我国城镇化进程中的社区管理模式研究

张天娇

城镇化是中国发展的重要方面，也是促进城乡一体化发展的关键。农村社区建设与管理是提升城镇化率，实现城镇化的可行道路。本文在界定社区、社区管理两个重要概念的基础上，剖析中国现阶段农村社区发展的现状，阐述中国城镇化进程中农村社区管理的难点，并且从管理模式、自主意识以及保障资源三个视角，探索了中国农村社区管理的可行建议。

城镇化农村社区社区管理

一、引言

农村社区是基层管理的基石，新中国成立以来，出台了诸多农村社区管理政策，且随着经济与民主政治的发展，农村社区管理越来越重要。新中国成立以后，为加强对基层社会的管理，中国政府前后实行了两种基层管理体制：村民自治管理体制和农村社区管理体制，均对稳定农村社会，促进农村经济发展起到了重要的作用。随着经济和政治的发展变化，政府职能也随之发生改变，从管理型政府逐步向服务型政府转变。这也要求基层管理体制向同样的方向发展。农村社区管理模式因结合自主性和服务性，在新时期变得越来越重要。

二、重要概念界定

（一）社区

社区作为一个事实存在有悠久的历史，但是对其内涵的界定却在近代才提出。最初被社会学家关注，然后进入政治学和管理学的研究领域。因此，社区的研究视角较多，概念界定也比较繁杂，本文将介绍几种典型的概念。

第一种是类型学的观点，认为社区是基于血缘关系、亲属、邻里和朋友关系的人群组合，体现社区的主要载体有家庭或家族、乡村或村庄，是凭借和睦感情、伦理和宗教而建立起来的。

第二种是人类生态学的观点，即在一定地域内，人口、土地等基本要素的基础上居民之间形成一种相互依赖的关系就构成了社区。

第三种从社会体系的视角，认为社区是一代又一代创造并维持着各种各样的社会制度与组织。

第四种是综合性的观点。主要是中国学者的研究视角。费孝通的观点对本文的研究具有重要的启发，其在《社会学概论》一书中，将社区定义为：若干社会群体（家庭、民族）或社会组织（机关、团体）聚集在一个地域里，形成一个在生活上互相关联的大集体。因而，社区既可以是村子、城市，也可以是民族或者国家。

本文将采用中国学者对社区的理解，认为社区必须具备三大特点，组织群体、地域和关系机制。后文将重点研究社区中的关系机制，即农村社区管理的模式。

（二）社区管理

当社区出现以后，如何保持稳定的生存秩序，维护社区内群体的利益成为了必要，社区管理应运而生。国内外不同的学者从不同的角度对社区管理的概念进行阐述，以期全方位地分析社区管理是什么，以及如何将其完善。从国外社区管理的发展历程来看，社区管理的重心在于自治性，如20世纪60年代，为了缓解工业化带来了社会问题，英国政府发动了社区民众广泛参与的“社区发展工程”。20世纪后半叶，北欧国家纷纷开始地方政府职能改革，社区管理逐渐成为兴盛。在西方，社区管理的范畴主要限定在社区范围内，管理主体包括社区基层的行政组织、社区内的居民个体和其他组织；社区管理客体为社区内的一切事务；社区管理的目标是维护社区秩序，促进社区经济发展和居民生活水平改善。

国内学者也从不同的角度对社区管理的内涵进行了界定，主要包括历史发展的角度、管理学的角度、社区管理主体的角度等。就管理学角度而言，认为社区管理是在政府及其职能部门的帮助、指导下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区各项公共事务进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。

从国内外对社区管理的界定可以看出，社区管理包括以下几个部分的内容：管理主体、管理客体、管理目标和管理机制。本文将采用经典的管理学视角定义，即认为社区管理是在政府及其职能部门的帮助、指导下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区各项公共事务进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。

