中国式政治周期影响财政努力吗

摘 要：政治是影响地方政府财政行为的关键因素，但鲜有文献涉及地方财政收入的周期变化。基于财政努力这一概念，将它与全国党代会和晋升激励结合起来，探讨地方官员偏好对财政收入的影响。基于2000-2013年省际面板数据，研究表明：党代会前夕，财政努力度降低，党代会后一年，财政努力度显著上升。财政努力度的变化很大程度上通过土地财政实现，这种现象是政治不确定性和晋升激励双重影响的结果，我们借此验证了中国政治周期的存在性。

关键词：政治周期；财政努力；晋升激励

中图分类号：D625；F812.7 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）01-0021-09

作者简介：周世愚，中国社会科学院经济研究所博士研究生 （北京 100732）

自20世纪80年代政治预算周期理论兴起后，对它的探讨便成为全球现象。这一理论的核心在于选举的激励会影响官员的个人偏好，从而改变政府的财政行为。政治预算周期理论本是基于西方的选举制度，但近年来，一些研究表明在中国同样存在类似現象，主要表现在财政支出及其结构会在党代会前后出现变化。但既有研究并没有探讨地方政府的财政收入是否也存在着类似的周期性，这正是本文的研究主题。

中央与地方在分权的同时，也保持着管理人事的集权特征，即“财权上移，事权下移”。在“预算外收入被中央管住后”，地方的自有财力更加捉襟见肘1，因此地方政府会通过各种措施努力获得财政收入，即通常所说的财政努力度。不过由于晋升激励的存在，地方在处理财政问题时不仅仅以最大化财政收入为主，这也形成了财政努力周期性波动的根源。此外，财政支出结构的周期性变化，如地方政府一般预算支出增长率在党代会前后的变化2，也与相应的财政努力相辅相成。一些新换届的班子上任伊始就加大固定资产投资的势头，为了同时满足公共支出需求，随之提高财政努力度。

官员“辞旧”与“履新”时的行为选择是否关系到财政努力度？其作用机制是什么？本文从政治周期的视角对这一因素展开分析。

一、既有解释：政治预算周期、晋升激励与财政支出

政治预算周期理论认为，政治换届与财政行为之间存在周期性规律，在选举的年份，政府的财政预算及其结构与往年相比会有明显的差异。很多学者认为，产生这种现象的原因是公民和官员之间的信息不对称，选民并不清楚官员的执政能力，他们的判断只能基于在任政府的经济成效和社会福利。为了确保连任，在任者经常使用具体的财政措施保障选民利益，维持经济稳定，以表现出“有能力”，赢得选民青睐。由于选民缺乏经验且财政透明性有限，这种现象在新兴民主国家更明显1。Rogoff进一步指出，如果投票人形成理性预期，选举前的政策操纵不会有任何宏观经济效果，因为选举是完全可预期的事件，因此关注点应在“预算周期”，而非真实变量的周期，如通货膨胀、失业和产出等。具体而言，为了表现出“能力”，政治家倾向将财政投入用在可以轻易察觉的消费支出上，而减少资本性支出2。此后，相关文献聚焦在公共支出、税收、赤字等选举周期上。Block把选举前的财政政策分为两方面：削减税收和调整支出政策，并强调支出政策如提高公共服务力度，要比削减税收更能影响选民决策3。Persson和Tabellini发现，发达国家中政府收入占GDP的比例在选举前降低，但政府支出和转移支付没有周期性4。Brender和Drazen表示，敏感的投票者看重财政支出，会受支出结构变化的影响，这使财政操作起作用5。Geys认为市政预算内的生产性支出倾向把福利效果限制在区域内部，使其具有独享性，如公园和地方公路设施的建设6。

