供给侧结构性改革的中国特征及创新路径

摘 要：中国供给侧结构性改革有不同于西方供给学派的理论与实践逻辑，是根植于中国经济新常态和中国特色社会主义政治经济学的发展要求。通过比较分析发现，供给侧结构性改革与供给学派不仅在理论基础、理论核心和理论实质的理论维度方面具有根本差异，而且供给侧结构性改革进行的“去产能、去杠杆、降成本、补短板”+改革的核心政策主张维度也与西方供给学派的“私有化、反通胀、减税和削减社会福利支出”政策主张存在明显差别，具有显著的中国式特征。因而，改革是推进供给侧结构性改革的基本路径，具体的创新就是以体制改革为关键点，结构改革为重点，社会福利体制改革为切入點，主动适应和引领经济新常态。

关键词：供给侧结构性改革；供给学派；比较分析

中图分类号： F061.2 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）01-0040-13

作者简介：胡志平，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授、复旦大学公共管理博士后 （上海 201620）

自2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“供给侧结构性改革”以来，学界在供给侧结构性改革的内涵、理论来源、主要内容、重点任务等方面形成了较为丰富的研究成果。然而，学界对中国供给侧结构性改革的理论逻辑，只是笼统地强调不同于西方的供给学派，即原则性的阐述了中国的供给侧结构性改革的理论来源不是西方供给学派，但更加具体的、微观的、深入的区别研究还有待于进一步的研究与阐述。要推进中国供给侧结构性改革不可忽视其自身的理论逻辑建构，特别是需要更加审视及反思与西方的供给学派或者供给经济学的不同特征，以便更加清晰地建构自身的逻辑。同时如何推进中国的供给侧结构性改革，形成一条不同西方的中国创新路径，也更加需要细致微观的探讨供给侧结构性改革的中国特征，理清中国问题，探索一条中国式的创新路径。

一、供给侧结构性改革的中国式逻辑

中国目前推进的供给侧结构性改革就是西方供给学派的翻版吗？中国供给侧结构性改革有自身的逻辑。换句话说，为何要从需求侧转向供给侧？供给侧结构性改革被认为是宏观经济政策的重大转变。有学者就指出：“供给侧结构性改革被认为是中国宏观经济政策的转变，从短期的凯恩斯主义需求刺激式宏观经济政策走向提高质量、提升供给质量的中长期宏观经济政策”。1因而供给侧结构性改革在宏观经济政策方面就被理解成从需求侧转向供给侧管理。中国为何要推进供给侧结构性改革，实现宏观经济政策转向？这就是宏观经济政策面临的大背景，更直接的说就是经济形势。一国经济政策的转变源自发展格局的变化，厘清不同的外生冲击对经济结构的影响是理解从“需求侧管理”向“供给侧管理”政策转变的逻辑起点。在经济依存结构上，美国为“内需依存型”，中国为“出口导向型”。经济结构的差异结合冲击类型的不同决定了面对不同的冲击时政府采取的不同刺激措施。20世纪70年代美国面临以石油危机为代表的供给冲击时，主要采取以刺激消费需求为主的经济政策（减少社会保障支出、减税）；2008年金融危机以来，中国面临出口锐减的需求冲击时，主要采取以刺激投资需求为主的经济政策。刺激政策的差异带来了不同的发展问题：美国主要面临消费过旺、供给不足、通货膨胀、财政赤字高居不下等问题；中国主要面对需求不足、产能过剩、投资与消费结构性的差异等问题。

20世纪70年代来自中东石油市场的石油供给冲击使美国告别了二战后的经济增长的“黄金时代”，迎来了经济发展“滞涨”的尴尬局面。图1显示，1973年中东欧佩克组织调高国际油价后，美国的经济增长连续两年呈现负增长。为了扭转经济衰退的局面，美国当局推出了旨在振兴国内消费的扩张性财政政策，其中1975年的财政预算内支出增长率突破20%2。在政策的刺激下消费和经济增长经历了短期的迅速反弹后，双双进入下行区间，与之相伴的是一路高歌的通货膨胀。

