党的民族政策在中央与民族自治地方关系中的建构研究*——基于广西龙胜各族自治县的实证分析

梁 罡

(广西民族大学 马克思主义学院,广西 南宁 530006)



党的民族政策在中央与民族自治地方关系中的建构研究*
——基于广西龙胜各族自治县的实证分析

梁 罡

(广西民族大学 马克思主义学院,广西 南宁 530006)

党的民族政策在建构中央与民族自治地方关系中地位明显。文章以广西龙胜各族自治县的历史发展为个案，分析党的民族政策在建构中央与民族自治地方关系中的作用，即奠定了维护国家统一和民族团结的基础，增加了少数民族的民族认同和国家认同，在政治制度上保障了地方自治权的充分行使，在经济上的扶持政策促进了自治地方经济的发展。构建中央与民族自治地方和谐发展关系，对于推进民族自治地方的科学发展、民族自治地方治理能力现代化以及创新发展党的民族政策具有重要意义。

民族政策；民族自治地方；龙胜经验

一、研究缘起

在统一多民族国家的国家结构形式中，中央与民族自治地方关系是中央与地方关系建构中的一种特殊形式。构建体系完备、科学有效的中央与民族自治地方关系，对民族地方的稳定发展和国家的安全统一具有重大意义。如果将国家与地方关系置于一个学术话题范围内的话，中央与民族自治地方关系问题则更倾向于是一个政策和政治话题。

早在新中国成立之初，业内专家就从民族区域自治高度关注了中央与民族自治地方的关系问题，分析了中国共产党从民族自决到民族区域自治的选择过程，提出了“中央与民族自治地方应该是在中央领导下的自治问题”[1]；同时从“我国的国家政权性质、民族地方特点等方面论证了中央与民族自治地方之间统一与自治关系”[2]，由此开启了学术界关于中央与民族自治地方关系研究的序幕。进入新世纪以来，此方面的研究逐渐增多，主要集中在以下方面：中央与民族自治地方的政治关系研究方面，指出了“中央与民族自治地方之间一体性关系的核心是民族区域自治对民族自治地方自治权的确立和保障”[3]；中央与民族自治地方的经济关系方面，“论证了中央与民族自治地方经济关系主要包括资源共享、财权划分、财政援助、经济自治等四个方面”[4]；中央与民族自治地方的法治化研究方面，“提出了中央与民族自治地方政府之间是以利益为核心、以权力的划分为中心的矛盾关系，只有通过法治化的手段，才能使两者的权力运行走上法制化的轨道。”[5]

在国家与民族地方的关系问题探讨中，始终不能忽视的一个重要话题就是如何考察和考量民族政策在民族地区的实施问题，进一步说就是民族政策在国家与民族自治地方二者关系中的作用和地位问题。实施科学有效的民族政策是保证统一多民族国家的民族工作能够良好运行的首要条件。新中国成立以来，依据我国的国情和民族工作的基本特点，党和政府在不同的发展阶段分别实施了不同层面的民族政策，这些与我国现实国情紧密结合的民族政策不仅有效解决了不同时期的民族问题和社会问题，而且极大地促进了民族地方的经济和社会发展。

二、党的民族政策在构建中央与民族地方关系中的实践考证

龙胜各族自治县是广西乃至中南地区成立最早的自治县，全县人口75%以上是苗族、瑶族、侗族、壮族等少数民族。新中国成立后，在党和政府的帮助下，龙胜于1951年建立了“龙胜各族联合自治区”(后改为“龙胜各族自治县”)，率先在我国开始了民族自治地方的自治历程。自治县成立60多年来各项事业取得了长足的发展，并形成了独具特色的中央与民族地方关系的“龙胜经验”，是党的民族政策在民族自治地方成功实施的一个缩影。

(一)历史的传承：党的民族政策奠定了维护国家统一和民族团结的基础

作为红军长征时期较早进入的少数民族聚居区之一，龙胜被称为是我党民族政策最早开始付诸实践的地方。1934年11月，中央红军进入广西后发布了长征期间具有重要意义的民族工作政策文件——《关于瑶苗民族中工作的原则指示》和《关于对苗瑶民的口号》等，并以这些文件确立了民族平等、民族团结以及尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰等对少数民族工作的基本原则。长征途经广西期间，少数民族群众对中国共产党和红军的民族政策有了真正的认识，红军的民族政策也拉近了红军和当地少数民族的距离。在龙胜就流传着很多关于红军帮助少数民族群众驱逐恶霸地主、帮助少数民族群众重建家园，以及少数民族群众为红军带路、当翻译、送食物的故事。如今泗水乡的白面龙舌岩内壁上的红军宣传口号、江底乡的矮岭瑶寨的瑶民首领刻下的红军诗、平等镇龙坪侗寨的红军楼等多处革命历史遗址都记载着当年红军与龙胜少数民族群众的鱼水深情，这也是党的民族政策在少数民族地区的一次成功实践。