我国的政治体制与西方交替执政不同，相应的政治周期也有所区别：其一，“选举年”概念并不明显，官员的升迁、调任并没有严格的时点限制；其二，我国官员主要“向上负责”而非“对下负责”，力求获得中央的青睐，得到晋升。但中央和各省的党代会则是可以预期到的政治事件，党代会召开的时间是官员换届最为集中的时段。因此，部分文献将这一规律性政治事件与政治激励结合起来，指出地方政府官员为了提高“晋升锦标赛”中的评价，围绕党代会选择性地使用财政政策，导致财政支出及其结构具有一定周期性。肖洁等认为官员晋升基于经济政绩和清明廉洁两个指标，这两方面的激励导致财政支出类型有了周期性的变化，在中央党代会之前，省级官员有充分的激励扩大基本建设，发展经济，而党代会期间，行政管理支出和科教文卫体支出有所增加，有一定风险的基本建设支出则显著减少7。吴敏、周黎安发现地级市本级政府的一般预算支出具有周期性，党代会召开第一年和第二年一般预算增长率较高，并且这与专项转移配套资金无关8。贾俊雪等研究了地方政府支出行为的省份顺周期和全国反周期特征，这种特征用地方经济波动“换来”了全国的经济稳定9；余靖雯等认为党代会作为可以预期的政治事件，会使利益出让各方做出反应，从而使土地出让呈现周期性波动10。

可以看出，如果西方的政治周期基于在任者和选民的政治博弈，那么中国的政治周期则基于政治锦标赛中地方官员和中央的博弈。西方的政治预算周期强调不对称信息的存在，即理性的选民只能依靠所获得的福利评判执政者的能力，而这种信息不对称同样存在于中国的政治周期中，即中央制定了考核机制，地方政府只能接受游戏规则，并作出最优选择。在很长时间内，地方政府“以经济建设为中心”，经济增长率是官员晋升的标尺，在这种激励下，地方政府将大量财政资金投入到基础设施建设中，而忽视了公共物品的供给，造成支出结构一定程度的扭曲1。经过实证检验，晋升锦标赛竞争不失为合理的分析框架，不过它在推动经济增长的同时，也给地方发展带来了一些问题，如城乡、地区间差距持续扩大，市场分割，重复建设和效率损失，公共服务市场的群分效应等2。本文尝试从这一视角分析财政努力的周期性变化。

二、研究假说：政治周期与地方财政努力

（一）晋升激励与地方财政努力

改革开放以来，中央和地方的关系虽然不断变化，但始终由中央主导，地方政府类似于中央在地方的代理人。这种关系决定地方的努力度不仅关系双方的收入，更可以视作中央的一种考核。蒋震认为中央政府的绩效考核既关注相对绩效，也会关注税收总量3。

1994年的分税制改革，财政责任的下放增加了地方政府征集收入的动力。因此，一些文献将财政努力的程度归因于财税激励，不过这种激励会产生两种效应，即收入效应和替代效应。财政收入的上缴既会督促地方政府尽可能地征税，同时又在某种程度上抑制了这种努力4。以此为基础，有学者分别考察了预算外收入和转移支付对财政努力度的影响，发现二者都抑制了地方政府的财政努力5。

但财税激励不能完全解释财政努力的周期波动，政治预算周期和晋升激励同样也会对财政收入产生影响。从财政支出方面看，晋升激励使支出结构严重偏向经济性项目，但官员参与“晋升锦标赛”的资源多寡取决于财政收入。在满足基本非经济性支出的同时，政府会将剩余财力主要用于经济性项目，一旦地方可支配性收入规模有限，将对经济性支出造成压力，这时地方会努力增加收入，以免入不敷出。如前文所述，地方政府支出结构会随党代会周期产生变化，这种变化势必会导致与财政收入相关的努力度出现一定波动。

此外，党代会前后，中央对地方的舆论约束也会对财政努力造成影响。党代会召开前，为了更好地沟通民意和缓解社会矛盾，中央政府会加大贪腐事件的惩处力度，同时对地方官员进行监督和审查，以增加民众满意度。这时官员的最优选择是有限度地降低财政努力度，以“安全”度过这一时期。会议之后，尽管监督和反腐的力度不会停止，但官员面临的压力小了很多，加上又是“新官上任”，自然会增加财政努力，提高自身政治进阶的资本。据此，本文提出假设1：财政努力在党代会前一年下降，在党代会后一年上升。

