金融扶贫的理论、工具和策略

2017-04-14李伟舵

商情 2016年52期

【摘要】本文以农业补贴理论和农村金融系统论为基础，认为金融扶贫即依托金融系统，采用造血式资本循环运作，遵循市场机制，满足贫困居民的自发性需求的扶贫模式。本文提出精准金融扶贫模式，落实金融机构责任片区；扶贫新思想与金融信用、扶贫资金与产业发展、金融创新与扶贫项目三种组合形式的组合发展，以及建立长效机制，确保金融扶贫的精准、普惠、可持续发展。

【关键字】金融扶贫问题策略

1、金融扶贫的理论

1.1农业信贷补贴论。20世纪80年代前，学者们主要以农业信贷补贴理论为基础展开对金融扶贫的理论研究。改理论认为，农村的贫困群体几乎没有任何储蓄，因此，在各种生产活动中普遍存在资金短缺问题，贫困群体需要金融机构的信贷补贴。另一方面，农业产业具有自然因素风险高，收益低，种植周期长的特点，金融机构在放贷考量中处于劣势地位。这样双方的需求与供给就无法达成一致，因此，众多学者认为，此时，政府应采取干预手段，给贫困地区的贫困群体投入政策性的扶贫资金。

1.2 农村金融系统论。20世纪八十年代后，业内逐渐以农村金融系统论为研究基础，区别于农业信贷补贴理论以政府的政策性补贴为主，该理论更倾向于市场的力量，认为市场具有重要作用，二者是截然相反的。农业信贷补贴论的假设前提是认为贫困地区的贫困人群没有储蓄需求，倡导信贷供给先行。实际情况中，我国广大农村的贫困地区人群，储蓄的需求还是普遍存在的，只要给与他们实际的储蓄机会和相应的激励机制。亚洲其他发展中国家的实际情况也证实了这一点。

农村金融系统论同时指出，低息贷款的举措在实施过程中很有可能被替换，那些需要贷款的贫困居民很有可能得不到相应的贷款，而是一些关系人员或者较为富有的农民获得这些低息贷款，这样一方面，真正的需要补贴的农业活动没有得到有效的支持和发展，另一方面，政府的低息补贴被用作他用，进一步扩大了贫富差距，专款专项政策没有落实到专项的人群，阻碍了扶贫工作的展开，落不到实处。

2现阶段金融扶贫的特征和问题

我国的贫困人口大多处于交通不便的偏远地区，生存条件恶劣，处在这些地区的社会发展水平与全国平均水平相比，还差的很远，据统计，贫困地区所在县是县域国土面积的80%。人口是县域人口的37%，而GDP仅占四分之一。农业发展水平落后，投入严重不足，基础设施严重滞后，金融机构没法在这些偏远地区建立完善的网点和服务体系。我国政府自2011年大幅度提高贫困标准线后，大批量的贫困人口也迅猛激增，脱贫工作不容乐观，传统的财政转移和低息贷款不能满足近1.28亿贫困人口每月2300元的脱贫资金需求，这么巨大的资金需求，需要更多样化的金融扶贫渠道来协助完成。相关统计数据显示，中国极度贫困人口在世界极度贫困人口总数的比例由1981年的43%下降到2013年的13%。

党的十八大明确提出2020年全面建成小康社会的宏伟目标，全面提高人民生活水平，缩小收入差距，让更多的贫困群众脱贫扶贫。随着我国改革开放的发展，人民群众对生活需求的提高，金融服务体系的创新和完善，脱贫事业同样面临着新的形势和挑战。总结近几年金融扶贫的特征和存在的问题，对于精确锁定贫困对象，实施行之有效的金融扶贫策略，实现贫困户、金融机构和政府的多赢，具有重要意义。

2.1现阶段金融扶贫的特征

（1）依托金融系统。政府以往的扶贫模式是层层传递，纵向展开，主要以财政补贴模式为主。金融扶貧则以金融系统为依托，农村的各个乡镇甚至是较大的村落存在金融机构的服务网点，规模大小不一，类型众多，构成了一个较为庞大的金融体系，这些金融机构深入到乡镇村落，吸纳了当地居民的存款，开展小额贷款等业务来帮助那些有生产性资金需求的人，这些网点的在当地居民中得到认可，为居民的脱贫致富配置资金。

（2）造血式资本循环运作。金融扶贫改变了政府以往采用较多的输血式财政补贴方式，以全新的造血式资金循环模式实施扶贫工作。造血式资本循环运作体系下，各金融服务机构以资本的盈利性、可回收性为考核标准，按照市场化要求，向贫困地区发放扶贫资金。通过良好的自我循环机制，资本运转并盈利，并进一步的为贫困地区的资金需求提供帮助，整个运作过程在市场化过程中良性运转。