由于历代封建王朝在民族地区长期实施民族压迫，导致了新中国成立之初我国边疆民族地区政治经济发展形势严峻，客观上也决定了我国必须制定一整套切合民族地方实际情况的具体政策和措施。为了能够深入了解新中国成立之初我国民族地区的真实情况，1951年中央人民政府派出中央访问团到广西等民族地区进行调研。中央访问团在龙胜期间曾多次组织龙胜各民族代表召开座谈会，听取各族各界群众对本地区建设发展的意见和建议。根据当时广西省人民政府和龙胜各族群众的要求和意愿，中央访问团组织召开了全县各族各界代表会议，正式成立了龙胜各族自治县。中央访问团在广西进行访问期间还深入各地的少数民族聚集区，对广西的世居少数民族进行了系列的调查研究工作,完成调查材料20多份,其中关于龙胜的调查资料就有8份之多，包括了“《广西龙胜县东区概况》《广西龙胜县减租退押情况》《龙胜县文化教育情况》和《龙胜县灾荒情况调查报告》”[6]等内容。这些调查材料真实反映了当时龙胜的经济社会发展和民族关系情况，同时对新中国成立之初中国共产党民族政策的制定和后来广西和其他民族自治区的成立提供了现实依据。

(二)文化的保护：党的民族政策使少数民族的民族认同和国家认同不断增强

多民族的文化共存是多民族国家在形成和发展过程中的重要内容和标志，正是在多民族文化的相互交融、相互包容和相互认同的过程中，才有了多民族国家的诞生。旧中国长期存在着对于少数民族语言和文化的歧视政策；新中国成立后，党和政府为了协调民族关系和消解民族矛盾，确立了尊重和保护少数民族文化政策的基本方针。党和政府先后通过建立少数民族文化机构和设施，探索少数民族文化的管理机制，出台了一系列关于少数民族语言文字和文化遗产保护的法规与文件，使新中国成立以后我国的各民族文化都得到了较好的保护和传承，也使民族自治地方各民族群众的国家认同不断增强。广西龙胜自治县便是其中的一个缩影。

龙胜自古以来就是少数民族的聚集地，至今保留着诸多完整的少数民族文化风俗和节庆习惯，如抬婚轿、瑶族服饰、瑶族长鼓、舞龙、舞狮、彩调、唢呐以及历史悠久的“开耕节”“尝新节”“晒衣节”“药王节”等都保留了较为原始的少数民族民俗风情。新中国成立后在党和政府有关少数民族文化政策的引导下，龙胜将传承保护和创新发展少数民族文化作为促进民族地区发展和提高民族认同和国家认同的重要支柱。一方面，龙胜在全国民族地区较早进行了大范围的非物质文化遗产普查工作，征集采录了大批富有本民族地区特色的少数民族文化手稿、录音资料、影像资料等，使得本地区的诸多非物质民族文化得以保存；另一方面，龙胜积极开展“民族百节之县”等活动，运用民族语言、民族文字和民族风俗等在民族节庆中挖掘丰富的民族文化。保护民族文化就是保护了中华民族传统文化，能够展示和弘扬中华民族和少数民族的民族精神，促进中华民族共同体内各民族的多维度交往交流交融。在龙胜自治县对民族文化的保护已经成为民族地方从民族自身认同来增进国家认同的一个重要方式。

(三)制度的创新：自治条例保障了民族自治地方自治权的充分行使

早在1951年龙胜自治县成立之初，中央访问团就协助龙胜各族群众共同起草了 《龙胜县自治区人民政府暂行组织条例》及《各族各界人民代表会议暂行组织条例》等，这些章程在新中国成立之初有效保障了龙胜当地各族人民真正当家做主的权利，开启了龙胜民族自治的历史。改革开放以后，民族自治地方自治条例的制定工作在全国的民族地区陆续展开，龙胜各族自治县也于20世纪80年代底进行了本自治县自治条例的制定工作，并在1989年由自治县人民代表大会审议通过了本自治县历史上的首部自治条例。