与美国不同的是，中国的冲击来自于需求。经济新常态使得传统的需求侧管理失效，集中体现在投资驱动力减弱。2008年金融危机以来，为了应对全球性经济衰退对中国经济和商品出口的冲击，中央政府迅速推出了一系列旨在扩大内需的政策措施，其中最重要的是通过4万亿投资计划加大政府投入防止经济增长急剧下滑。在积极的财政政策和适度宽松的货币政策的共同作用下，中国经济短期内没有出现剧烈的波动，甚至在2010年实现了两位数的增长。然而政府扩大国内需求的政策措施并没有实现经济增长的长效机制，从2012年GDP增长开始低于8%，经济增长下行的幅度非常大。从图2中可以看出，长期以来我国实行的是投资推动型经济增长模式，即依靠大量的资金投入来支撑较高速的经济增长，投资率与GDP增长率之间形成较为密切的正相关关系。然而从2009年开始投资率持续超过45%，高企的投资率并没有使经济增长的奇迹重复上演，随之而来的是经济增长速度的进一步放缓，中国经济发展全面步入“新常态”，需求管理侧失效。

宏观经济学的“三驾马车”包括：投资驱动、消费需求和出口拉动。众所周知，2008年世界性金融危机以来，中国出口这驾马车已经难以发挥其作为中国经济增长的主要动力了。经济增长的重任落在消费需求上，然而中国的消费需求没有起到应有的作用，反而呈现出消费需求的抑制。西方发达国家的经验表明，消费需求是经济增长的最主要动力之一。然而中国居民消费需求在改革开放以来一直处于下降趋势。无论是与国外相近的发展中国家还是发达国家相比，中国的居民消费需求一直处于比较低的水平。与居民消费需求不足形成明显对比的是，随着经济不断发展，中国出境购物人数日益增长，中国居民境外消费的高烧持续不退。来自联合国世界旅游组织的数据显示，2012年中国旅游业已超越美国，成为世界第一大国际旅游消费国1。中国出境人数已超过1亿，2014年中国境外消费已经超过1万亿人民币2，境外购买消费品的类型已经从奢侈品逐渐转变成生活日用品3。中国旅客到日本抢购日本的马桶就是戏剧性的消费一幕。有学者研究也指出：“制约中国居民消费需求的因素并非来自于需求本身而是源自经济供给面，主要就是住房、医疗、教育的供给不足，金融产品和劳动力供给管制金融抑制和户籍制度，地方政府公共产品供给扭曲”4。进一步说明，中国居民消费需求较低是因为中国的产品供给质量难以符合要求，消费需求转向海外，国内消费需求存在抑制。要起动居民消费要进行供给侧结构性改革，提升中国产品质量，实现居民消费海外转向国内，拉动中国经济增长。

因此，美国供给学派面临的是美国的经济“滞胀”局面，而中国供给侧结构性改革面临的是经济新常态。经济新常态实践使得传统的需求侧管理失效，转向供给侧改革；另一方面经济新常态要实现投资驱动向消费驱动的动力转变，而国内供给与需求的结构性不匹配，需要提升供给质量，从两方面共同推动中国的供给侧结构性改革。

二、供给侧结构性改革的中国式特征：比较分析框架

中国供给侧结构性改革不仅有来自经济新常态的实践逻辑，更有与西方供给学派不同的理论逻辑和核心政策的不同。与西方供给学派相比较而言，中国供给侧结构性改革更多体现了中国的国情、中国的理论特色、中国的实践主张，图3清晰勾勒了供给侧结构性改革的中国特征框架。

（一）理论特征比较

1.理论基础：马克思主义VS新自由主义

自“供给侧结构性改革”这一概念提出以来，学术界提出了各种不同的解读。在这些解读中，存在两种明显不同的理解和思路，一种是新自由主义的理解和思路，一种是马克思主义政治经济学的理解和思路。我们认为，供给侧结构性改革必须坚持以马克思主义政治经济学为指导1。其实西方供给学派是在凯恩斯主义无力解决西方的“滞胀”危机的背景下产生的，其理论基础就是重新回到古典经济学，是一种新自由主义。在诸多的供给管理学派经济学家的逻辑框架里，都带着一个深深的烙印，那就是古典经济学所倡导的经济自由主义。西方供给学派的核心逻辑就是自由市场主义，这不适合我国的国情2。供给学派“不过是穿上了现代服装的古典经济学”，它的理论基础是“萨伊定律”3。而中国的供给侧结构性改革的理论基础不是西方的新自由主义，而是马克思主义，是马克思主义政治经济学中国化——中国特色社会主义政治经济学。供给学派坚持私有化等核心政策显然与中国加强国有企业的竞争力，毫不动摇地坚持和完善公有制经济的基本国情不相符；而且西方供给学派为缓解财政压力而大幅度削减居民的社会福利支出与中国当前及未来坚持共享发展的理念而提高社会福利支出的基本理念存在巨大的差异。中国的供给侧结构性改革的理论基础是、也只能是中国特色社会主义经济理论在新时期的创新发展，具体而言就是以新常态理论为创新内容的中国特色社会主义政治经济学4。因此，我们显然用不着搬用并不科学的西方供给学派理论来讨论我国供给侧结构性改革，更谈不上去翻版供给学派理论。供给侧结构性改革的理论基础是中国特色社会主义政治经济学1。

