推动政府社会管理职能创新探讨*

焦连志

（上海电力学院 社会科学部，上海 200090）

推动政府社会管理职能创新探讨*

焦连志

（上海电力学院 社会科学部，上海 200090）

转型社会与社会自主性的成长，特别是“风险社会”的来临，推动着政府职能及其理念的变革，推动着政府社会管理职能的创新。促进政府社会管理职能创新，应从改革政府职能，完善社会管理体系；重塑政府价值，保障公平正义；贯彻治理与善治原则，倡导多元治理模式等方向努力，从而促进政府管理职能现代化和实现社会的和谐稳定。

政府；社会管理职能；创新；国家治理

和谐社会是中国特色社会主义社会的本质属性，党的十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的重要奋斗目标，党的十七大和十八大都强调了建设社会主义和谐社会的重要性：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证……必须加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”[1]和谐社会建设离不开良好的社会管理，文明有序的社会管理也是建设和谐社会的重要保障。所谓社会管理是指“以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动”[2]。社会管理的主要责任主体是政府，政府作为公共权力的执掌者，在运用公共权力进行社会管理以促进社会和谐公正方面有着无可替代的作用。由此可见，推动政府治理体系现代化，创新社会管理体制，加强政府社会管理职能创新无疑是当前政府管理体制改革所面临的重要任务。

随着改革开放进程推进，我国已经初步确立了社会主义市场经济体制，与此同时，也就要求建立与之相应的社会管理体制和机制，才能推动经济与社会的持续健康发展。改革开放以来，中国政府管理体制也一直处于不断变革和创新之中，而在中国社会转型的特殊时期，市场化改革所推动的社会结构分化与社会关系变革，各种社会问题与社会矛盾的集中涌现与社会冲突的频发都凸显了政府社会管理在国家治理体系和治理能力现代化的整体布局中的重要意义。特别是随着“风险社会”①“风险社会”这一概念是德国社会学家乌尔里希·贝克在1986年出版的《风险社会》一书中首次提出的。的来临，政府如何应对“风险社会”的公共生活管理，更好地履行社会管理职能，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题之一，也是建设社会主义和谐社会的重要保障。

一、推动政府社会管理职能创新的必要性

“社会管理创新与社会建设有着紧密的联系，社会管理是社会建设的一个重要内容，而社会管理创新是推进社会建设的重要手段。”[3]因此，要推动社会主义和谐社会建设，就需要根据我国经济社会形势的变化，积极推动政府社会管理职能创新，从而推动加快政府转型和政府治理体系的现代化建设，并为社会主义和谐社会提供重要的体制机制保障。

（一）经济与社会双重变迁对政府管理方式变革的要求

改革开放以前，几十年的传统计划经济体制使得中国确立了“政府办企业，企业办社会”的社会模式。在这种社会模式之下，国家通过无所不在的单位（主要是企事业单位）体制，将人们纳入了国家无所不入的控制与管理网络之中。国家通过这种网络为个人提供就业与生活机会以及各种福利，而同时也将微观组织如企业、非营利机构、家庭等都纳入了国家的管理和控制之中，由此导致政府职能膨胀，无所不包、无所不揽，国家包办社会，形成了 “父爱主义”*“父爱主义”是匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈提出的理论命题。科尔奈将国家比作父母，而将微观组织（企业、非营利机构、家庭）比作子女，以此为出发点来考察“父母”与“子女”之间的经济关系，亦即从国家与企业关系约束的角度来探讨国家与企业（也包括社会）的互动关系。参见（匈）亚诺什·科尔奈著.《短缺经济学》（下卷），高鸿业译，经济科学出版社1986年出版，第272-273页。的政府模式。这种政府模式与计划经济体制结合在一起，在一定时期对于促进中国经济社会进步起到了积极的作用。然而政府管得太多、管得太死的种种弊端造成了政府管理体制的僵化，也窒息了经济和社会发展的活力。因此，改革开放以来，政府机构改革和政府管理体制改革一直是理论界和实际运作部门极为关注的一个问题。