（二）财政努力与土地收入

当地方需要提高财政努力度时，到底会以何种形式实现？单纯加强税收的征管力度无法实质性提高地方财政努力。中国税制的特点是增值税等货物与劳务税为主，所得税比例不高，财产税体系远未健全6。增值税与投资行为息息相关，无论利润多少，只要企业不断投资就会带来增值税收入的快速增长，但增值税上缴中央比例较大1，并不能实质改变地方的财政收入状况。所得税和财产税需要培育本地税源，且征管难度较大，因此短期内二者无法增加财政收入，对财政努力度的提升作用很小。

笔者认为，财政努力度的短期提升要借助于土地出让。其实，自分税制改革以来，地方就存在“土地财政”依赖现象。陈志勇和陈莉莉将“土地财政”定义为地方政府的可支配财力高度依赖土地及其相关产业税费收入的财政模式2。土地资源的国有，使得地方政府在土地管理和出让方面具有绝对话语权，因此土地财政是可以短期见效的手段。既有文献表明，土地财政主要通过两个渠道缓解财政收入的瓶颈：其一，一次性的土地出让收入；其二，与房地产发展相关的税费收入，特别是全部归属地方的营业税收入3。土地出让金虽然大部分属于预算外收入，受到的监管较少，但其带来的相关税费却纳入预算内收入，这部分税费或许是提高财政努力度的关键。通过前文的分析，我们认为，政绩考核和晋升激励强化了地方政府的财政努力度，但这种考核機制并不直接决定地方的具体财政措施，即通过何种途径提升财政努力度。可以说晋升激励与土地出让没有直接关联，财政努力属于主观因素，它更无法切实转化为土地收入，但财政努力提供了一个契机，促使地方政府最大限度地获取土地出让收入，因为土地出让及其税费收入是最有可能短期内产生效果的方式。

同样，土地出让也受到党代会周期的影响，因为土地出让会造成一些负面效应，如诱导土地违法和腐败、征用农地造成的群体性事件等。这些社会不安定因素在党代会之前会随着监督机制的加强而得到放大，对以“安全过渡”为主的官员来说弊大于利，因此土地出让收入在党代会前一年会降低；党代会后一年，地方政府受到的监督相对弱化，且政治确定性加强，这时为了增加财政收入以应对经济建设所需要的资金，地方政府可能进一步加大土地出让的力度。图1是2001年至2013年地方财政收入（revenue）与土地出让收入（land）的变化趋势，我们发现除了2008年受到全球金融危机影响，党代会后一年（2003年和2013年）的土地出让收入都有一个明显的增长。

图1 2001-2013年地方财政收入与土地出让收入变化趋势

总之，围绕土地出让可以产生营业税、土地增值税、城镇土地使用税等税费，地方会根据时机，加快土地出让，进而提升了财政努力度，所以二者的变化可能具有相同的趋势。据此，本文提出假设2：土地出让收入的趋势与财政努力的趋势接近，党代会前一年下降，党代会后一年上升。

三、计量模型

（一）财政努力的衡量

过往文献用三种方式来衡量地方的财政努力：一是地方实际财政收入与预期财政收入的比值1；二是本年与去年的GDP增长率之差；三是本年与去年的税收增长率之差2。

本文采用通用的第一种度量方法，预期财政收入rev按照以下模型计算：

lnrev=a+alngdp+adum+adum+···+adum+

其中，rev表示各省本级预算内财政收入，gdp表示各地区生产总值，dum为时间哑变量，用来表示除gdp 外其他影响地区财政收入的因素。是均值为0、方差服从正态分布的误差项。由于缺乏西藏的相关数据，我们实证研究了2001-2013年30个省份的财政努力度。实证结果见表1：

通过计量过程可以得到各项系数（a，a···a），然后再将各省的GDP值带入方程，求出各省预期财政收入的自然对数，将其还原即得到rev。我们据此得到endeavor=rev/rev。