2.理论核心：迷信市场VS有为政府

政府与市场关系一直都是经济学理论的核心问题。面对“滞胀”经济局面，传统凯恩斯主义法则，即坚持政府积极干预的需求管理，是无法解决的。实践的难题促使理论的天平转向了供给方，供给学派兴起。供给学派认为需要相信市场的力量，批判政府干预，重新回到“萨伊定律”。从供给学派的核心政策主张之一的放松管制就可以看出，供给学派是相当迷信市场的力量，否定政府的力量。供给学派相信通过解除政府对企业的各种规制，能够有效的刺激企业进行创新，提高生产效率和供给。更主要的是，供给学派从凯恩斯主义只强调需求这一极端走向了只强调供给的另一极端。事实上，供给和需求是相辅相成的两个方面，片面强调一面可能都不正确2。经济学的基本理论告诉我们，迷信市场和坚持供给一方的理念，其实忽视了市场失灵的存在；或者坚持政府干预和刺激需求一方的理念，也其实忽视了政府失灵的存在。正是市场失灵和政府失灵的存在，有必要有效界定政府与市场的边界，发挥市场在资源配置中的作用，发挥政府在公共产品与服务等领域的作用，实现政府与政府的有机结合。中国供给侧结构性调整的本质不是在“供给”或者“需求”之间进行简单选择的问题，而是需要从供需两端发力，在推进结构性调整过程中，保持经济稳定增长。所谓的供给侧和结构性问题，本质上是一个资源配置问题3。中国供给侧结构性改革的核心就是政府与市场关系问题，就是要坚持党的十八届三中全会精神，使市场在资源配置中起决定性作用；但不是要否定政府作用，而是更好地发挥政府作用。因而，供给学派迷信市场，显然与中国供给侧结构性改革强调政府与市场的有机结合不一致。供给学派从凯恩斯的迷信政府干预转向迷信市场力量，从一个极端走向另一个极端，忽视了市场有效作用发挥需要一个有为政府的前提，这恰恰是中国供给侧结构性改革所强调的供需两端发力，而非仅仅供给一方。

3.理论实质：政策刺激VS制度创新

中国供给侧结构性改革与西方供给学派不仅在理论基础、政府与市场关系上存在根本的不一致，而且其本质或实质也是不一致的。供给学派并不是一个体系严密、理论统一的经济学流派，它注重政策分析，学派内部存在很大的分歧，但它有两个核心特征：强调激励和倡导大规模减税4。西方学者对供给学派的评价就是：总的说来，供给学派在经济理论上是比较薄弱的。它只是偏重经济政策的一个流派。对此，托马斯·J·海尔斯通尼斯说：“供给经济学是通过商品和服务供给效应方面的多种手段措施，为了调节经济增长和促进物价稳定而提供的一种政策研究5。从学者对供给学派的评价可以明显发现，西方供给学派是一种强调刺激的政策研究，刺激劳动者、企业等生产主体努力增加供给；这与中国供给侧结构性改革强调的结构改革存在重大差别。有学者就指出：“供给侧改革并不等同于西方经济学上供给学派的观点”。所谓供给侧改革，就是从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力促进经济发展。具体而言，它要求清理僵尸企业，淘汰落后产能，将发展方向锁定新兴、创新领域，创造新的经济增长6。不同于强调减税的“美式供给经济学”，也有别于倡导私有化的“英式供给经济学”，中国供给侧结构性改革的本质和关键在于制度创新，主要强调通过增强制度供给与推动制度创新，通过科技创新驱动，形成新主体、培育新动力，发展新产业7。习近平也强调，我们提的供给侧改革，完整地说是“供给侧结构性改革”，我在中央经济工作会议上就是这样说的。“结构性”3个字十分重要，简称“供给侧改革”也可以，但不能忘了“结构性”3个字1。面对经济新常态的中国经济，一方面国内需求不足，另一方面却是居民海外需求的迅速增长，低端供给过剩和中高端有效供给相对不足的结构性问题，显然需要通过结构性改革加以解决，而非单一的政策刺激。供给侧结构性改革需要政策刺激，刺激微观经济主体进行创新，主动去产能、去库存、去杠杆；但如何有效“三去一降一补”，需要与更多的财政金融體制改革、政绩考核改革等结构性改革相匹配。中国供给侧结构性改革本身包含了“供给侧管理”、“结构性调整”和“深化改革”这样三层含义。因此，供给侧结构性改革是短期调整与长期增长的有机统一，是体制改革与结构升级的有机统一，也是供给管理与需求管理的有机统一2。说明中国供给侧结构性改革并非仅是一种政策刺激，更是一种通过制度创新来实现社会主义的生产目的。

