中国参与联合国维和行动的挑战及应对措施

王誉弼

1990年代以来，我国参与联合国维和行动在规模和程度上都呈现出快速发展趋势，为维护国际和平与安全作出了重要贡献。但维和工作越来越复杂化和多样化，我国对维和行动决策的参与度不够、维和与建和行动对接不完善，以及作为联合国维和行动的第二大出资国，维和行动费用摊款等问题，亟待我们积极应对、作出调整——在承担大国义务的同时积极行使与义务相对的权利，争取更主动的地位，在“量的扩张”之外谋求“质的提高”。

中国联合国维和行动

2017年是我国参加联合国维和行动的第27年。这期间，中国维和人员从无到有，兵力规模从小到大，今天已经成为联合国安理会五个常任理事国中派出维和人员最多的国家，及联合国维和行动的第二大出资国。这充分体现了中国政府致力于维护世界和平，促进共同发展的责任担当，以及对联合国维和行动的坚定支持。随着中国参与维和行动的范围扩大和程度加深，以及维和工作越来越呈现出多样化和复杂化的特点，我们需要应对的问题和挑战也越来越多。

一、中国参与联合国维和行动的实践

（一）中国维和人员的构成及派遣

联合国维和行动有军事行动和民事行动两部分；维和人员包括维和部队、军事观察员和民事警察。维和部队和军事观察员执行军事行动任务，而维和警察执行民事任务。目前，我国共有2496名中国军人在联合国9个任务区执行维和任务，包括工兵、运输、医疗、警卫、步兵等五种类型的14支维和分队2403人及93名参谋军官和军事观察员。

1.维和部队

维和部队主要由成建制的武装部队组成，主要是工兵、医疗、运输等后勤分队。1992年4月，我国正式组建第一支“蓝盔”部队——800人的军事工程大队赴柬埔寨执行任务。2014年，中国应联合国邀请派遣了一个700人的维和步兵营赴南苏丹，这是中国首次派出成建制的维和作战部队。此前，中国维和部队均为工程兵分队、运输分队、医疗分队和警卫分队，派遣整建制的步兵营，在中国维和史上尚属首次。2015年9月，习近平主席在纽约联合国总部出席联合国维和峰会时宣布中国将加入新的联合国维和能力待命机制，率先组建常备成建制维和警队，建设8000人规模的维和待命部队。

2.军事观察员

联合国军事观察员则通常由非武装军官组成，隶属于聯合国停战监督组织，主要负责搜集信息、巡逻联络、斡旋谈判、监督停火等。我国自1990年以来累计派出1746名军事观察员，目前有93名军事观察员在9个维和任务区遂行任务。2016年9月，第四期联合国军事观察员国际培训班在北京开训，来自31个国家的42名教官、学员参训，标志着中国为联合国培训军事观察员已步入机制化、常态化轨道。

3.维和警察

维和军事行动侧重于冲突隔离、停火监督等军事冲突和应急事件的管控，而维和民事行动侧重于民事管理，承担灾难救助、医疗救护、大选监督等维和任务。军民并重一直是中国参与联合国维和行动的重要特征。2000年，我国首次派遣民事警察到东帝汶执行维和任务；2004年，向海地派驻125名队员组成的警察防暴队，是中国首次派出成建制武装性质的维和警察队伍。在海地，中国维和警察在配合和支援当地执法工作，处置群体性治安突发事件，参与重大公共活动的现场警卫，以及组建、培训当地警察防暴队等任务中的优异表现，被誉为“模范警察”和参观示范点。当前，中国公安部以公安边防部队为主组建了联合国历史上首支常备维和警队，于2016年10月形成战斗力。

（二）中国参与联合国维和行动所作贡献

尽管我国参与维和行动的历史并不长，但在规模和程度上都呈现出快速发展的趋势。我国全面参与联合国维和，不仅显著壮大了联合国维和国际和平与安全的力量，也使联合国维和行动焕然一新。

1.派出维和人员数量居五大常任理事国之首

中国是安理会常任理事国中派出维和人员最多的国家，在一些国家不太愿意提供医护人员和工程人员的情况下，中国派出了大量工程、运输、医疗部（分）队，累计新建、修复1.3万余公里道路和300多座桥梁，排除地雷及各类未爆炸物9400余枚，运送各类物资120万吨，接诊病人16余万人次，完成机动巡逻和警戒护送任务1500余次。

2.联合国维和行动第二大出资国

从1982年中国一次性补交了欠款后，每年按时缴纳联合国维和行动的摊款。2016-2018年联合国会费与维和摊款的分摊比额显示，中国将承担7.921%的联合国会费、10.2%的维和摊款。中国常驻联合国副代表王民表示：中国愿意承担应尽的财政义务，并在维和摊款方面继续担负起作为安理会常任理事国的特殊责任。

二、中国参与联合国维和行动的挑战和应对

（一）联合国维和行动费用的摊款问题

中国在联合国维和行动费用的摊款总额中的占比在过去十余年间大幅提升，翻了数番。为了拓展参与维和行动的广度和深度，在维和行动的决策和实施过程中获得更多的话语权，提高对联合国维和行动费用的摊款虽然确有其必要性，但是摊派该笔经费对于任何联合国成员国而言，均会或多或少造成财政的负担。美、日、法等在摊款总额中占比较高的发达国家，都曾拖欠给付联合国维和行动费用。联合国成员国对承担维和行动的经费摊款义务提出质疑和否定的情况也不鲜见。