市场经济的深入发展推动着计划经济时期国家无所不包的“父爱主义”政府向“有限政府”转化，由此推动着国家职能发生与市场经济相适应的转变。改革开放以后，在市场经济的强力扩张与发展之下，计划经济体制逐步让位于市场经济体制，由此推动了国家从市场领域的退出，只要求在“市场失灵”和存在“外部性”的领域发挥作用。政府的主要职能是提供公共物品，弥补“市场失灵”的缺陷和减少“外部性”，同时要求其保持相对于市场和社会的独立性。另外，市场经济的发展也推动了社会结构的转型，原有的社会阶级阶层结构开始发生分化，出现了许多新的社会阶层，一个日益现代化的阶级阶层格局正在成长之中。阶级阶层结构的变化带来的是利益格局的变化，由此导致的社会利益冲突和社会矛盾不断增加，社会不稳定因素增加，给社会稳定和社会秩序带来了许多潜在的风险。“复杂的社会生活本身就意味着系统风险的增加，而社会的转型，无疑又为社会风险增添了新的因素。”[4]显然，原有的社会控制模式、整合模式、管理方式无法适应目前社会结构变革中出现的新情况新问题，这在客观上也提出了政府职能转变和创新社会管理的要求。

从国家与社会的关系上来看，市场经济的发展所推动的经济转轨与社会转型的双重转变，在一种更深刻的意义上是一种在市场经济的推力之下国家与社会相分离的过程，是一个公民社会的成长过程。而公民社会的成长是社会自组织程度提高和社会自治空间发育的过程，对于政府而言，也是“父爱主义”政府向“有限政府”和“有效政府”的转变过程。在这样一个由经济社会变迁带来的政府管理变革的过程中，如何在保持国家与社会适度弹性和张力的空间中来重新界定政府职能，平衡政府的各种职能关系，构建国家管理职能与社会自治之间的现代治理关系，在推进经济发展的过程中实现经济、社会与人的全面协调发展，这对于各级政府来说，都是摆在面前的迫切问题。由此，将政府职能的重心由政治统治转向社会管理，并对政府社会管理职能进行科学界定与平衡，有助于政府全面履行其职能。

（二）转变政府职能、强化政府服务职能的需要

在计划经济体制之下，国家无所不包、无所不揽，承担着全面的经济社会职能，通过这样一种“父爱主义”的政府模式，国家行使着全面的政治、经济、社会职能，运用政治化、行政化的管理手段和管理方式在经济社会活动中贯彻国家意志。“这种管理方式在一定的时期内是合理且有效的，但同时也僵化了社会的思想、活力，抑制了经济、文化、社会领域的分化与平衡发展，使得政治生活一支独秀，而社会却消极依赖政府，缺乏自我管理、自我发展的能力。”[5]政府主导的集中计划控制模式在很大程度上制约了经济与社会的协调发展，政府职能无限膨胀，政企政社不分，社会发育停滞，国家与社会成长都处于不健康的状态。改革开放以来，随着以经济建设为中心的基本路线的确立，面对国内成堆的问题，政府集中力量解决主要矛盾，将主要的精力集中在发展经济上，坚持“发展是硬道理”的基本思路，用发展的办法来解决前进中的各种问题。政府对经济发展的高度重视使得各级政府对“经济建设型政府”形成了较深的自我认同，政府由“全能主义”政府模式向“经济建设型”政府模式的转化，GDP成为衡量干部绩效和政府绩效的主要标准。

但是，政府职能片面侧重于经济职能而忽视了其社会职能，导致了经济与社会发展“一条腿长一条腿短”的状况，社会发展滞后于经济发展，社会矛盾增多、环境恶化、利益与价值冲突、社会贫富差距拉大等，加之转型期面临的新旧体制转换所带来的矛盾集聚与放大效应，使得社会发展问题尤其值得政府重视。这种现状迫切要求转变政府职能现状，重视社会发展，提升政府社会管理职能，以促进经济与社会的协调发展。

