党外干部与中共干部选任政策比较研究

姜朝晖+刘继华

摘 要：《党政领导干部选拔任用工作条例》是选拔任用党政领导干部的主要党内法规。由于党外干部有自身的成长规律和特殊性，选拔党外干部既要坚持党的干部标准，也要注重贯彻党的统战政策。这就需要根据照顾同盟者利益的原则，按照党外干部的特性条件和岗位安排要求，加强党外干部选任工作，做到原则性与灵活性相结合。

关键词：党外干部；干部选拔任用；统战

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2017）02-0101-06

中共干部即中国共产党干部，也称党内干部。党外干部是非中共党员干部。作为干部队伍的重要组成部分，党外干部担负着行政管理的重要职责任务；作为党外代表人士的重要组织部分，党外干部肩负着多党合作的重要政治使命。培养造就一支政治坚定、素质优良、结构合理、代表性强、同中国共产党亲密合作的党外干部队伍，不仅是行政管理工作的需要，也是改善干部队伍结构和优化政治生态、促进多党合作的政治需要。党的十八大提出要“选拔和推荐更多优秀党外人士担任各級国家机关领导职务”[1]，对各级党委和组织（人事）、统战部门加强优秀党外干部的选拔推荐工作做出了明确要求。由于党外干部有自身的成长规律和特殊性，党外干部的选拔推荐与中共干部相比有所不同。深入把握党外干部与中共干部选任政策的异同特别是差异性，是做好党外干部选任工作的关键。

一、选任党外干部和中共干部共同适用的政策

党内党外干部都是中国共产党的干部。按照党管干部原则，中共中央制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《任用工作条例》）。这是选任党政领导干部的主要党内法规。此外，在不同时期，根据不同形势任务的要求，党提出过一些阶段性的选任干部的导向性标准，对选任党内党外干部具有重要指导作用。

（一）《任用工作条例》明确的有关选任政策

《任用工作条例》明确了选任党内党外领导干部的基本条件和任职资格。这些基本条件与《中国共产党章程》（以下简称《党章》）对党内干部的条件要求一致。选任党内党外领导干部都是按照党内干部的基本条件进行的，《任用工作条例》未对党外干部设其他条件或做特殊说明。这体现了中共对党外干部的高标准要求。《任用工作条例》在一般的干部选任政策上，对党内党外干部是一视同仁的。这体现在《任用工作条例》有关选任的基本条件、任职的基本资格的通用规定上。《任用工作条例》专门指出：选拔任用非中共党员领导干部、处级以上非领导职务的干部，参照本条例执行。

（二）中共提出的有关干部选任的阶段性标准

选任领导干部的标准和条件是随着时代发展而不断发展的。党的领导者从时代特点、形势变化、工作要求的角度，提出了一些选任干部的导向性标准、条件，被纳入了选任政策规定。

1.德才兼备与“四化”方针。1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上提出：选干部要注意德才兼备。“所谓德，最主要的，就是坚持社会主义道路和党的领导。在这个前提下，干部队伍要年轻化、知识化、专业化，并且要把对于这种干部的提拔使用制度化。”[2]12月，邓小平在中共中央工作会议上指出：“要在坚持社会主义道路的前提下，使我们的干部队伍年轻化、知识化、专业化，并且要逐步制定完善的干部制度来加以保证。提出年轻化、知识化、专业化这三个条件，当然首先是要革命化，所以说要以坚持社会主义道路为前提。”[2]361

2.作风好与“三讲”。江泽民指出：“要坚持正确的用人导向，用好的作风选人，选作风好的人。注重在改革和建设的实践中考察和识别干部，把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的人及时选拔到领导岗位上来。”[3]“领导干部一定要讲学习、讲政治、讲正气。”[3]109

3.科学发展观与群众公认。胡锦涛指出：“坚持用科学发展观的要求看干部，落实广大群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权，以群众公认选干部，凭正确政绩用干部，提高考核评价工作质量，把那些政治坚定、能力突出、作风过硬、群众信任、善于领导科学发展的干部选拔进各级领导班子。”[4]

4.好干部与优秀干部。2013年6月，习近平在全国组织工作会议上指出，好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁[5]。2016年3月，习近平在全国两会期间参加黑龙江代表团审议时强调，要“真正把那些想干事、能干事、敢担当、善作为的优秀干部选拔到各级领导班子中来”[6]。