尽管联合国维持和平行动经费分摊比额表是由联合国大会全体会议一致通过的，并不意味着中国必须被动地全盘接受比额表确定的对联合国维和行动费用的摊款，我国可以对部分合法性、合理性存在疑问的联合国维和行动提出合理异议，并拒绝为此承担相应的经费摊款义务。

（二）从参与行动到参与决策

我国对联合国维和虽有很大贡献，但更多地体现在执行具体的维和任务上。事实上，我国维和军事人员数量在联合国安理会五个常任理事国中居首位，但在各项具体维和行动中并不承担主导角色。而美国、德国等国家对联合国维和的贡献更多地集中在咨询、指导甚至领导决策领域，较少参与联合国的战地行动。因此未来我国应争取向联合国派驻维和高级军官和高级文职人员，并在维和理念、维和任务执行经验以及有关技术上增加对外输出和交流，为完善联合国维和机制提出更具“建设性”的主张，提高在联合国维和体系中的作用和地位。中国维和的发展不仅要体现在“量的扩张”上， 更应体现在“质的提高”上。在武装冲突不断、自然条件恶劣的异国土地， 中国维和工程兵大队官兵用“中国速度”、“中国质量”已经创造了一个个令世人惊叹的奇迹，今后不应仅只作为一个普通的参与者，更应成为联合国维和行动的“调控者”。

（三）維持和行动与建设和平行动的对接。

“维持和平”（Peacekeeping）与“建设和平”（Peacebuilding）是联合国两项既不相同又密切相关的和平使命。维持和平行动主要包括制止武装冲突、监督停火、打击暴力犯罪、促进民族和解与对话、维持当地的和平与安全等。建设和平的主要任务则是支持冲突后国家的和平进程，关注冲突后国家的复原和重建工作，在政治、法治、人权和社会发展等方面提出综合性战略等。

我国并非没有关注到和平行动的多元变化，2008年就已经提出，“建设和平委员会是连接和平与发展的重要纽带，委员会应重视三方面工作：一是既要在受援国开展速效项目，也要着眼其长远发展：二是充分尊重受援国的意见，确定好优先领域；三是发挥好在各相关机构之间的协调作用，并加强与联大、安理会、经社理事会等机构的合作。”但是中国对维和建和中涉及政治、法治、机构重建等方面的事务参与较少，一直被认为是注重“硬”参与，缺乏“软”参与。

事实上，西方国家及其主导的国际组织、非政府组织强调人道主义干预和国家政治重建干预，将国家机构重建、选举、善治等内容作为优先事项，如出资建立法院、警察学校等。而中国则强调尊重所在国的选择权和话语权，重视经济和社会发展对和平与安全的促进作用，故中国的参与以提供道路和场地建设、派遣医疗队及提供后勤支持为主。同西方国家在建和思路上的差异亟待思量与磨合，如何促进不同维和建和思路之间的学习与互补，进行维和建和上的项目创新，呼唤我国进一步调整和适应。习近平主席在2015年联合国维和峰会上发言强调，要完善维和行动体系，维和行动既要同预防外交、建设和平纵向衔接，也要同政治斡旋、推进法治、民族和解、民生改善等横向配合。

（四）区域维和行动

目前国际安全形势面临着恐怖主义的威胁，维和行动越来越危险，也越来越重要。1997年联合国1197号决议要求加强联合国维和行动的区域安排，重视联合国同区域组织在防止冲突及维护和平方面的合作。北约、欧盟、非盟、西非经济共同体等区域组织都建立了自己的区域维和部队，有自己的维和思想，与联合国合作承担维持区域和平与安全的职能。中国在区域维和方面的典型尝试就是成立上海合作组织。

以联合国、地区组织、地区大国三位一体的国际维和行动将成为趋势。中国需要加强同这些地区组织、地区大国和国际组织的多层次联系和合作，致力于恢复维和受援国的安宁和稳定。我国缺乏与东道国及其他国际非政府行为体之间的联系。今后应拓展自身维和的行动平台和行动深度，考虑将上海合作组织、中国红十字会和其他功能性志愿组织推介出去，充当中国对外维和行动的单独或平行主体，有效补充以中国政府为主体的维和行动。

在联合国，中国的身份具有特殊性：既是五大常任理事国之一，又是常任理事国中唯一的发展中国家。因此，我国既要承担作为大国的责任，又要为发展中国家争取更多的利益，未来在维和行动的开展上继续奋发有为，将“和平之师”和“威武之师”的负责任大国形象向纵深拓展。

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[11]李东燕.中国参与联合国维和建和的前景与路径.外交评论，2012（3）.

[12]吕蕊.中国联合国维和行动25年：历程、问题与前瞻.国际关系研究，2015（3）：48-61.

基金项目：本文为华东政法大学2017年度校级研究生创新项目《我国国际冲突管理机制的构建及国际合作路径研究》（项目编号：2017-4-030）阶段性研究成果。