（三）应对“风险社会”挑战的需要

“风险社会”这一概念由德国社会学家乌尔里希·贝克首次提出的。在《自由与资本主义》中，贝克这样界定:“风险社会是这样一个社会，它断言，工业化所造成的副作用具有可控性。这的确是一个设计精妙的通过制度化的解决方法预防不可预见事情的反思程序，是一个设计巧妙的控制社会，它把针对现代化所造成的不安全因素而提出的控制要求扩展到未来社会。”[6]风险社会可以视为现代性的后果，其突出特征在于风险无处不在和风险的不可控性。“而在风险社会中，风险遍布社会、政治、经济和个人等领域，工业社会中的监督制度和保护制度对这些风险也常常无可监督和保护。工业社会的危险日渐凸显，并成为支配公众、 政治和私人的争论和冲突的中心，工业社会的某些特征成为社会问题和政治问题。”[7]随着改革开放以来中国社会正从国家的控制下脱离而逐步羽翼丰满，社会自身的各种问题也不断凸显。正如贝克所言：“当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会”，“与西方市场经济上百年发展、完善的过程相比，中国的社会转型是‘压缩饼干’……中国社会的安全风险更具有人为风险的特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。”[8]如2008年，四川省广元市的一批柑橘发生了对人无害的大实蝇疫情，由于传统媒体和新媒体交叉传播过程中存在严重失误，导致全国橘农遭受至少15亿的经济损失[9]。 2014年12月31日在上海外滩举行的迎接新年跨年夜活动中发生的拥挤踩踏事件，造成36人死亡、49人受伤。据上海市公布“12·31”外滩拥挤踩踏事件调查报告认定，这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件[10]，11名党政干部因此受到处分。由此可见，风险社会的许多风险难以预料，且具有不可控性，这就使得政府不能再沿用过去的社会控制与社会管理模式；同时，转型中的中国社会的复杂性也对政府社会管理职能提出了更高的要求，要应对风险社会治理，就需要重视社会管理问题，积极进行社会管理的机制与形式的创新。

二、政府社会管理职能创新的理念与方向

经济与社会转型所推动的政府管理体制改革是大势所趋，加强政府社会管理职能建设无疑是其中的重要内容和创新方向。政府社会管理职能创新一方面要借鉴西方国家政府社会管理职能建设的相关经验，另一方面也要从中国的基本国情出发，来确立政府社会管理职能创新的价值取向，并在这样的价值取向引领下指导政府社会管理职能建设。

（一）改革政府职能，完善社会管理体系

政府职能是政府运用公共权力履行其职责的过程。政府职能是随着经济与社会环境的变化而不断变化的。美国公共管理学者R· J·斯蒂尔曼的研究指出，政府职能的消长情况是可以通过对其环境的细致观察而得到说明的[11]。改革开放以来，中国经济社会结构与环境的变化不断推动着政府体制的改革，相应地也推动着政府职能的变革与创新。“政府的社会管理职能是一个动态的历史过程 ，必须随着社会的变化而优化配置。不应仅看政府行政的规模大小和职能多少 ，更要着眼于政府行政在社会整体结构中的地位和作用 ，即看它是否形成了过多的行政管制 ，有否适应行政环境的动态发展 ，特别是是否最大程度地满足了公民社会和市场经济的发展要求。”[12]加快政府职能转变是创新社会管理体系的重要内容，也是创新社会管理体系的重要保障。在这一过程中，地方政府是重点，因为地方政府担负着大量直接性的社会管理职责，直接面向社会大众。社会管理创新是个系统工程，地方政府要根据政府职能转变的要求，根据社会实际需求来合理确定自身职责。“重新审视和合理界定地方政府的社会管理职能，是促使地方政府从大量微观事务中解放出来又不致造成政府在社会领域若干方面出现职能缺位的必然要求，也是实现地方政府职能规范化与行为理性化的重要前提。”[13]在这一过程中，也要理顺好各级政府之间的关系，以地方政府社会管理职能建设为重点，构建合理完善的社会管理体系，从而更好地回应社会需求，更好地履行自身的社会管理职能，促进社会建设。