（二）核心政策主张比较

1.私有化VS去产能+国企改革

西方国有企业一度在二战后获得了较大的增长，那么为何要进行私有化呢？原因在于20世纪70年代的经济滞胀和国企的低效率导致越来越沉重的财政压力，在西方供给学派坚持市场有效论，坚持私有产权比公有产权更有效率的理念指导下，因而在国有企业问题上就是要进行私有化。私有化是英国的撒切尔夫人上台执政的一项重要，甚至是标志性的改革。私有化是撒切尔经济改革的核心内容，其基本方向是减少国有产权在经济中的比重，以此增强经济活力和提高效率3。供给学派的英国实践甚至被称为“私有化经济学”。英国撒切尔政府在供给学派的减少国家干预、放松管制理念指导下，进行了大规模的国企私有化改革。从1979年到1990年，撒切尔执政的11年，从竞争性领域到非竞争性领域，从资源能源垄断性国有企业再到公用事业和自然垄断领域的国有企业，分阶段进行了大规模的私有化改革。到1991年，除英国铁路公司、煤炭公司和皇家邮政外，英国国有企业全部实现了私有化，政府私有化收入总额高达450亿英镑4，这是英国撒切尔政府进行国有企业私有化改革的目标之一，即缓解财政压力，提升财政收入。更为重要的是，私有化不仅是缓解财政压力，更是打击工会力量，打破工会对劳动力市场的垄断。因为作为福利国家建设中最大的受益群体——工会，其力量突飞猛进地增长与战后英国推行的大规模国有化密不可分5。要打击工会就必须对国有企业进行私有化改革，进行“釜底抽薪”，让工会难以有强大的企业基础。由此，在供给主义经济学大行其道时期，“大企业、大工会、大政府”模式逐步走向“大资本、小工会、小政府”模式。政府对市场的管控一步一步放松，实际上是宣告政府权力向资本投降6。更确切的说，供给学派的国企改革私有化是一种市场崇拜论，崇拜市场是有效的。

英国私有化是一场新自由主义经济学的实践，坚持市场有效论，反对政府干预的实践，但现实情况却并非如此。最为著名的就是英国铁路部门的国有化-私有化-再国有化案例。英国铁路部门一度也是国有，在保守党政府的推动下，英国议会1993年通过《铁路改革法案》，1997年完成私有化进程。私有化初期，路轨公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但1999年后，经营每况愈下，最后资不抵债，负债总额高达33亿英镑。更让公众难以接受的是，由于私营公司重眼前收益，轻安全性与战略性投资，造成铁路安全事故频发，短短5年中接连发生13起重大伤亡的事故。2003年10月，英国政府最后决定，废止《铁路改革法案》，从私营承包者手中收回所有铁路维护权。评论认为，这是英国铁路“重新走向国有化”1。

西方的国企私有化改革与中国供给侧结构性改革的“去产能”和淘汰“僵尸企业”过程中的国有企业改革的性质完全不同。西方是私有化，而中国不是私有化。2015年9月发布的中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见，明确指出国企改革的目的在于进一步做强做优做大国有企业，不断增强国有企业的经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。朱安东通过数据证伪了国有企业天生缺乏效率的论断。因此，至少从宏观层面上看，私有化不应成为解决国有企业问题的方向。2那些经济发展缓慢、贫富差距大、社会矛盾与冲突突出的所谓“失败国家”，国有经济部门非常小，甚至为零。比如，经常作为“发展失败”案例的南亚国家，其国有经济仅占国内生产总值的1.9%；而非洲撒哈拉以南地区，国有经济比重更是低于0.5%3。中国供给侧结构性改革的“去产能”并不是要减少国有企业，而是要提升国有企业的效率。国企私有化符合西方的资本主义社会国情，但不符合中国的特色社会主义国情。中国的国有企业不仅要有经济竞争力，更重要的担负起社会主义发展责任。“十三五”规划建议中指出，“共享是中国特色社会主义的本质要求”，就供给侧结构性改革而言，我们坚持公有制主体地位原则，意味着要坚持做强做优做大国有企业原则，不能因产能过剩，就轻易消灭国有企业；也不能简单认为产能过剩就是政府干预过多的结果，那种把化解产能过剩完全交给市场的说法，无论是在理论上还是实践上都是行不通的。没有“有为政府”的强大力量，以人为本、满足需要、共享发展，都可能变为空话4。