（3）坚持市场化原则。区别于财政扶贫侧重的的政府财政干预金融扶贫更加注重市场机制。一方面，为了风险和收益相匹配，金融扶贫在利率方面严格按照市场化原则定制。另一方面，为了公平竞争，拓宽贫困地区金融市场的准入机制，让更多符合条件的金融机构参与到金融扶贫的工作中来，丰富金融扶贫工作中的金融机构，创建更加多样化的金融服务体系。

（4）增强对贫困人群自我发展需求的满足。金融扶贫的对象侧重在次贫困人群，也就是那些具备劳动能力并且愿意通过自身劳动来改善生活的贫困地区的群众，因此金融扶贫更加关注的是贫困人群的自我发展需求，是更高层次的需求。这样可以先富带动后富，先富起到带头模范作用，在脱贫的过程中让贫困居民的自主性增强，自我发展需求得到满足，是人性化的脱贫方式。

2.2 现阶段金融扶贫存在的问题：

（一）模式单一，效率低下

据人民银行初步统计，截至2015年9月末，贫困地区（含680个连片特困地区县、152个非片区重点县，共832个县）人民币各项贷款余额3.9万亿元，同比增长17%，比全国平均增速高出1.2个百分点。扶贫贴息贷款余额464.8亿元，同比增长66.5%。直接债务融资额158.7亿元，同比增长53.5%；股权融资额413.6亿元，同比增长865.6%。贫困地区支农再贷款限额834.4亿元，同比增长23.6%；支农再贷款余额793.6亿元，同比增长16.6%。

金融扶贫主要以扶贫贴息贷款为主。但是每年受到贷款贴息补贴的贫困居民数量有限，需求与供给之间存在严重的供不应求。资金的使用形式，往往只是一次性投入，没有长期跟踪调查，形成可持续性的金融扶贫。即使资金准时无误的投放给贫困地区农户，农户对资金的使用情况也没有进行深入细致的跟踪调查，有的资金甚至被转移，转向非农户，非农业产业上，这种现象也是普遍存在的。建立适当有效的瞄准机制势在必行。目前，我国小额信贷机构的扶持机制还在摸索发展阶段，金融扶贫方式主要以贴息贷款为主，模式单一，而具有优势的小额信贷等金融扶贫手段虽在国际上广泛使用，但在我国的发展仍是个别地区试行。

（二）贫困地区的金融普惠性有待提高

据统计，我国贫困地区平均每万人拥有银行业服务网点由2010年末的1.1个提高到2015年9月末的1.4个，每万人拥有ATM、POS机等自助设备由2010年末的8.3台提高到2015年9月末的38.1台。截至2015年9月末，贫困地区已设立县级银行业金融机构5048个，服务网点43009个，证券分支机构168家、保险分支机构5302家；共布放自助设备113.8万台，其中ATM52913台、POS机69.2万台。全国贫困地区共建立农户信用档案4149.7万户，评定信用农户2376.7万户。农村金融生态是一个复杂综合性系统，包括社会信用环境和信用意识、抵押担保体系、农业保险以及农村的互助资金组织体系等诸多方面，是金融扶贫必须破解的难题。贫困地区由于环境恶劣，地处偏远，交通不利，基础设施不完善，金融体制发展不健全，社会信用意识淡薄，金融扶贫的收益率低，违约风险较高，以致众多金融机构在金融扶贫的贷款业务中采取惜贷，慎贷的方式。

（三）参与金融扶贫的各部门共赢意识不足

金融扶贫涉及部门众多，政府主导，制定各项策略措施，财政、银行、保险等各个机构展开工作，具体实施，是各个部门相互协作，相互沟通的系统性工程。这项包含各个部门的系统工程中，不同部门所处的地位不同，对各自的考量也各不相同，政府在金融扶贫工作中，追求的是社會效益，社会公平，没有经济利益在里面，对其他部门还有一个监督和督导的责任；而其他部门则要追求社会效益和经济效益的一个平衡点，既要兼顾自己的社会责任，又要防范企业风险，创造可观的经济效益，实现企业的可持续发展。目前贴息贷款的发放方式是：首先，银行向符合贷款条件的农户发放贷款，其次年底的时候，政府的相关扶贫部门会筛选出符合贴息条件的农户贷款给与贴息。这个流程中，各个部门的协调和计划性不完善，分块现象明显，在一定程度上阻碍了贫困户的长期跟踪，以及贫困地区覆盖面的扩大。

