对嘉兴村集体经济组织审计的思考

□ 嘉兴市审计局课题组

对嘉兴村集体经济组织审计的思考

□ 嘉兴市审计局课题组

近年来，随着农村经济的快速发展，农村集体经济财务监管越来越得到高度重视。2016年，浙江省嘉兴市农经局联合市审计局对全市农村集体经济组织审计工作情况进行了调研，发现普遍存在农村经济组织审计存在委托主体缺位、审计范围错位、审计质量不高等问题。为了规范农村集体“三资”管理，结合嘉兴市农村集体经济审计工作情况，提出加强农村集体经济审计工作的几点思考。

一、当前嘉兴市村级审计监督常见的两种模式

嘉兴市村级集体经济审计监督体制存在交叉管理模式和双重管理模式并存，审计模式有两种：

1．部分农村集体经济审计项目由县（市、区）农业经济局组织人员直接进行审计，有两种审计形式：一是农经局组织人员直接对村集体经济组织进行审计；二是由农经局委托社会中介审计组织对村集体经济组织开展审计。

2．部分农村集体经济审计项目由镇（街道）政府负责审计，镇（街道）审计办公室组织人员实施审计，审计报告抄送农业主管部门；另外，部分镇（街道）审计办公室对村集体经济组织负责管理的建设项目进行财务决算审计和工程造价送审工作。

本质上，该模式是农经系统或乡镇内部审计,然而又不同于通常意义上的内部审计。通常意义上内部审计是由单位内部设立的审计机构，在单位或部门负责人的领导下对本单位、本部门的经济活动和财政收支的合法性、真实性和效益性进行的审计，而农村集体经济组织及其所属单位并不是农经局或乡（镇）政府的下属部门或单位，审计人员也不是被审计单位的组成人员，因此村集体经济组织审计不是典型意义上的内部审计。它是一种带有明显的行政主导的强制性色彩的特殊的内部审计，该审计模式与政府审计有着明显的区别。政府审计主要针对国家财政资金的收支进行审计，而农村集体经济组织审计的事项不仅仅是财政资金，还包含大量的非财政资金。

二、两种审计模式的共性问题

（一）委托主体缺位

当前农经局主导或乡镇主导的农村集体经济审计模式存在委托主体缺位的弊端。笔者认为，政府部门（农经局）成为农村集体经济组织审计的委托人是当前农村民主自治不健全条件下的现实选择，但是政府部门的意见或者诉求，不能完全反映村民的意愿。农村集体经济组织的运行状况与村民的利益息息相关，村民对农村集体经济组织的关心程度远超过政府部门，村民更有理由成为农村集体组织审计的委托主体，村民通过村务监督委员会实现对村“两委”的监督，因此笔者认为，可以将村务监督委员会作为农村集体经济组织审计又一委托主体。

（二）审计范围错位，重复审计

根据农业部《农村集体经济组织审计规定》和《浙江省农村集体经济审计办法》的规定，农经部门是农村集体经济组织审计的主管部门，镇政府主导的审计是镇政府内部审计的延伸，更应侧重于财政资金，但实践中未必如此，农经部门审计机构与镇（街道）内审机构的工作沟通协调还很不够，工作没有形成合力，存在重复、重叠等浪费审计资源的现象，农经审计与镇内审两种力量没有得到有效整合。

（三）效率和效益未纳入审计范围

从审计报告的质量情况来看，审计的深度不够、质量不高等问题普遍存在，尤其是委托中介审计，审计项目仅局限于村级财务账面收支，而对村级民主决策、对外投资、项目建设、集体资产资源管理等方面没有进行重点关注和审计。产生这种情况的深层次的原因在于委托人缺位，农经局、乡镇政府作为委托人，他们更关注自身的政绩和农村集体经济组织运营的形式上的合法合规，具体深层次的效益和效率往往不是他们关注的重点，而效率和效益正是村民关注的重点，这与村民的切身利益息息相关。这种利益的错位，决定了农经部门和乡镇政府作为委托人缺乏动力去关注村级民主决策、对外投资、项目建设、集体资产资源管理，也没有动力去提高审计人员的素质以及为委托中介支付太高的费用。客观上，每个审计项目中介审计费确实偏低，中介组织不会投入很多精力进行深度审计。

三、加强村级集体经济审计的几点建议

（一）充分体现村民的审计诉求

为了改变审计委托主体缺位的现状，可以通过以下两种方式实现：一是可以考虑要求村务监督委员会相关成员参与农村集体经济组织审计的全程包括审计项目的决定、审计计划的制定以及具体实施，通过村务监督委员会成员的直接参与，体现村民审计的需求，保障村民的利益；二是年初由县（市、区）农业行政主管部门统一下达本行政区域内年度审计项目计划，具体审计项目必须考虑到村务监督委员会的要求，村务监督委员根据所在村的具体情况以及审计需求，可以提出修改或调整审计计划等。

（二）整合农村审计资源

各级农业主管部门和镇人民政府（街道办事处），要按照县（市、区）人民政府确定的职责分工，负责本行政区域内农村审计工作。在审计方式上，可采用县（市、区）农业行政主管部门直接组织审计、镇人民政府（街道办事处）内审机构直接组织审计等多种方式相结合。农村审计力量不足的，可以委托社会中介审计机构实施“第三方”审计，所需费用由委托方承担。各地要根据实际需要，整合审计资源，统筹安排审计力量，合力推进农村审计工作。

（三）建立“第三方”农村审计中介组织库

各县（市、区）农业行政主管部门可以依托财政、审计等部门已建立的审计中介库，开展农村委托审计，也可以通过委托公共资源交易中心，采用招投标形式，确定入围农村审计的“第三方”审计中介机构名单，并及时公布名录，建立起“第三方”审计的中介组织库。

委托“第三方”审计组织进行审计的，委托方（包含村务监督委员会）要与承担审计任务的中介机构签订委托审计协议，协议内容应当明确审计对象、审计期限、审计范围、审计完成时间及其他有关事项。

（四）建立审计成果应用机制

建立审计整改制度，各县（市、区）农业行政主管部门，镇人民政府（街道办事处）在对审计报告进行审查、复核后，对审计事项出具审计意见书，对违法违规行为依照法定权限作出处理或处罚决定，并督促被审计单位根据审计结果进行整改。建立审计责任追究制度，农业、审计部门要及时沟通，并加强与其他相关部门的联系，建立审计查处事项的问题移交、定期通报和责任追究制度，确保审计处理结果的落实。建立审计报告抄送制度，审计项目实施主体要及时将审计报告抄送农业行政主管部门、镇人民政府（街道办事处）和审计部门。

（五）建立审计项目质量评审机制

年初，县（市、区）农业行政主管部门要对上一年度本区域实施的农村审计项目，组织开展优秀项目评审，对程序规范、评价公正、成果应用良好的农村审计项目进行表彰，并优先报送县（市、区）内审协会参加全县（市、区）优秀内部审计项目的评比，推进农村审计工作提高到一个新的水平。

（摘自《中国审计》）