因此，供给侧结构性改革要“去产能”，淘汰落后产能，但不是要去国企，进行私有化，而是在去产能过程中实现国有企业改革，做强做优做大国有企业，巩固社会主义的经济基础。

2.反通胀VS去杠杆+金融改革

反通胀是供给学派的又一个核心政策主张。因为1973年10月份的石油供给危机导致美国经济“滞涨”（高通胀和高失业）。遵循供给学派政策主张，里根政府采取严格控制货币供应量的紧缩政策，遏制高企的通货膨胀，使通货膨胀率从1980年的12.4%下降到1987年的3%5。但是紧缩的货币政策导致利率攀升，一定程度上抑制了投资，部分地抵消了减税对投资的刺激作用。庆幸的是高利率和减税在国际市场上吸引了大量的外资流入美国，金融市场上的资金相对宽松。1983年开始，美国出现了低通货膨胀下的经济增长局面，失业率降低，经济开始复苏。

反观中国的情况与美国完全不同，中国目前所面临的是“债务—通缩”困境6。2007年以来中国储蓄率接近或超过50%1，较高的储蓄水平确保了资本供给充沛。图4显示，2008年以来金融机构人民币贷款基准利率基本呈下降态势。中国目前不是要反通胀，提高利率，而是要“去杠杆”，定向降准降息。从表1可以发现，政府部门和非金融企业部门的杠杆率在快速上升，特别是非金融企业部门的杠杆率远超发达国家的90%警戒线，需要“去杠杆”，防范和化解金融风险。

供给侧结构性改革要“去杠杆”。因为金融资源配置不合理，这就需要进行金融改革，有效解除金融抑制。例如资金方面，有民营企业家以亲身经历比较了中美两国的融资成本，最便宜的国内借款成本年利率為6%，是美国年利率的2.5%的2.4倍。为什么我们的居民储蓄和外汇储备全世界第一，利率还是全世界偏高的？是由于严重的金融抑制2。较高的金融成本需要进行金融改革，解除金融抑制。另外，有限的金融资源流向大型企业，中小企业的金融资源配置不足，也是一种金融抑制。从人民银行的调查显示，中小企业的贷款需求远高于大型企业（见图5）。

注：数据来源于中国人民银行调查统计司。企业贷款指数为反映银行家对企业贷款需求情况判断的扩散指数，通过分别计算认为本季大、中、小型企业贷款需求“增长”和“基本不变”的占比，再分别赋予权重1和0.5后求和得出。该指数相应数值直接引自中国人民银行调查统计司计算结果。

中小企业的融资渠道少，难以在金融市场上通过直接融资获得资金便利，如果不能获得银行信贷资源支持，不得不转而向影子银行、贷款公司寻求信贷资源，中小企业融资面临的实际利率大大高于银行贷款利率。根据中国企业经营者成长与发展专题调查结果显示，62.3%的小型企业银行贷款利率高于基准利率，而大型企业，这一比例为27.2%；56.1%的非国有独资企业从银行贷款的利率“高于基准利率”，明显多于国有独资企业（32.6%）；60.3%的民营企业和家族企业银行贷款利率“高于基准利率”，要明显多于国有控股公司和中央直属企业（33.3%）1。中小企业才是生产力最活跃的部门，“全国有约65%的专利技术是由中小企业拥有的，75%以上的技术创新是由中小企业完成的，80%的新产品是由中小企业开发的”2，信贷资源的低效配置却把以民营企业为主的中小企业拒之门外。许多非市场因素制约了民营企业按照市场规律获得贷款，信贷资源的非效率性配置导致了产能过剩和结构性通缩风险，截止到2015年底，PPI已经连续46个月负增长3，CPI持续低于2%。

