委员会的发展。例如，以合肥市滨湖世纪社区为例，其以“居政分离”为目标，通过财务、政策等方式，促使社区居民委员会独立发展，使之成为培育非政府组织的平台。社区居民委员会通过了解社区居民的需求，整合社区的志愿团队，向社区的居民提供社区服务，不断提高居民参与社区事务管理的水平，丰富居民自治的经验，促使居民自治的意识深入人心。

4.完善社区居民委员会在管理方面的法律制度

在城市社区的管理中，提高居民委员会在居民自治中的地位，需要厘清社区中社会组织之间的关系，从法律方面保障社区利益最大化的实现，维护社区居民的权益。因为法律建设需要很长时间，经过很多程序和讨论，所以社区管理只能为社区法律的制定指明方向。社区管理法律上升到国家层面是一个艰难曲折的过程，是由其具体的国情所决定，视社会的发展情况而定。完善的法律应从现有条件出发来制定，把实践中发展比较好的管理办法通过地方政策或者居民公约的形式先行实行。对于争议较大或者不完善的社区管理办法，地方政府通过听证会的方式，召集公民、居民委员会、物业等利益涉事方，共同制定相关的地方性法规。社会变化太快，社区发展迅速，社会关系也变得相当复杂，对于亟须处理的社会问题，应通过民主协商的方式尽快出台政策，以降低因社会问题造成的影响。由于社区治理水平与居民的生活息息相关，因此社区居民委员会可以根据本社区的具体情况制定具体的社区治理规章，作为社区居民自治和社区管理的准则。

5.提高居民委員会工作人员能力

社区工作具有专业性、综合性的特点，对社区工作者的要求较高。社区居民委员会是政府与群众之间沟通的桥梁，社区居民委员会人员的工作水平直接决定社区工作质量的高低，因此，加强社区居民委员会的队伍建设对社区治理至关重要。首先，健全社区居民委员会管理制度，完善社区居民委员会的选举制度，保障社区居民的选举权，促使社区居民委员会成员真正代表居民利益管理社区。同时，提高居民委员会工作人员的待遇水平，提供养老保险、医疗保险、失业保险等社会福利，促使其生活水平有所改善。其次，采取教育、学习、培训等多种方法，促使社区居民委员会工作人员更新观念，提升管理水平，为社区居民提供更好的服务。最后，建立社区工作站，引入社区工作者，优化社区工作人员结构，形成具有专业性、知识性的工作队伍。

五、结论

社区作为城市管理的基本单元在城市化过程中逐渐占据重要地位，提高社区工作人员的管理水平有助于公民生活质量的提高。因此，公民要求参与社会治理的呼声日益增高。公民与社区的关系由从参与社区管理逐步过渡到社会治理，居民委员会作为社区居民参与社会治理的社会组织，起到宣传动员、反映居民的表达利益诉求、改善生活的作用，因此，社区居民委员会的发展状况对社区治理至关重要。社区居民委员会应通过重新调整与政府的关系，通过财务独立拓宽资金渠道，提高社区居民委员会工作人员的素质，与社区居民产生互动，再次回归服务居民的社会角色定位，承担起居民自治的责任，成为真正代表居民利益的群众性自治组织。

参考文献：

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