（四）贫困地区和贫困人口的自我发展能力较弱

目前，我国的贫困地区人口素质较低，普遍存在等着救济，靠政府，靠别人的陈旧观念，自我脱贫致富的观念落后，能力有限，因为地处偏远，交通不便，环境恶劣，基础设施陈旧不完善。输血式的扶贫模式为主导的扶贫方式很难发掘贫困地区群众的自我发展能力，只有运用造血式的扶贫方式，结合贫困地区群众的自身需求很自我发展能力，才能达到真正意义上的脱贫。某些地区尽管有很多扶贫项目，可是与真正的脱贫目标还有一段距离，其真正原因就是没有发掘贫困地区的自我发展能力。

3工具与策略

3.1金融扶贫要建立责任片区

金融扶贫要做到精准到位，就是解决谁来扶、扶持谁的问题。这些都得责任到具体单位和部门。往往好多情况是，目标盲目的选择，或者没有具体的考量标准；政府与金融部门之间的链接反馈环节缺失，以至于扶贫对象不精准，扶贫责任不明确，进而导致扶贫的资金投放不到位，扶贫效果不佳。

建立金融扶贫责任片区，首先要落实责任主体，即将具体地区的具体责任落实到具体金融机构，形成具体金融机构的社会责任。通过金融机构具体部门与政府部门的大力合作、相互联动、合作沟通，划定具体的责任片区，保证贫困地区，贫困村镇、贫困农户的各类金融问题有人负责，有人解决。此外，相关的政府督促部门根据制定的监管细则对金融机构进行监管，保障责任的真正具体落实，达到其真正的社会责任。

政府落实了责任主体，责任主体接下来就要为解决扶持谁和怎么扶持来展开实地调研。组织专门金融扶贫小组，深入到贫困地区贫困农户中去，掌握第一手扶贫资料，保证资料的真实完整。这样做的目的是精准需要扶持的对象。对于怎么扶持，金融机构应与政府部门建立联席工作制度，对当地的特色产业进行实地考察，包括现阶段发展情况，所需资金，劳动力供求状况，劳动力技能质量等，这些材料都应积极深入调查，为后续的怎么扶贫做好最基本的调研工作。

3.2金融扶贫要打“组合拳”

首先新兴扶贫理念与金融信用的组合。目的是从思想、理念和手法上改变贫困地区贫困居民的贫困状态。贫困居民的等、靠、要思想严重，等着政府救济。白吃白要的思想已经深入头脑，金融扶贫更加关注个人的价值需求和个人信用，金融机构和政府部门应做好新的扶贫理念和个人信用的宣传工作，让贫困居民认识到金融扶贫不是一中没有回报的单项给与，它是凭借个人信用，借入资金，然后借助自己的自我劳动，返还资金和脱贫的方式，这样的思想下，每个人的劳动积极性被调动，脱贫思想萌发，不断提高自我发展能力实现脱贫致富。

其次金融机构的扶贫资金与产业提升的组合。目的是改善贫困地区的金融生态环境和提升贫困地区的自我发展能力，力求向精准扶贫和普惠金融方向前进。鼓励金融机构在贫困地区乡镇设立金融网点，提供合理优质的金融服务，许多贫困地区的贫困群体要走好远的路去办理金融业务，或者他们对金融服务很模糊，只有鼓励金融机构把网点建立在这些地区，才能带动贫困地区金融环境的发展。

最后不断创新的金融产品与扶贫项目的组合，目的是通过项目的金融支持，实现脱贫。主要有扩大贫困地区抵押担保品的担保范围，允许农村土地承包经营权和宅基地的使用权做抵押担保，创新新的信贷模式；推动金融网点在贫困地区的电子化结算，贫困地区的金融服务需求主要是一些基础的存储汇兑业务，加强网络建设和开发，鼓励电子化金融服务，不仅可以降低金融机构的开户成本，还能提高金融服务的办事效率，改善贫困地区的金融理念，有助于金融设施的基础建设，更好的支持扶贫建设。

3.3金融扶贫要建立长效机制

金融扶贫应以市场为导向，以政策为支撑，坚持市场化和政策相结合，健全激励约束机制。完善的金融体系可以促进贫困地区的资源优化配置，保障贷款的质量，贫困地区的信用担保机制建立能够带动小额贴息贷款业务。这些业务的完美实施需要金融主管部门和监管部门的政策倾斜，比如加大货币政策支持力度、差异化监管、倾斜的信贷政策，适当放宽贫困地区现行存贷比监管标准，扶贫信贷资金不纳入存贷比考核，提高不良贷款率的容忍度，激励和引导金融机构加大对贫困地区的信贷投放。

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