因此，中国供给侧结构性改革的金融领域不仅要“去杠杆”，有效化解金融风险，更重要是要通过金融改革，解除金融抑制，降低“金融成本”，实现金融资源的有效配置。

3.减税VS降成本+简政放权

减税作为供给学派的核心政策主张之一，也是降成本提高供给的激励措施。二十世纪70年代个人所得税、社会保险税和企业所得税一直是美国联邦政府各项税收中最多的三个项目，這三项税收占税收总额的比重由1970年的87%上升到1979年的91%4，要素收入税负过重。繁重的税负结合过旺的消费导致了美国国民的储蓄率过低、投资率下降的现实，因此供给学派提出通过减税（尤其是所得税）改变消费和储蓄、闲暇和劳动供给、以及闲暇和人力资本投资的相对价格，刺激投资和生产以繁荣供给。1981年，里根向国会提交的“经济复兴计划”中就提出削减个人所得税和企业所得税率，其中个人所得税税率从1981年7月1日起每年削减10%，三年削减30%。撒切尔夫人及其继任者在1979-1996年先后5次调低了英国所得税基础税率，由1979年的33%下降到1989年的25%，最高税率从83%下降到40%。同时，提高个人所得税和资产税的起征点，遗产税和资产转移税由75%下降到40%，并废除其他的征税等级5。企业所得减税直接降低企业成本刺激投资，而个人所得税刺激劳动供给者增加劳动供给。因而，供给学派的减税在于刺激供给。

中国供给侧结构性改革也要减税，但不是主要减所得税，而是结构性减税。因为中美税制结构存在较大差异。美国是直接税占主导，而中国是间接税占主导。中国税制模式以流转税为主体，增值税、营业税和消费税三大流转税占各项税收总额的比重在1994 年分税制时达到67.6%，之后虽然有所波动，到2014年仍达到48.3%。因而中国的减税更多的在减流转税而非所得税。例如2016年5月1日全面推行的“营改增”，对不同的纳税人和产业实行差别的税率，是一种结构性减税，据估计“营改增”能够减税5000亿，直接或间接降低了企业成本。

中国供给侧结构性改革不仅要通过减税来降成本，更多的是进行降低制度性成本。因为企业成本不仅有税收，更多来自其他方面的成本，如制度性交易成本。供给侧结构性改革侧重在供给而非生产端，核心思想是降低制度性交易成本，因为高成本是供给侧最致命的硬伤6。

有学者就指出：“当前中国经济受到三大供给约束：高行政成本约束、高融资成本约束和高税收成本约束”7。根据人民日报的记者调查发现：多家企业表示，最难降又最应该降的成本，是“制度性交易成本”。因为，原材料成本占比大，但近年来价格基本稳定；人工成本上升明显，但这是大势所趋；而制度性交易成本种类繁多、弹性较大，还暗藏着“灰色地带”，正成为当前企业的最大困扰1。制度性交易成本是企业因政府的各种制度设计所付出的成本，也就是企业在遵循政府制定的一系列规章制度时所付出的各种经济、时间、机会成本，例如各种融资成本、交易成本、摩擦成本等等都属于制度性交易成本。目前，企业制度性交易成本过高，主要是因为管制太多、规矩太多、“婆婆”太多、政府管得过多、管得过细、管得过严2。显然降低融资成本需要的是进行金融体制改革，这是企业自身努力无法降低的，只有依靠政府深化改革，简政放权才能够减负。

因此中国供给侧结构性改革不仅要减税，进行结构性减税，更重要的是要降低制度性交易成本，简政放权，降低企业税负水平，提升企业生产的供给积极性，这与供给学派简单的降低所得税是完全不同的。

4.削减社会福利VS补短板+社会福利改革

供给学派的本质特征就是进行政策刺激，刺激生产者提高供给和居民的工作积极性。众所周知，西方在1929-1933年的大危机后都普遍建立了相对比较完善的社会保障体系，减少社会矛盾，保持社会稳定。社会福利制度也是二战后英国三大“政治共识”（凯恩斯主义、公私混合经济、福利社会）之一，经过几十年的发展，一些国家如瑞典，建立了“从摇篮到坟墓”的社会保障体系，导致居民的工作和生产者的积极性相对下降，另一方面却是国家财政社会福利支出不断高涨。在经济“滞胀”的大背景下，西方供给学派主张减少社会福利支出，一是减少社会福利支出有助于缓解财政压力；二是减少社会福利支出有助于增强提高生产和供给的刺激，防止国家“养懒汉”。为此，以削减社会福利开支为主，逐年平衡预算也是里根经济复兴计划的主要组成部分。里根上台后，在1982年削减了352亿美元的政府支出，其中100亿美元直接影响到福利支出。1983年和1984年又分别削减440亿美元和514亿美元的支出，削减的内容也主要是社会支出方面3。英国的撒切尔夫人上台也推动了英国福利制度的改革，核心内容之一也是削减社会福利支出。英国社会福利支出的增长率从1979年的5.4%下降到1991年的3%，社会支出的增长率从1.8%下降到1.1%，社会支出占国民生产总值的比例从43%下降到40%4。