20世纪90年代初，随着改革开放的深入发展，为了能适应市场经济环境下本民族地方的经济社会发展需要，使自治条例真正成为民族区域自治地方行使自治权利的重要依据，真正使党和国家的民族政策落地生根，1995年龙胜各族自治县人民代表大会对原自治条例进行了修订。修订中的亮点工作即新的自治条例对本地方的自治权利从立法的角度进行了充分保障，在其第五章关于龙胜作为自治地方的自治权行使问题中，全章共用了26条、4200余字的篇幅对自治县在生产生活、矿产、林业和水资源开发、税收上缴与返还以及少数民族干部和人才的选拔使用等方面的自治权都作了明确的规定。如“自治县境内的矿产资源优先开发利用”，“自治县的自治机关少数民族干部所占的比例与其民族人口在全县总人口中所占的比例相适应”等。《龙胜各族自治县自治条例》自修订实施20余年来，为龙胜作为民族自治地方依法行使其自治权提供了法律依据，有效保障了党和国家的各项民族政策特别是民族优惠措施在龙胜的落实，也保证了龙胜各族自治县各项自治权的有效实施，为龙胜本民族地区的自我管理和快速发展提供了法律依据和制度保障。

(四)经济的扶持：中央的扶持发展政策为民族地区发展注入了活力

民族自治地方多地处西部边远地区，由于历史原因以及本地区的自然条件恶劣，导致了民族地区发展相对缓慢。龙胜地处广西北部，山高水陡，素有九山、半水、半分田的说法，经济发展空间非常狭小，属于经济欠发达县。新中国成立60多年来，中央政府根据民族地区的客观现实，对其实施了一系列特殊有效的帮扶政策，特别是针对民族地区制定实施的《兴边富民行动规划》《扶持人口较少民族发展规划》《少数民族事业规划》等3个国家级专项规划，中央政府帮助民族自治地方开展大规模的基础设施和公共服务建设，并划拨各种专项资金用于补贴其生产生活和社会发展的各个方面。这些帮扶政策和扶持措施对民族地区经济社会发展起到了“加速器”的作用，龙胜各族自治县经济发展取得了巨大的成就。

我国从20世纪80年代开始实行国家扶贫工作重点县审批、认定和帮扶工作，其中针对少数民族自治地区制定了专门评定标准，称其为“民族自治地方国家扶贫工作重点县”。龙胜在2012年、2014年和2016年连续3次进入国家扶贫重点县名单，在优先发展产业化建设、获批财政专项转移支付和享受中央财政扶贫资金等方面得到了国家的帮扶和实惠。龙胜县2016年政府工作报告显示：“十二五”期间龙胜全县农村贫困人口减至3万人，全县农民人均纯收入达6637元，人均纯收入同比增长10.3%，增长速度高于“十二五”时期整个广西壮族自治区的平均水平。除了有中央民族帮扶政策的带动，国家在加大投资和资源开发的同时还始终关注对民族地区的环境和资源保护。广西作为我国石漠化最严重的省区之一，在《广西主体功能区规划》制定中，以龙胜为代表的石漠化地区被划定为限制开发区域，鼓励本地区开展退耕还林。目前以龙脊梯田和龙胜温泉为代表的民族旅游业已经成为了广西乃至西南地区的旅游名片，成为了促进本民族地方和少数民族群众经济发展的重要举措。

三、党的民族政策在构建中央与民族自治地方和谐发展关系中的现实启示

(一)深刻认识贯彻落实民族政策的极端重要性，切实维护国家统一和促进民族自治地方的科学发展

中国是一个幅员辽阔的大国，不同民族地区、不同民族利益的多元多样诉求，决定了党和国家必须以差异性政策来区别对待不同的民族自治地方，实现民族平等和社会公平。新中国成立以来，党和国家制定了一系列适合我国国情的民族政策，特别是有关促进民族团结、促进少数民族自治地方繁荣发展的法律法规和政策措施，一方面保证了各民族在政治、法律上享有平等权利，特别是从根本上保障了少数民族群众当家作主的政治地位；另一方面，真正实现了民族自治地方和少数民族在国家统一领导下自我管理的政治权利，成功开创了社会主义新型中央与民族自治地方关系的典范，既保障了国家的独立完整又促进了民族自治地方的科学发展，本文所探讨的民族政策在广西龙胜的实施就是一个科学的范例。纵观60余年的中华人民共和国民族政策史，实践证明，中国的民族政策是维护国家统一和促进民族地方科学发展的基石。新时期要实现我国中央与民族自治地方关系的和谐发展，更要继承发扬和贯彻落实我国的民族政策，努力开拓具有中国特色的民族工作新局面。