二、选任党外干部的统战政策

（一）选任党外干部要把握的统战原则

党外干部有自身的成长规律和特殊性，选拔党外干部既要坚持党的干部标准，又要体现照顾同盟者利益的原则，注重贯彻党的统战政策，做到原则性与灵活性相结合。这就要在坚持政治标准的前提下，强调主要看本质、主流、代表性和发展潜力，破除论资排辈、求全责备甚至与中共干部相提并论的做法。《党章》第三十五条指出：“党员干部要善于同党外干部合作共事，尊重他们，虚心学习他们的长处。党的各级组织要善于发现和推荐有真才实学的党外干部担任领导工作，保证他们有职有权，充分发挥他们的作用。”[7]党将党外干部与年轻干部、女干部、少数民族干部作为特殊干部群体，予以特别重视。中共中央下发的《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》和《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（以下简称《党外代表人士队伍建设的意见》）中明确提出，要继续贯彻执行把一部分优秀人士留在党外的政策规定。

（二）统战政策规定的党外干部基本标准

《党外代表人士队伍建设的意见》明确指出：“政治坚定、业绩突出、群众认同，是党外代表人士的基本标准。”[8]党外干部与党外代表人士存在内在特殊关系，即党外代表人士是党外干部的主要来源，党外干部基本都是党外代表人士。《党外代表人士队伍建设的意见》从统战政策的角度，实际上明确了党外干部任用的基本标准和条件，概括起来讲，就是政治上靠得住、工作上有能力、专业上有造诣、群众中有威信。

（三）安排党外干部的岗位要求

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《统战工作条例》）对任用党外干部的岗位做出了明确规定[9]。

1.各级人大。《统战工作条例》第三十六条规定：“党外代表人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会主任委员、副主任委员及委员中应当占有适当比例。全国人大常委会副委员长、县级以上地方各级人大常委会副主任中应当有适当数量的党外代表人士。全国和省级人大常委会中应当有民主党派成员或者无党派人士担任专职副秘书长。统战部门会商有关部门，负责党外人大代表、党外人大常委会组成人员候选人的推荐提名工作。”

2.各级政府。《统战工作条例》第三十七条规定：“省、市两级地方政府领导班子应当配备党外干部。县级从实际出发，做好政府领导班子配备党外干部工作。各级政府部门除有特殊要求外，均可以积极配备党外干部担任领导职务，重点在行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子和专业技术性强的部门配备。符合条件的党外干部可以担任政府部门（单位）行政正职。各省（自治区、直辖市）在政府組成部门中应当配备2名左右党外正职。”

3.各级政协。《统战工作条例》第三十八条规定：“党外代表人士在各级政协中应当占有较大比例，在换届时委员不少于60%，常委不少于65%；在各级政协领导班子中副主席不少于50%（不包括民族自治地方）。全国政协和省级政协应当有民主党派成员或者无党派人士担任专职副秘书长。政协各专门委员会主任、副主任及委员中的党外代表人士应当占有适当比例。各级政协委员人选推荐工作应当坚持广泛协商，党内的由组织部门提名，党外的由统战部门提名，其中的民主党派成员、非公有制经济人士应当在提名前与民主党派、工商联协商，继续提名的各界别政协委员应当听取政协党组意见。建议名单由统战部门汇总并征求有关方面意见后，由组织部门报同级党委审定，然后按《中国人民政治协商会议章程》规定的程序办理。”

4.法院、检察院和其他机关事业单位。《统战工作条例》第三十九条规定：“各级人民法院、人民检察院领导班子应当配备党外干部。高等学校领导班子中一般应当配备党外干部，符合条件的党外干部可以担任行政正职。加大在人民团体、科研院所、国有企业领导班子中选配党外干部的力度。坚持参事室统战性、咨询性和文史研究馆统战性、荣誉性的性质，文史研究馆馆员应当以党外代表人士为主体，参事室中共党员参事不超过30%。参事室、文史研究馆领导班子中应当配备党外代表人士。聘请党外代表人士担任司法机关和政府部门特约人员。举荐党外代表人士在有关社会团体任职。”第四十条规定：“符合条件的省级民主党派主委、工商联主席、无党派代表人士一般应当进入同级人大常委会、政府、政协领导班子。除特殊情况外，人大常委会、政协领导班子中的党外代表人士应当与担任同级职务的党内干部享受同等待遇。”

三、党外干部和中共干部选任政策的关联性

（一）坚持干部标准与贯彻统战政策的关系

《任用工作条例》确定的选任党政干部的基本条件，是选任党内党外干部的基本标准，对整个干部队伍都具有统一规范性，特别是党内干部，都是按照条例确定的条件、要求和规范进行的，并且是择优选用的。党外干部在坚持这一政策的前提下，还要注重贯彻党的统战政策。对党外干部的选任不能完全按照标准去苛求，要有一定的灵活性，要把握主流和本质，即主要把握党外干部的政治性、专业性和群众性。选任干部的基本标准对政治性与群众性有具体要求，而专业性实际是为党外干部设定的特性条件，即代表性。代表性是指党外干部要具有所在党派、团体、组织、行业等的突出界别特色和专业造诣。党内党外干部选拔的基本考核指标是德、能、勤、绩、廉五个方面。在党外干部的“能”上，要注重考核其政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力与合作共事能力。因此，把握好干部标准与贯彻统战政策的关系，是选任好党外干部的关键。