中国供给侧结构性改革显然与西方供给学派所面临缓解财政压力进而降低居民的社会福利水平的背景完全不同。中国的社会福利水平不是高了，而是不足，特别是农村居民的社会福利水平严重不足，是供给侧结构性改革的“短板”。推进供给侧结构性改革要求“社会政策托底”，这要求中国的社会福利不是要降低而是要遵循与经济发展新常态的要求，提高社会福利的覆盖面和享受水平，真正达到“社会政策托底”的要求，进行“补短板”。根据经济合作与发展组织（OECD）的一份研究报告，中国财政支出在2004年以前的主要流向是有形资本而不是人力资本和社会发展项目1。正是由于中国财政支出的偏向导致了社会福利支出不足，水平不高。从表2可以明显看出，中国的社会福利支出水平远低于发达国家水平。2011年社会支出占GDP的水平只有12.3%，而发达国家（除了韩国之外）基本在20%以上。另一方面，中国社会福利支出存在不均等，覆盖面比较窄。从表2可以看到中国居民的社会福利享受覆盖面不够，许多项目外来人口都无法享有，如医疗保险、养老保险等基本社会福利，社会福利的覆盖面有限，这与西方发达国家的普惠型社会福利制度 （社会福利享有作为一项基本的权利，基本上人人都可以享有）有较大差距。（见表3）

资料来源：李铁：《城镇化是一次全面深刻的社会变革》，中国发展出版社2013年版，第249页。

西方供给学派在英美两国的社会福利制度改革目的之一是降低社会福利支出，缓解财政压力，其背景是英美两国在二战后已经建立了比较完备的社会福利体系；而中国的社会福利体系还刚刚起步，存在较多不足，需要增加社会福利支出，提升居民的社会福利水平。更重要的是，西方降低社会福利支出是一种“窃贫济富”。实际上，里根政府削减社会支出计划，使中下层的劳动人民、广大黑人和少数民族受害最深。联邦政府给州和地方政府补助的削减部分，大约60%要落实到对低收入个人救济或补助的项目上，并且将使失业的青年、妇女更加难以找到工作，失业率将上升。因此，里根政府的削减预算计划完全反映了供给学派救济学“劫贫济富”的性质。2反观中国，為人民服务的宗旨指导着中国政府不断提升居民社会福利水平，“补短板”，推进供给侧结构性改革，提高居民的幸福满意度。

三、中国供给侧结构性改革的创新路径

中国经济的主要问题在供给端，需要进行供给侧改革，提升供给质量，这显然要破除不适应生产力的生产关系制约——改革。改革就是解放和发展生产力，也是推进供给侧结构性改革的关键路径。改革具体怎么走？走一条不同于西方供给学派的道路，就是要抓住供给学派所忽视的政府体制改革、供给侧结构性改革和社会福利制度。

（一）供给侧结构性改革的关键点：政府体制改革

供给侧结构性改革的“五大任务”背后就是要深化改革、推进改革。无论是国企改革还是金融改革，以至于民生的社会福利改革，其实都与政府体制有密切关联，政府体制改革是关键。政府体制改革，首先是要简政放权。各级政府要建立权力清单、负面清单和责任清单，取消非行政许可审批项目，把政府职能转变到优化公共服务上来。其次是改革政府考核体制转变，建设服务型政府。政府唯GDP的考核体制导致了地方政府过度开发，过度投资，形成了“高产能、高库存、高杠杆”等一系列问题，要“去产能、去库存、去杠杆”要改革政府考核体制，更多体现在公共服务，而不仅仅是GDP。最后，实现政府职能法治化，建设法治政府。要保障政府“不缺位”、“不越位”，清晰界定政府与市场的边界，需要进行政府职能的法治化。只有实现政府职能的法治化，才能够有效推进“放管服”改革，保障改革成果，也才能真正促进法治政府建设1。法治是治理国家的基本方式，建设法治政府，是依法治国方略的关键一环。