（二）计量模型与数据来源

本文将采取2000-2013年30个省份的数据，考察党代会召开对财政努力度和土地出让的影响，以对假设1和假设2进行检验，具体模型设定如下：

endeavor =+partypre_n+X++···············（1）

lnland=+partypre_n+Z++···················（2）

模型（1）中，endeavor表示省份i在t年的财政努力度，partypre_n用来描述政治周期，partypre1代表党代会前一年的虚拟变量，partypre4代表党代会后一年的虚拟变量；X是一系列控制变量：一、第三产业增加值占GDP的比重（structure），它反映一个地区的经济发展水平和产业结构；二、人口密度（pop），有学者用人口总规模作为控制变量，并认为政府服务的规模效应不变，人口规模不会影响财政努力，一旦这种效应递增，财政努力度为负3，但笔者认为人口总规模不能完全反映政府财政努力面临的约束，因而用人口聚集程度作为替代；三、财政收支压力（pressure），用上一年该省份财政支出减财政收入占财政总收入的比例表示。代表省份固定效应，用来控制各省无法观察、不随时间改变的特征。是随机扰动项，假定均值为0，无序列相关。

模型（2）中，lnland表示省份i在t年土地出让收入的自然对数，partypre_n与前文一致。Z同样表示控制变量：一、外资规模（lnfdi），代表地方招商引资动机，用实际利用外资的对数值表示，这一数值越高，引资竞争度越高；二、工业化程度（industry），用工业增加值占GDP比重表示，用来刻画该地区对工业用地的需求度；三、金融危机哑变量（d08），用来描述2008年经济危机对地方政府财政行为的影响；四、财政收支压力和人口密度与模型（1）一致。代表省份固定效应，用来控制各省无法观察、不随时间改变的特征。是随机扰动项，假定均值为0，无序列相关1。

本文的所有数据均来自《中国统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》等资料，表2给出了各变量的描述性统计。

四、实证结果及其分析

（一）财政努力度与党代会周期

通过Hausman检验，拒绝随机效应模型，故本文决定采取固定效应回归，结果见表3。

第一，我们发现财政努力度与政治周期有明显相关性。党代会前一年的财政努力度相比平时要下降2.5%，党代会后一年的财政努力度相比平时要上升3.3%，并且统计结果至少在5%的水平上显著。这种相关性来源于两方面：首先，政治上确定性的变化。党代会前一年，政治不确定性较高，财政努力带来的效应往往有滞后性，这时官员会降低对未来收益的预期，从而减少财政努力度。党代会后一年，政治换届基本完成，政治确定性提升，官员又会投身于“晋升锦标赛”中，通过经济性支出提高相对经济政绩，如果地方可支配财力较小，便会制约经济性支出的规模，因此会通过加大财政努力度，缓解支出压力，通过政治考核。其次，检察力度的变化。梅冬州等指出，党代会召开前面对社会的巨大压力，为了制造良好的会议气氛，会加强对地方官员的审查和监督，这直接加大了财政“增收”的风险2。而一些财政收入存在利益输送，甚至会导致群体性事件，比如征用农地可能导致土地纠纷，损害农民利益，为了规避风险，平稳渡过这一时期，地方政府的财政努力度就会有所下降。党代会后，来自社会的压力减轻，中央对地方官员的治理程度减弱，地方官员为了追求政绩，获得晋升，采用各种方法增加财政收入，以便投资建设，党代会前后监督严格度的变化，造成了财政努力度相应的周期变化。

第二，第三產业增加值占比从某种程度上反映了一个地区的发展水平，因为经济发展水平的表现之一就是产业结构升级。在方程1和方程3中产业结构对财政努力度都有显著负影响。乔宝云等强调，在经济发展较好的地区，政府没有动力增加财政努力度，因为这些地区税基丰富，没有全力征收上来的税收就足以维持该地区的公共物品支出1。在第三产业不发达的地区，地方政府为满足财政支出和政绩需要，就会采用“攫取之手”，虽然增加收入，但抑制了产业结构的升级，形成恶性循环。