（二）选拔党外干部与调整干部结构的关系

党外干部中有年轻干部、女干部和少数民族干部，这些交叉身份是党外干部参与调整干部队伍结构的重要功能。从党外干部本身来说，体现的是执政党与参政党的合作共事关系，即政党关系。党外干部中的年轻干部，无疑是干部队伍的后备军，既可能成为党外的后备干部，也可加入中共、成为中共后备干部，具有一定的灵活性。党外女干部是干部中的妇女代表，可以解决党外干部和女干部双重干部身份或领导班子结构性要求。党外的少数民族干部作为民族干部代表，对其选任解决了党外干部和少数民族干部双重干部身份或领导班子结构性要求。选拔党外干部要注重其多重身份和代表性，对在规划和实施中调整干部队伍结构更具优势。

（三）后备干部留在党外与加入中共的关系

有的党外后备干部觉得在党外发展的空间、机会和晋升速度都不及中共干部。一部分党外后备干部在发展过程中，加入中共，成为党内干部。对这一情况，党委和组织（人事）、统战部门要进一步贯彻落实“把一部分优秀人才留在党外”的统战政策。这项政策是在中共吸纳干部人才具有先天和党外无法比拟的特定优势的前提下，对党外吸纳干部人才采取的一项倾斜保护措施，即为优秀人才留在党外留出空间，以保证党外干部的人才来源。要解决留在党外干部人才的合理安排问题，必须加大使用力度，做好政治安排、实职安排和社会安排。要解决在党外干部人才使用中存在的概率、层次、分量偏低的问题，特别是要解决大多数党外干部“从副到副”的问题，合理有效使用留在党外的人才。

（四）党内党外干部竞争与兼顾平衡的关系

中国共产党是执政党。党内干部是干部队伍的主体。据统计，县处级以上领导干部中的党内干部比例超过95%。党外干部数量较少，在任用层次上无法与党内干部相提并论。如果把党内、党外干部放在一起平等竞争，党内干部明显占有优势。党外干部只是在一些专业性比较强的岗位上具有一定竞争力。一般来说，党内干部接受党的教育早、培养锻炼全面、干部经历丰富、业绩比较突出，所以党制定了选拔党外干部的特别政策，专门设置了党外干部岗位，以调整和保证党外干部数量。因此，在坚持党内党外干部平等竞争的基础上，干部任用要在个别岗位适当考虑党外干部的安排，向党外干部做适当倾斜，兼顾党内党外干部的平衡使用。这对优化干部队伍结构和政治生态、推进合作共事、促进协商民主具有十分重要的意义。

四、破解选任党外干部问题的政策思考

从对党内党外干部选任政策的比较来看，虽然党外干部的选拔比党内干部的选拔具有更多的特殊政策，但党外干部的选任仍然面临诸多问题，与党内干部的选任相比仍然存在一定差距。这是制约多党合作、统一战线可持续发展的核心问题。破解问题的关键在于体制机制和政策措施的实践创新上，应多借鉴选任党内干部的经验、措施和做法，不断改进党外干部的选任措施。

（一）起点与数量问题

党外干部成长起点晚，开始物色培养时的年龄偏大，而且基数少，选才的范围和视野受限。党外干部只有在参加工作以后且在所属领域具有一定影响力和代表性，才可能被物色培养。因此，党外干部被物色培养的时间起点比同样的党内干部要晚很多，大多集中在工作了较长一段时间以后。中共在大学本科阶段就开始大规模发展党员、培养后备干部，不但起步早，而且吸纳了较多的优秀人才资源，给党外留下的选才空间有限。所以适当调前党外选才的起点、扩大基数是破解选任党外干部问题的有效措施。这需要调整民主党派发展成员和物色人才的政策措施，可将选才范围适当拓展到硕士研究生阶段和刚参加工作的人员中，运用预留政策将一部分优秀人才留在党外。中共党组织的发展要为民主党派留出适当空间，对党外人才的政治引导应是双向的，即加入中共和留在党外都是政治需要，不要认为只有加入中共才是当然的政治选择。