三、中国农村社区管理现状

中国农村社区建设与管理的发展历史源远流长。随着政府对基层管理重视增加，农村社区建设进入了新的发展阶段。为促进农村社区管理的发展，政府制定和出台了诸多文件，如2007年印发《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》，全面启动了农村社区建设实验工作，首批确定了304个实验县市区；2008年，将农村社区发展写入中央文件，定为2020年发展重要目标之一；2013年中央城镇化工作会议中提出，适合中国国情的城镇化应包括“老城区”、“新城区”和“农村新社区”三个组成部分，“新型农村社区”是实现农民就地城镇化的基石。政策的出台为新时期农村社区建设与管理提供了指导。下文将从农村社区建设类型、管理模式两个方面对现状进行介绍。

（一）中国农村社区建设类型

中国农村社区在建设过程中根据各地实情，充分发挥人民群众的智慧，创造出多种类型的建设模式。总体而言，按照社区管理与行政村管理的地域范围划分，有以下三种类型：一村一社区、一村多社区、多村一社区。

1.一村一社区。顾名思义，即在一个村委会管辖范围内建设农村社区。该类型的特点包括：将村委会和社区管理合二为一，因而组织机构相对统一和完善，对村委功能的强化和扩充，但是原有行政管理职能较为固化，影响了社区管理所需要的新职能的发挥。

2.一村多社区。如某些行政村管辖区域太大，或者地理位置特殊等，建设多个社区管理与服务中心。因此，这类社区的特点是：充分鼓励和发挥农民的能动性和自主性，极大地促进了农村民间组织的发育和成长；缺点在于管理机构分散可能使得协调性较差，村民自治需要政府给予更多的指导和帮助。

3.多村一社区。是指几个地域临近的村，选择一个村建设社区管理和服务机构。这种类型的特点在于：社区管理与服务中心一定程度上脱离行政管理职能，更方便开发和发挥基层组织的服务职能。但是由于与村委会是两套机构，且管理范围超出一個行政村，因此，需要村、镇政府机构给予资金、政策等方面的指导与扶持。

（二）中国农村社区管理模式

农村社区的管理模式从不同的视角有不同的划分，如按照管理主体可以分为行政主导型管理模式、社区合作型管理模式和自治型管理模式三种。

1.行政主导型管理模式。是指政府作为社区建设和管理的主体，一般适用于社区发展的初级阶段，因自治意愿、能力、资源等不足，需要政府的扶持。但是从长远来看，因难与行政职能区分，影响了社区管理的初衷，并非社区管理模式的发展趋势。

2.社区合作型管理模式。即社区在政府的指导下自行组建管理机构，选择管理人员，一般适用于已有发展基础的社区，能够从村民中选出合适的管理人员，能够具备一定的能力建设管理组织，同时具备为管理机构和人员提供资金、资源的基础。这种模式充分结合了行政管理与自治管理的优点，是过渡阶段非常好的选择。

3.社区自治型管理模式。几乎完全由社区力量自行管理，社区所见组织享有处置内外部事务的权利，如根据国家政策管理社区内教育、医疗保健、经济发展等事务。这是经济社会发展到相当高阶段的选择，此时，村民具备足够的意识、能力和资源对自身进行科学管理。

四、农村社区管理体制的缺陷

从文献资料和调研情况而言，中国农村社区管理多数由行政部门执行，属于弱自治模式，真正严格按照社区管理定义，村民共同处理内外部事务，实行民主监督的社区非常有限。这是导致社区管理没有在村民中引发共鸣，促进参与的重要原因。造成这一现状主要有以下三个方面：服务管理职能无法发挥、农民自治与民主意识薄弱、缺乏科学适用的社区管理体制。

（一）服务管理职能无法发挥。

由于农村社区建设是一个新兴事物，且在民众素质相对较低的农村展开，多数村为方便起见，可能仍由村委会进行管理。并且，农村社区虽然试图进行资源整合，发挥管理与服务职能，但是在村管理中仍保留了原有村落管理的机构和体系。

