领导手机公开的运动型治理尴尬

胡晓

领导干部公开手机号码不完全属于政治表演，它是中国治理制度逻辑的重要部分。如何避免这种雷声大雨点小、高成本低收益的运动型治理方式？

[城·事]

尴尬：“热线”变“冷线”

2016年底，四川眉山市《眉山日报》公布了两区四县的四套领导班子共152名官员的姓名、职务和手机号码。有媒体记者拨打了这152个手机号，有68人无法取得联系，有26人称不知手机号被公布。

自2007年6月开始，眉山就先后多次公布当地领导干部的手机号码，此做法并没有因为当地主要领导的调整而中断。然而即便持续了多年，这一做法更多仍是在靠惯性维持，而非制度约束力。结果缺乏明确反馈，对公开的号码打不通的问题，也无具体的约束措施，甚至还有部分官员根本不知道自己的电话号码被公开了。

近年来，政府公布领导干部手机号码的案例在全国各地屡见不鲜，除却眉山，南京、承德、长沙、昆明、西安等地也都先后公开过各级官员的手机号码等相关信息，虽然该类做法的“产地”不同，可无一例外地遭遇了从“热线”变“冷线”的尴尬。

有人认为这仅仅是地方政府为提升美誉度的政治表演，不能解决实际问题，也有人认为这是响应中央政府服务群众、化解矛盾号召的新举措，需要进一步完善和加强。其实，领导干部公开手机号码，既不完全属于政治表演，也不属于全新的事物，它是国家体制下一道独具特色的治理景观，是中国治理制度逻辑的重要部分。

[剖析]

运动型治理的制度逻辑

著名社会学家周雪光曾经指出，中国国家治理过程中一直运用着两套相辅相成的机制，即建立在官僚体制基础上的常规治理机制和运动型治理机制。在大多数情况下，常规治理机制占据主导地位，可在特定历史时期，动员机制成为主导力量。运动型治理机制存在的根源，就在于常规的、官僚制式的治理机制在面对多样化的地方治理事务时表现出诸多不足。

一般的官僚制组织，按照马克思·韦伯的设计，呈倒金字塔式的等级分工结构，上级对下级的权力进行监督和控制。这样的设计具有一定程度的封闭性，并且在日积月累的行政过程中，难免会产生繁文缛节、机构臃肿的问题，这使得政府部门对公众需求的回应会变得迟缓。

中国式的官僚体系不但继承了一般官僚制的弊病，并由于人事权和财权高度集中在上级领导手中，高封闭性和低回应性的特点表现得更為明显，其惰性和官僚习气更加难以有效制约。因此，为了打破僵局，国家治理过程中才会时不时地采用运动型的治理体制，来打断行政官僚按部就班的工作方式，调动、激发行政官僚的工作热情，同时也为官僚的越轨行为敲醒警钟。

如果将公开官员手机号码视为运动型治理机制的一部分，则可以发现它并不是一个孤立的现象。至少在信访工作发展史上，它已有过“前身”，这便是四五年前开展得如火如荼的“县委书记大接访”运动。瓮安事件之后，各县的领导班子成员从原本没有常规接访到一月一次、一周一次，甚至更加频繁地接待上访群众。这项运动开始初期也取得了显著效果，包括快速发现问题和解决问题，化解基层矛盾，增强执政合法性等等。

那么，是否能够期待这种运动型治理机制能够长久下去？当然不行，无论是县委书记大接访运动还是官员手机号码公开制度，都经历了一个从持续降温直至最终冷却的过程，这其实符合运动的基本规律。声势浩大的运动能够在一定时间内，将人民群众和地方官员的热情都袭卷进来，但它所消耗的成本是巨大的，因此它通常不可能长久存在。

[深度]

手机公开耗费的治理成本

用制度经济学的话语来说，制度存在的意义就是降低交易成本。手机公开制度是否能够持续下去，要看它是否够“便宜”。从现有状况来看，显然是一项高消耗的制度。

首先是人力资源成本的耗散。公开领导干部电话的做法过度消耗官员的精力，甚至扰乱了官员的个人生活。据调查，号码公布之初，公众电话蜂拥而至，一个领导干部每日平均需要接听约20多个群众来电，电话的内容包括政策咨询、违法违章举报等，也包括要求清理垃圾等具体事件，而这些问题本应当由具体部门负责解决，群众完全可以通过12345等网上办公热线直接向相关部门反映。