（二）重塑政府价值，保障公平正义

理念变革是行动的先导，对于组织而言亦是如此，组织的价值观将影响着组织的内部结构构造以及组织的对外活动。对于政府组织而言，随着现代社会的发展进步，政府的政治统治职能日益被淡化而社会管理与公共服务的职能日渐突出，相应地也推动着政府组织的价值观变迁。政府组织价值观是政府理念、政府文化与政府精神的核心要素，也将影响着政府职能的界定、构造与发挥。对于中国政府而言，为人民服务始终是各级政府所努力确定和贯彻的核心价值，但是在过去较长的时间里，政府将比较多的注意力放在了社会控制方面，力图通过严密的控制体系维系社会稳定，进而组织与发展生产，保障和提升人民生活水平。但是很多时候往往未能体现以人为本，却往往体现为以政府为本，将政府想当然地认定为是群众利益的代表者和维护者，因而在制度制定、政策实施等方面都有许多不尽如人意的地方，甚至是以“官”为本、脱离群众，未能很好地体现公共权力的价值旨归和党的宗旨。而随着市场经济体制改革所推动的经济社会变迁，政府体制改革与政府职能变革也得以不断推进，随之政府价值观也经历着变迁，真正体现以人为本，保障社会公平正义正成为政府的核心价值诉求。在经济学的一般框架中，政府肩负着推动市场体制机制建设、维护市场公平竞争以及弥补市场失灵和提供公共产品的重要角色。在弥补市场失灵和提供公共产品的目录中，我们似乎可以列出许多项内容，但是维护社会公平和正义是现代政府的重要价值诉求，也是现代政府应当提供的最重要的“公共产品”。因为社会公平和正义不可能由社会自发生成，更不可能借由市场机制来自发推动，公平正义是政府社会管理职能创新的核心价值原则。在当前群体性事件、社会抗争事件等社会矛盾多发频发的背景下，保障社会各群体权利，尤其是弱势群体社会权利是维护社会公正的头等课题。弱势群体社会权利匮乏或贫困也是社会不公的重要表征。“‘社会权利贫困’（poverty of social rights）是国外一些学者在研究经济贫困现象时提出的一个概念，他们发现经济贫困的深层原因不仅仅是各种经济要素不足，更重要的是社会权利的贫困，所以治理与消除经济贫困的治本之道，是强化社会权利的平等和保障社会权利的公正。”[14]在社会管理领域所面临的许多难题其实大都是与弱势群体的社会权利贫困问题相关的，因此要积极推动政府社会管理职能创新，从而促进社会公平正义的实现。

（三）贯彻治理与善治原则，倡导多元治理模式

良好的社会管理是实现社会和谐稳定的重要基石，但是这一目标的实现仅仅依靠政府是难以实现的。“社会是由各个社会组织、企事业单位、基层自治组织组成的，事实证明社会组织和企事业单位的管理、基层居民组织自治是达成社会管理的总体方面，现代社会管理绝不可能单独依靠政府完成，因此政府在这方面的重要内容是培育社会组织、促进社会责任。”[15]因此，良好的社会管理需要政府及政府之外的社会组织、社会公共机构等行动者共同参与、通力合作，其本质是政府与公民社会的合作。治理是应对市场失灵和政府管理危机的产物，它的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”[16]治理理念的提出体现了现代政府变革的大趋势。中央在社会管理方面也提出了建立和完善“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理新格局，实际上也体现了治理的理念。治理要达到的目标则是追求善治，2011年6月3日《人民日报》发表评论员文章，指出：“在良性互动中寻求‘善治’”，这也体现了对这一善治理念的认可与追求。“概括地说，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[17]政府应当努力培育各类社会行动主体，充分发挥它们的管理、服务、规范等职能，实现政府与多元治理主体的合作治理，实际上也就是推动政府与公民社会的合作，利用公民社会的自我管理、自我服务能力来实现良好的社会管理，政府则为之提供支持和指导，实现政府与公民社会的良性互动，推动多元共治、合作共享的新治理模式，从而为实现良好的社会管理服务。

