农村宅基地有偿退出机制的研究——以安徽省宁国市为例

□张 静 邵馨仪

（安徽财经大学法学院 安徽 蚌埠 233030）

农村宅基地有偿退出机制的研究
——以安徽省宁国市为例

□张 静 邵馨仪

（安徽财经大学法学院 安徽 蚌埠 233030）

在新型城镇化背景下，农民进城落户，农村住房空置，“空心村”、“一户多宅”现象日益显现，适时的农村宅基地有偿退出机制边应运而生。本次研究，以安徽省宁国市为切入点，在宁国市改革的背景下，深入了解其农村宅基地有偿退出政策的出台、实施的具体举措、补偿机制、激励方式、宣传力度，通过调研进一步了解当地宅基地退出政策的实施现状以及农户对该政策的反应与期望，对宅基地有偿退出机制的合理性和可操作性进行分析，进而找寻该政策实施过程中存在的问题，在此基础上提出自己的看法和完善改革的建议，加强其实践的应用性和可操作性。

宅基地；有偿退出；宁国市

伴随着经济社会发展，特别是城镇化的快速推进，农民进城落户的现象日益显现，农村住房空置，出现了越来越多的“空心村”，与此同时，对于很多农村“一户多宅”的现象也一直存在，这多半是农村长期以来的管理漏洞导致的历史遗留问题，而此时，我国农村宅基地面临着潜在价值上升,却出现制度缺失，使用效率低、权利缺乏保障、非法交易普遍等问题，这些正是当前农村土地使用制度改革的一项迫切任务。如何使农村这一“沉睡的资产”活起来，适时、适度调整农村宅基地制度，正是明晰解决这些现象的重要举措。

在这样的大环境下，自中共十八届三中全会提出改革完善宅基地制度始，继中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》，各省市适时推出农村改革政策，深化农村改革已势在必行。在此期间，农村宅基地有偿退出机制脱颖而出。作为一项顺应城镇化进程，实现农村宅基地价值最大化，切实有效维护农民权益，并且贯彻珍惜和合理利用每一寸土地的国策和优化我国土地资源配置需要的农村土地改革政策，宅基地使用权有偿使用，自愿退出，同时也对疏解农村宅基地闲置与私下交易以及缓解大规模农民进城带来的城镇用地矛盾和公共投入压力问题具有实际作用。

1 宁国市宅基地有偿退出政策概况

自2009年以来，安徽省宁国市在农村土地使用制度改革方面积极探索不断尝试，2013年9月《宁国市人民政府关于印发宁国市农村宅基地退出办法（试行）》正式出台，为宁国市宅基地有偿退出机制提出了具体指引。该办法要求农村宅基地退出以依法自愿、合理补偿、合理利用、统筹推进为原则，并确定了相对具体的补偿标准和退出程序，更是以政府文件的形式对乡镇人民政府及街道办事处的职责具体落实。鉴于宁国市在此改革方面有较为成熟的政策反应，本文便以其为切入点展开探究。

2 宁国市宅基地有偿退出调查与数据分析

本次调查选取了宁国市最早实施农村宅基地有偿退出试点的乡村港口镇山门村，加之梅林镇沙埠村、仙霞镇仙霞村这两个较为典型的试点区，调查以访问问卷的方式进行，以被调查者经济情况、宅基地大致面积、退出意愿、对补偿标准的满意程度和未来期望等为调查内容，共发放问卷300份，每村各100份，收回问卷288份，有效问卷261份，问卷有效率90.6%。

经过一系列的数据分析，受调查农户对“对政府制定的宅基地退出补偿标准不满意”占总比高达79%，是此次问卷调查最突出的点。这部分受访农户认为现在的宅基地退出补偿不合理，也有较大比例的农户因担心“退宅后生活成本会提高”、“社保就业得不到解决”，而不愿意退出宅基地。

3 宁国市宅基地有偿退出政策推进过程存在的阻力

通过对问卷调查的数据分析得出，农户的积极性和热情不高，对待政策没有充分了解和不信任感，这是推进宅基地的最大阻力之一。农户对退出土地及房屋的补偿预期程度是影响农户土地退出的重要因素之一。农户预期获得的退出土地的经济补偿越高、获得的置换住房产权越完整,就越倾向于退出土地。因而为了使得大力推进有偿退出宅基地机制的工作顺利开展，首先要根据不同试点的具体情况建立起合理完善的退出补偿机制[5-8],同时设立激励农户措施，使其没有后顾之忧。以下重点从这一角度下手去探索发展和推进宅基地的退出之路。