（二）供给侧结构性改革的重点：结构改革

供给侧结构性改革是由供给侧+结构性+改革三个部分构成，结构改革是其核心词。结构问题更是中国经济发展新常态面临的关键问题，经济转型升级一直是结构改革的主线。因此必须抓住结构改革，实现经济转型升级，作为供给侧结构性改革的重点。

首先，供给侧与需求侧的结构性改革相匹配。推进供给侧结构性改革是不是不再需要需求管理？而是“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”。西方供给学派强调供给侧而忽视需求侧的经验教训更加需要实现两者的结构匹配。有学者研究就指出供给侧结构性改革的推进需要总需求管理相配合2。供给端有过剩和不足，需求端也有抑制和旺盛结构性问题，两者需要同步推进。 其次，政府与市场结构转变匹配。供给学派注重刺激投资，但中国需要实现投资转向消费的宏观动力结构转变，更重要的是投资结构转变，转向民生领域、转向公共服务领域，提升公共服务的供给水平和质量，补民生短板。这其实需要进一步理顺政府与市场结构，形成市场主导型结构的资源配置模式，提升民间投资的水平，而不是强调依靠政府投资和基础设施来拉动经济增长，推进供给侧结构性改革。最后，产业结构调整带动整个经济结构升级。供给侧结构性改革的“去产能”要产品结构改革匹配、“去杠杆”要金融结构改革匹配，“降成本”要政府与市场结构改革匹配，“补短板”要财政支出结构和城乡结构改革匹配。产业结构作为经济结构的核心，通过产业结构调整来带动产品结构、金融结构、城乡结构、财政支出结构、现市场与政府关系的结构调整，实现资源优化配置，推进供给侧结构性改革。

（三）供给侧结构性改革的切入点：完善社会政策

“社会政策要托底”是推进供给侧结构性改革的五大政策支柱之一，更为重要的是，中国社会福利制度不完善，直接或间接影响到推进供给侧结构性改革中的“五大重点任务”：“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，因此，要把完善社会政策作为当前的重要切入点。首先，提升社会政策水平，就是提升政府社会福利支出水平，实现经济建设型财政向民生型财政转变。长期以来财政支出偏向经济建设领域，民生领域相对偏小，造成了一系列问题，需要加快实现财政支出结构的转变，转向民生型财政，把更多的财政支出投向社会福利支出，提升政府的社会福利支出水平。其次，社会政策享有平等化，逐步实现城乡社会福利均等化，特别是农民工与城市居民间的社会福利均等化享有。农民与城市居民之间的巨大社会福利差异已经严重制约了中国新型城镇化发展。农民工进入了城市但是不能享受与城市居民同等的社会福利，使得农民工成为了“两栖”型——工作在城市、家在农村；农民工的消费制约明显，这反过来进一步导致中国的产能过剩、“三线四线”城市的“去库存”问题凸显。最后，社会政策作为“精准扶贫”的关键机制。当前的 “补短板”要求进行“精准扶贫”，而要扶贫关键是要求居民形成自生发展能力，也就是有获得收入的能力。农村居民的贫困有许多是“福利贫困”，即教育、医疗和社会保障的福利权利缺失，导致农民居民自身及下一代的教育水平较低、辍学率较高，获取收入的能力和机会进一步下降，这反过来又制约了提升教育水平，形成一种恶性循环。打破农村的这种“恶性循环”需要进行“补短板”，补农民的公共服务福利，其中教育、医疗和社会保障福利是当前最为关键的三大福利。

（責任编辑：晓 亮）

The Chinese Characteristics and Innovation Path of the Supply-side Structural Reform

Hu Zhiping

Abstract： China's supply-side structural reform is different from the theory and practical logic of the Western supply school， which is rooted in the developing requirement of China's New Normal and political economy with Chinese characteristics. Through the comparative analysis finding that the supply-side structural reform and supply school not only different in theoretical dimension about the theoretical basis， the core theory and substantive theory ，moreover， the core reform policies of the supply-side structural reform ---“cutting overcapacity， deleveraging， reducing costs and identifying growth areas "+ reform ，with remarkable Chinese characteristics， obviously different from the Western supply school --“privatization ，anti inflation， tax cut，reducing spending on social welfare” . To deepen the reform， we must adhere to the reform as the key point， structural reform as the focal point， the social welfare system reform as the breakthrough point， and constantly promote supply-side structural reform ， leading the new normal.

Keywords： Supply-side Structural Reform；the Supply School； Comparative Analysis