三、促进政府社会管理职能创新的意义

推动政府社会管理职能创新将是今后中国政府职能改革所努力的重要方向，它是因应转型社会环境变化的产物，也是推进政府管理现代化的重要内容，它对于推动现代国家与公民社会的良好互动，实现有序稳定、公平公正的社会管理起着举足轻重的作用。

（一）有助于克服传统管理模式的路径依赖

“路径依赖”是经济学家大卫·保罗于 1975 年出版的《技术选择、创新和经济增长》一书中初步探讨，而后又经诺贝尔奖获得者诺思发扬光大的一个重要概念。诺思将“路径依赖”的概念引入制度变迁的分析中，产生了广泛的影响。他认为，路径依赖是制度变迁过程中会呈现类似物理学中的“惯性”，制度变迁由于受到制度“惯性”而呈现自我强化的态势。日本学者青木昌彦认为,“路径依赖”是制度重建时，由参与者的认知能力所决定的主观选择模型继续认同旧的基本制度结构，导致旧制度在新政权中以新的形式延续的情况[18]。由于我国政府在长期的计划经济体制时期，已经形成了一套行之有效的政府履行政府职能模式，在中国改革开放以来的制度变迁与社会变革过程中，这种模式将在政府社会职能变革方面呈现一定的制度惯性，也就是形成了一定的政府行为路径依赖。有学者这样界定政府行为的路径依赖：“其大致指向是，政府的部分行为及行为方式因为此前的行为选择，变成了一种固定模式（套路），并在政府的工作中反复出现，最终只有依靠这种套路才能使政府工作有序进行下去， 因而形成政府行为的路径依赖。”[19]正是因为存在一定程度的政府行为路径依赖，在推动政府职能转变方面，就要更加明确政府社会管理职能的定位和重要性。自2004年以来，政府社会管理职能变革日益为政府和学界所重视，政府在社会管理职能变革方面进行了许多积极的探索，学界也展开了相应的研究，这些探索和研究有助于更新政府理念，促进政府官员管理理念的变革；同时相应的社会管理制度与对政府官员的考核机制也逐步建立，这都将有助于克服传统管理的路径依赖，使政府在社会管理职能转变和创新方面走出一条新路，最终克服传统管理方式的路径依赖而形成有利于促进政府管理职能创新的正向的路径依赖。

（二）有助于政府管理职能现代化

对于一个国家而言，现代化不仅仅局限于经济的现代化，政府管理职能现代化也是现代化的重要内容。而且，政府管理职能现代化既支配着经济的现代化，也可以视为经济现代化成果得以巩固和得以展望的重要指标之一。人类社会的治理模式经历了农业社会的统治型治理、工业社会的管理型治理，目前正在走向后工业社会的服务型治理[20]。社会的转型迫切需要相应的政府管理职能的变革，但是过去特定历史条件下所形成的以大一统的行政化控制为特质的社会管理模式已经难以适应当今复杂而多变的社会现实。政府管理职能的现代化是当今政府面临的一大课题。有学者指出：“由于我国政府行政化管理方式的长期存在，政府总是依靠权威，通过制定和实施政策来进行直接的社会管理和控制。我国政府曾长期扮演‘全能政府’的角色对大小社会事务进行统筹统管，不懂得权力下放，这样的管理方式在当今虽然有了很大的改变，但在部分地方政府仍然存在，导致管理方式死板，没有良好的群众基础。因而，如何从根本上转变行政性的管理方式，如何从 ‘大政府’、‘小社会’走向‘小政府’、‘大社会’是政府面临的一个重要的挑战。”[21]虽然随着改革开放以来的政府转型过程的推进，政府在社会管理方面进行了许多积极的探索，但是政府管理职能的现代化探索依然“在路上”。正视社会管理这一新课题，通过积极借鉴西方政府转型与“政府再造”经验，建立健全相关制度和机制，积极完善政府社会管理职能，将进一步推动政府管理职能的现代化。