糟糕的是，一些地方要求领导干部私人手机二十四小时开机，这便意味着领导干部在下班时间也需要接听群众电话，这便影响了干部们的个人生活和隐私，同时也是公共权力介入私人空间的一种表现。

其次是组织成本的耗散。公开领导电话虽然能在短时间内为政府部门增加美誉度，但它增加了行政事务的沟通难度，打乱了科层组织的内部分工。科层体制是一个倒金字塔的结构。可以试想，官员手机公开后会出现什么状况？领导干部需要花费大量的时间进行基层事务的吸收、甄别、下放，干部成为干事，承担了本属于窗口部门的工作，而窗口部门的服务功能大大削减，甚至沦为摆设。并且，手机举报的“表演性”会造成一种“举报的都是大问题，不举报就不是问题”的错觉。其后果是公共政策议程被打乱，决策注意力被强制分配，行政流程被彻底扰乱。

最后是公众信任成本的耗散。一方面，从“热线”到“冷线”，容易给群众造成官员冷漠的观感，而领导干部作为政府的代言人，他们的冷漠将削弱政府的信任资本；另一方面，中国公众中存在一种“阎王好说话、小鬼难缠”的心态，他们对基层政府保持着一种普遍的不信任。而公布领导干部的手机，则更加强化了这种不信任的心理。当群众开始依赖与领导之间直接联系的“天梯”，则将会进一步拉大与基层工作人员的距离。

因此，公开官员手机号码的初衷可能是展现政府公开透明、拉近与民众距离等等，但往往带来的负面效应往往更大。它不但对政府、官员和公众都会造成损害，更严重的是，公开官员手机号码的做法表面上转移了公众的注意力，掩盖了社会矛盾，可实质上强化了“家长式”的官僚作风，巩固了金字塔式的集权体制，某种意义上说是对人治的回归。这对现代公共行政专业化、扁平化和灵活化的要求构成了挑战。

[路径]

变革常态治理机制

每一场运动的生命都是短暂的，官员手机号码公开作为一项治理运动，它或许很快就会退出大国治理的舞台。但运动式治理的逻辑并不会因为某一场运动的偃旗息鼓而中断。或许在不久的将来，一种新形式的运动会再次在一些地方轰轰烈烈地展开。我们需要看到的是，只要高度集权的常规治理体制没有松动，运动型治理模式就不会彻底消失。

法国著名社会学家米歇尔·克罗齐耶曾指出，在国家治理过程中，掌权者为了达到自己的目的，有两套相互冲突的武器，一方面是理性化和制定规则，另一方面是制造例外和无视规则的权力，他的最好的策略是找到这两种武器的最佳配合，规则的扩展会限制他的权力，而太多的例外，又会削弱他控制别人的权力。

领导干部手机号公布之后出现什么状况？不找科员找科长，不找科长找处长，不找处长找局长，所有人都期盼“青天大老爷”来主持公道。为了提高效率而以横向纵向分工来设计的科层制，代表了公共事务处理的程序机制，当科层制被压缩的扁平，整个系统的处理问题能力都会出现紊乱。大家都要找“大官”来解决问题，领导干部需要花费大量的时间进行基层事务的吸收、甄别、下放，领导干部被降级使用为“领导干事”，这样的表演大大地降低了行政效率。

换言之，避免雷声大雨点小、高成本低收益的运动型治理方式，根本上要从常态治理机制的变革上思考。本案例中，之所以要公开领导干部的手机号码，归根究底在于现有的公共服务界面不够友好、高效。群众不愿意找信访部门，一是找不到人，二是担心找到了人也管不了事。

可见，一个友好、高效的公共服务面板，必须是由一个整个分工合理、配合良好、行动迅速的团队进行支撑的。而要获得这套机制，则首先需要领导干部舍得“放权”。需要地方政府将服务主义作为行政改革的导向，大胆创新，改革常规的、金字塔式的常规治理结构，向网络式的、高度灵活的组织模式转变。

试想，如果中国的常规治理体制自身能够满足多元化的社会治理需求，运动型的治理模式还有存在的必要么？

（作者为中南大学马克思主义学院政治学所所长）