（二）农民自治与民主意识薄弱。

村民一般政治民主权利意识薄弱，缺乏对社区自治管理的热情和能力，对政府和社会的依赖性较强，习惯于传统的集权和统一被动管理。同时，对村落而言，由于血缘关系、人情、道德、自我保护意识的存在，宗族力量和权威在社区管理中是一种较大的地方势力。这导致了一些社区管理权力往往被宗族势力所控制，无法发挥其作用。

（三）缺乏科学适用的社区管理体制。

由于国家对于农村社区管理尚处在探索阶段，无法提供具体的指导，导致了一方面社区管理与村落行政管理高度重复，无法发挥社区管理积极作用的局面；另一方面也导致社区管理无法依据社区管理既定的目标：权利与利益共享，向前发展。这是影响中国农村社区建设和管理的根本性问题，也是最为迫切的问题。

五、城镇化进程中农村社区管理建议

（一）探索可行的管理模式

管理模式的确定是推动农村社区科学管理的基础。管理模式界定了社区管理机构性质、架构；从而也初步明确了资金来源渠道、民众参与方式，社区建设的重点与目标等重要内容。

就中国国情与基层管理历史来看，中国大部分农村社区更适合日本混合型发展模式。这种模式一方面通过建立新的管理机构的方式，将行政管理从中剥离出来，避免行政干预过多影响社区建设的目标；二是通过强势的政府力量，指导、监督和协助社区管理按照科学的方向发展，并为初步发展阶段的社区提供大量的资金，以便开展设施建设、人才引进、福利改善等关键性工作。

全新社区管理机构的建设可以参考沈阳模式，集中村委会、有意愿的民众，以及区域内企业、民间组织等的力量，组建具有广泛代表性的社区管理委员会、社区管理职能机构。委员会可由多方力量组成，用于商议社区内重大事件的决定，并监督社区智能机构执行效率，协助筹集社区建设资金。社区管理职能机构主要由有意愿和能力的村民组成，只要职责在于具体管理社区内事务，对接行政管理机构。各地也可以利用本地特定资源，发展符合本地实际的建设模式，但是社区建设根本目标在于维护服务区域内民众利益，促进当地经济社会可持续发展。

（二）培育民众自主管理意识

从国内外发展模式中可以看出，在民众自治意识较高的国家，民众通过组织民间组织，积极自愿参与本地社区建设工作，为当地社区管理提供了巨大的帮助。而且就中国实际而言，村民自主管理意识薄弱，导致了人才苦难、资金缺乏、管理机制探索困难等多个问题。

民众自主意识培育与社区建设是相辅相成的。一方面可以通过社区建设激发民众参与公共事务管理的热情，通过社区建设让民众充分了解自治与自治的益处；另一方面通过提升民众自主意识，调动最广泛的力量，极大地促进社区建设与管理工作。

民众自主意识培育可以通过宣传与培训的方式进行。通过电视、广播、宣传单等方式让村民逐步了解自主管理的好处和方式；在条件成熟的地区，也可以通过集中式培训的方式，向村民介绍国家社区管理、民众自主管理政策，逐步培育自治意识。

（三）确保社区建设的资源

资源是保障社区建设和管理的动力。从前文分析中可以看出，资金和人才是阻碍中国农村社区建设的重要因素。资金问题可以通过扩充资金渠道的方式缓解。目前主要的资金来源为：政府、筹资、贷款以及村集体资金。其中，村集体资金与政府投资为主要来源。今后，政府可以出台相关政策，通过财税减免、补贴等方式鼓励金融机构、民间投资机构积极向村提供融资帮助；同时，鼓励NGO、基金会等社会组织积极支援农村社区建设，为其筹集资金。

人才问题可以通过人才培育的方式缓解。一方面鼓励当地的职业培训学校、党校等机构，为社区管理者提供专业的培训课程，着力提升本地社区管理者的素质和能力；另一方面为通过政府补贴、政策支持等方式协助各村积极引进高端人才，为当地社区管理注入新的活力。

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注：本文属安徽财经大学大学生创新训练項目《城镇化进程中农村社区管理模式研究》（项目编号：201610378175）研究成果。