（三）有助于建设社会主义和谐社会

改革开放以来，随着经济社会带有过渡性特征的快速发展，经济与社会发展的异质性所带来的各种问题开始进一步凸显。经济的快速发展与社会发展的不同步性开始呈现为经济与社会“一条腿长，一条腿短”的发展状况。而伴随这样一个发展过程，各种社会问题诸如贫富差距扩大、社会无序程度加深、社会环境质量降低、社会矛盾多样化、群体性事件和突发性事件增多等在一定层次、一定范围内表现了出来，也在不同程度上影响了社会的发展、和谐与稳定。这些新问题的凸显尽管是一个国家或地区的经济社会发展过程中不可避免的问题，但它归根结底来说是在社会变迁过程中由于旧的社会资源分配方式、社会控制与整合方式、政府管理方式等的“惯性”和“路径依赖”作用导致政府在不同层面的“越位”与“缺位”。这也就提出了在新的形势下政府应当如何定位、如何作为才能够有效地克服和治理这些问题的要求，对政府职能的进一步转变和政府社会管理职能的现代化都提出了进一步的要求。而加强基层政府社会管理职能建设，建设地方服务型政府，进一步提升政府的服务能力，优化政府的服务环境与服务结构，对于推动基层社会经济的持续快速健康发展，全面建成小康社会和建设社会主义和谐社会都有着重要的意义。

总的来说，经过改革开放三十多年的发展，我国政府转型也正处于稳步发展之中，政府各项职能的调整与变革也正在进行之中，政府社会管理也积累了相当多的经验，在政府管理改革的价值取向和目标方面已经基本形成了一套既借鉴国外经验、又结合中国国情的指导思路。而在西方，随着政府管理改革运动的兴起，许多发达国家已经建立了相对成熟完善的和运作有效的评价指标体系和运作机制，对于改进政府绩效，推进政府管理改革都起到了积极的作用，也为我们探索中国政府管理体制改革，优化政府管理绩效提供了有益的经验借鉴。我们应当顺应这种趋势，尝试构建政府社会管理职能的评价指标体系，从而为政府履行社会管理职能提供可以遵循的技术操作路线，进一步提升服务型政府的服务能力，优化政府的服务环境与服务结构，推动政府社会管理职能的现代化。

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Promoting the Innovation of Government′s Function of Social Management

JIAO Lianzhi

（DepartmentofSocialScience,ShanghaiUniversityofElectricPower,Shanghai200090,China）

The social transformation and the development of social autonomy, especially the coming of "risk society", impels the government to transform its function and ideas,and promotes the government to innovate its function of social management. The innovation should start by reforming the governmental functions, and improving the social management system; it is also necessary to reestablish the value of government and guarantee the fairness and justice of society, to implement good governance principles and advocate the pluralistic governance modes, so as to promote the modernization of the government management function and the realization of social harmony and stability.

government;social management function;innovation;state governance

*国家哲学社会科学基金青年项目“政治发展视野中的当代领导干部特点研究”（13CZZ020）之成果。

2016-12-02

焦连志（1979- ），男，山东诸城人，上海电力学院副教授，法学博士。研究方向：马克思主义中国化、中国政治。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.03.004

D63

A

1008-6285（2017）03-0012-06