（二）台阶与锻炼问题

台阶少、锻炼渠道窄是党外干部培养的现实问题。党内干部既可以在本单位本系统内换岗交流，也可以到外单位或上级部门挂职锻炼，还可以在党务、行政、业务等部门交叉岗位锻炼。大多数中共后备干部都是职业干部，一般不受原专业或原岗位的影响，锻炼渠道多、交流方便。党外干部却不同，原则上虽可以在本单位本系统内换岗交流，也可以到外单位或上级部门挂职锻炼，但由于党外干部大多是业务出身，在本单位本系统内的相关业务岗位有限，挂职锻炼岗位少且很难找到与其业务相关的岗位。党外后备干部多是业务骨干，岗位离不开、找人顶替难，又怕自身业务受影响，所以一般只能接受短期的培养锻炼。锻炼渠道窄导致党外干部的台阶少，经历不丰富，驾驭各方面工作的能力有限甚至欠缺。解决这些问题，要把更多的党外后备干部纳入干部整体培養锻炼规划，推进组织部门将党外后备干部与中共后备干部一同安排培养锻炼。统战部门要根据党外后备干部的业务优势，协调上级或其他部门，增加其在统战领域锻炼的渠道和机会，丰富其锻炼的台阶和范围，使党外干部的培养锻炼常态化。

（三）任职与合作问题

总的来说，党外干部的任用数量还偏少、层次还偏低，特别是“副职”现象依旧没有彻底改观，形成了对党外干部的提拔多是由下级副职晋升到上级副职的有悖常规的干部任用方式。另外党外干部任职的部门有限，多集中在各级人大、政协、民主党派机关、高等院校、科研院所和人民团体等，仅有小部分是在市级以上政府部门和市级以上法检两院任职。他们所承担的工作多为“科教文卫体”。合作共事是任用党外干部的重要政治使命。现实工作中，特别是在行政部门，与党外干部如何进行合作共事并发挥好监督作用缺乏具体规定和规范程序，更多取决于单位负责人的合作意识和政治自觉。解决这个问题，一是在党外干部选才上，不能只盯专业人才，要将专业人才与政治人才并重选拔，培养党外政治家。二是要按照《任用工作条例》切实将党内党外干部一同纳入岗位交流任职，扩大选任视野和使用范围，使其适应不同的岗位要求。特别是在一些重要岗位和正职的任用上要加大力度，规范和理顺党外干部担任正职部门的行政工作和中共党组织工作的关系，逐步提高党外干部的正职使用比例，形成党外干部晋升的正常化机制。

（四）安排与待遇问题

任用党外干部有实职安排、政治安排和社会安排。《任用工作条例》解决了在职期间实职安排的党外干部与同等任职的党内干部具有相同的工作、政治、生活待遇。这保证了在职党外干部在工作上有职有权，在政治上能参加相应级别的会议、阅读相应级别的文件，在生活上包括工资、津贴、补贴、医疗、用车等待遇能按相应级别兑现。但是党外干部离职后的政治待遇基本回到了原点，党内干部去职后的政治待遇仍有保留。另外，在各级人大、政协、民主党派和统战团体，除安排驻会的党外干部是专职、实职外，其他多数有政治安排的党外干部都是兼职，也就是说其主要身份是目前所从事的工作岗位上的行政职务或专业技术职务。在政治安排方面，在各级人大、政协任委员、常委或副主任（副主席），在各民主党派任副主委，在工商联任副主席等，在政府部门任各类监督员、检查员的党外干部，绝大多数都是兼职的。特别是政治安排的职务高于所任岗位职务的，相应待遇仍基本按所在岗位待遇兑现。这就是说，其政治安排或社会安排，只是去参加相应会议或去做相应工作，而没有解决相应的待遇问题。比如参政工作量补贴和交通补贴问题，参与民主党派党务工作的政治级别和价值体现问题，调研差旅费问题等。这不是只靠觉悟能解决的问题，而是要靠完善相应统战制度规定来解决的问题。各级党委和统战部门要按照统战政策制定具体实施细则，保障党外干部的相应待遇特别是政治待遇（当然包括政治级别问题）。完善相关的待遇规定，对提升党外干部参与民主协商、议政建言的意识、自信和能力具有切实推动和促进作用。

参考文献：

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[5] 徐京跃，周英峰.习近平出席全国组织工作会议并发表重要讲话 [EB/OL].（2013-06-29）[2016-11- 02].

http：//www.gov.cn/ldhd/2013-06/29/content_2437094.htm.

[6] 傅益敏.让党员干部想干事能干事敢担当善作为[N].中国纪检监察报，2016-03-16（5）.

[7] 中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2012：27.

[8] 中共中央印发《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》[N].人民日报，2012-02-24（1）.

[9] 中国共产党统一战线工作条例（试行）[N].人民日报，2015-09-23（1）.