(二)深刻认识民族政策在民族自治地方治理中的重要作用，推进民族自治地方治理能力现代化

民族政策是党和国家关于国家和社会治理理论、路线和方针在民族工作方面的反映，科学有效的民族政策不仅是解决民族问题的基本法宝，而且在民族自治地方的社会治理方面作用显著。推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八大以来党和国家在全面深化改革背景下探索国家和社会治理重大课题取得的最新成果。国家治理过程的长期性和治理问题的复杂性决定了在新时期推进民族自治地方社会治理是一项艰巨的任务，也决定了在国家治理过程中国家与民族自治地方关系的处理是一项浩大繁复的工程。这就需要充分借助我国特有民族政策的特点和优势，从政治、制度、经济和文化等方面建立一套适合民族地区发展模式的治理体系和机制，处理好双方在统一与自治、权利与义务和国家治理与民族发展等方面的关系，真正实现民族自治地方自我管理和自我发展的功能，使民族自治地方的各项社会事务治理走上制度化和规范化轨道。最终既能维护中央政府的权威和统一，又能保障民族自治地方的权利和自治，并使二者形成一种辩证统一、密不可分的利益共同体，达到中央和民族自治地方在经济发展和社会治理过程中共建、共担、共享的和谐稳定状态，从而有效推进国家治理能力的现代化。

(三)深刻认识民族政策发展性和创新性，在动态中调整和构建中央与民族自治地方的关系

我国的民族区域自治源自于新民主主义革命时期在陕甘宁边区的“小型实验”，历经解放战争时期内蒙古民族自治区成立的具体实施过程，直到新中国成立后才实现了民族区域自治在全国范围内的全面铺开。历史证明，我国的民族政策不是单一孤立的，而是党和国家在长时期处理国内民族问题中的实践总结和经验归纳。我国的民族政策既保持了马克思主义民族理论体系中核心理念和主要观点，又随着不同历史时期不同的民族工作重心而不断发展充实，从而形成了整体科学的民族政策体系，因此具有发展性和创新性的双重统一。与此同时，实现中央与民族自治地方关系的和谐发展需要国家和政府长期不断的调整和建设，中国民族关系和民族问题的复杂性、中国社会转型时期社会结构发展变化的情况决定了这一点。因此，将民族政策的制定和实施与国家现实生活中包括民族问题在内的社会问题紧密联系，在此基础上去协调处理好国家与民族自治地方的关系，是新时期做好民族工作的努力方向。

总之，必须深刻认识党和国家民族政策发展性和创新性，将民族政策定位为中央与民族自治地方二者之间的“稳定器”和“润滑剂”，让二者的关系在民族政策的指导下得以充分完善、在民族工作的发展中予以不断创新，在动态发展中调整和构建社会主义新型的中央与民族自治地方的关系。

[1] 刘渠.论民族区域自治与民族自决权[J].中山大学学报，1957(1)：9

[2] 熊锡元.建立单一制国家和实行民族区域自治的问题[J].教学与研究，1957(10)：60-65.

[3] 冯广如，熊文钊.中央与民族自治地方多元一体关系论略[J].山西政法管理干部学院学报，2011(12)：1-3.

[4] 田孟清，李建华.试论中央与民族自治地方的经济关系[J].黑龙江民族丛刊，2005(4)：46.

[5] 胡永平.论中央与民族自治地方政府关系的法治化[J].河南科技大学学报，2009(6)：105.

[6] 冯深.广西解放后首次少数民族社会历史调查：中央访问团在广西[J].广西民族研究，1991(12)：142.

A Study on the Party ′s Ethnic-minority Policies in the Construction of Relationship Between the Central Government and the National Autonomous Areas——AnempiricalanalysisbasedonGuangxiLongshengAutonomousCounty

LIANG Gang

(SchoolofMarxism，GuangxiUniversityforNationalities，Nanning530006，China)

The party′s ethnic-minority policies play a significant role in the construction of the relationship between the Central and the National Autonomous Governments. Based on the actual research of all ethnic groups in Longsheng Autonomous County since the founding of the country and the empirical analysis of the national policy′s impact on building the relationship between the Central Government and Autonomous Regions, this study explores the basic experience in building a socialist harmonious relationship between the Central Government and Autonomous Regions.

ethnic-minority policies;national autonomous areas;experience of Longsheng

*广西民族大学研究生教育创新计划项目“民族政策在中央与民族自治地方关系中的相关性考察”(gxun-chxzb2016001)之成果。

2017-03-27 [作者简介] 梁 罡(1984-)，男，河南平顶山人，广西民族大学讲师；广西民族大学民族学与社会学学院博士生。研究方向：马克思主义民族理论中国化。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.06.004

D633

A

1008-6285(2017)06-0016-04