4 推进宁国市宅基地有偿退出政策有效实施的具体建议

4.1 在实践中不断完善退出补偿机制

4.1.1 严格依政策原则推进并多角度发展。宁国市建立了“自愿退出宅基地且今后不再重新申请宅基地的，对于法定范围内的面积，每667m2补助4～6万元;超出部分，按照每667m22～3万元予以补助”的宅基地退出具体补偿标准，考虑到在引导农户参与退出机制的同时，改革不能局限于宅基地这一主题切入点，在给予合理的退出经济补偿之外，还要逐步建立起对农户退出的宅基地之上的房屋及附属设施予以合理的现金补偿，以便农户在退宅后解决基本的住房问题。

4.1.2 补偿资金的来源及发放。要解决农户最关心的退出补偿金问题，首先要考虑资金的来源。宁国市在《宁国市宅基地退出办法（试行）》中提到了补助资金的来源，即由市财政统一安排，从新增建设用地使用费、耕地开垦费和土地出让金中列支。宁国市虽对此做了宏观安排，但并未具体细化，而退出机制的实施可能因为资金来源不明确与资金链不完善而难以推进，资金问题是退出政策能否得以有效实施的关键性因素，因而具体详尽的资金来源方案与资金链的有效联接应成为政策有效实施要解决的基础问题。

4.1.3 提高农户的收益的具体措施

（1）对于符合条件的耕用地，土质良好的，复垦为农用地，仍为农村集体经济组织所有。

（2）耕地增加的同时可以将土地整合流转给农业龙头企业，进行农业生产投资开发，农民可以进入工作，工资福利待遇提高。

（3）还可以探索建立农业规模经营，土地所有权入股，成立土地合作社，完善农民入股机制。

4.2 加大建立各方面的配套保障激励措施

在宅基地有偿退出工作中我们要充分考虑保障好农民退宅后的居住环境，确保退宅农户家庭的整体福利水平不降低。具体可以从以下几个方面入手：

在社会保障方面，针对退宅并迁居城镇落户的农户，应给予其公平合理的社会保障，逐步向城市社会保障体系靠近，在医疗、养老等保障方面更应逐步加大保障力度，使其更好的融入城镇生活，随之要解决的便是对于其子女的教育问题，确保农户在进城落户后能和谐融入城镇的社会环境，从而减少由此带来的不必要的社会矛盾。

就业保障方面，通过文化培训加强农民的技术学习，使其能够获得一份稳定有保障的工作。在城镇建立联系机制，提供更多的就业计划和鼓励企业招收。

对于愿意在农村从事农业生产的农民，应积极鼓励和引导发展有机和生态农业，同时加强对这些农民的培训，开展种植、养殖等技术培训，提升农民从事农业生产经营的水平，培养有文化、懂技术、会经营的新型职业农民。

发挥农业产业公司的作用，引导企业建设农村园区，实现农村园区带动农民就业和助推农村社区发展，进农民就地非农化就业，扩大在本地城镇从事二三产业活动的就业门路。

结束语

农村宅基地制度改革的大背景下，选取作为改革试点的安徽省宁国市为研究的对象，在此过程中发现试点改革政策在实践中遇到的问题，分析原因找到解决的途径。宅基地制度改革势在必行，但其实践的过程必然复杂曲折，现阶段还只是改革的摸索与初步实践，现行的农村宅基地退出机制仍然不健全，宅基地的复杂属性以及与退出机制配套的保障政策并未实时跟进，使得改革缺乏实践性和可操作性。寻找更加合理有效的途径实现改革任务，仍需我们付诸实践，不断探索，利弊权衡，以达到多方利益最大化的和谐局面。

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1004-7026（2017）19-0056-02

D922.3;D923.2;F301

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.19.035

本文属安徽财经大学大学生创新训练项目《农村宅基地有偿退出机制的研究——以安徽省宁国市为例》阶段性研究成果，指导老师：胡建。

张静（1996.1-)，女，汉族，安徽芜湖人，安徽财经大学法学院，2014级本科生。