第三，人口密度的增加对财政努力度产生了显著正影响。人口密度的增加会带来两种机制：首先，人口密度越大，政府就有越多财政税收的机会；其次，它对教育、医疗等民生类公共品的供给产生压力，地方政府为了“养好”民众，会加大财政努力度，既缓解非经济性支出的压力，又获得了民众口碑。

第四，上一年财政收支的压力系数都不显著，说明分税制依赖导致的财政缺口并不能很好解释地方的财政努力度。

（二）党代会下的土地出让

依据前文逻辑，我们对党代会前后土地出让的变化进行考察，以检验假设2。表4中方程1至方程4均采用固定效应模型。我们发现在控制了其他可能影响土地出让收入的因素后，土地出让会在党代会前后出现明显的变化。具体表现为：方程1和2中，党代会前一年哑变量的系数为负，且在1%的水平上显著，方程3和4中，党代会后一年哑变量的系数在1%的水平上显著为正。回归分析说明党代会前一年，地方土地收入明显减少，而党代会后一年地方土地收入明显上升，这一变动趋势与地方财政努力度的变动趋势一致，也与我们之前的分析相一致，即土地出让会受到监察力度的影响，监察力度的强弱与土地出让正相关，而土地出让带来的税费收入某种程度上是地方提高财政努力度的重要手段。土地作为地方政府掌握的最大价值，其意义在于：通过土地出让吸引企业投资，增加税收收入，缓解预算内财政缺口，提高地方政府努力水平。

其余控制变量方面，外资规模越大，说明地方招商引资的投入越大，为吸引外来资本，各地虽“奇招”倍出，但用地优惠都是这些政策的核心，因此招商引资动机越强，土地出让需求越大；人口密度代表该省份的人口集聚程度，人口集聚的地区，往往对居住和生活空间有所需求，也就增加了住宅用地的出让；土地出让不会无限度增长，它受到工业化程度的影响，工业化水平较低的地区，土地会出现“卖不动”的现象1，因此工业化程度与土地出让正相关。分税制改革使地方财政经常面临收不抵支的窘境，财政压力迫使地方政府转向土地财政，笔者认为财政压力对财政努力和土地出让影响的不同，在于财政努力是地方的主观努力，来自刚性支出得到满足后地方官员追求政绩的主观动机，而土地出让由主观和客观双重因素驱动，部分土地收入被迫用来缓解地方政府背负的沉重债务。此外，由于金融危机的影响，土地出让收入在2008年显著下降。加入这一变量后，党代会前一年和后一年土地出让收入变化的绝对值都有所增加，说明控制住金融危机的影响后，土地出让随政治周期的波动更加明显。

结 论

“党代会”对地方政府治理方式和财政行为的影响受到学界的广泛关注。本文从政治经济学的角度，通过构建面板模型，探讨省级财政努力与政治周期性的关系。

实证结果发现，每次党代会召开前，各省财政努力明显放缓，比其他年份降低2.5%，而党代会后一年，财政努力度明显上升，较正常年份高出3.3%。这些结果说明，财政努力与政治锦标赛息息相关。在中国，政绩考核的核心是GDP增长率，与之相关的则是固定资产和基础设施的投资。地方政府在财政收入方面的努力，为这些投资提供了资源。由于党代会是可以预期的政治事件，官员会据此选择最大化自身利益的行为。党代会召开前，晋升机会不明朗，政治不确定较强，地方官员会有所“收敛”，以稳定为主，获取财政收入的努力不强；党代会后一年，政治不确定性消失，地方官员为了仕途，将财政支出转向见效快的政绩工程，为了缓解经济性支出的压力，通过增加土地出让这一具体形式，借助其带来的税费收入，短期内提升财政努力度，于是土地出让围绕党代会的变化趋势与财政努力相应的变化趋势相一致。

本文的结果有助于我们更好地了解政治周期对财政行为的影响，对财税体制和晋升体制改革也有一定的借鉴意义。首先，未来财税体制的改革应从注重“经济总量”转变为发挥效益，完善地方税收体系，降低地方财政对土地的依赖程度，从而减弱财政努力随政治周期波动的趋势。其次，优化官员的評价体系，我国近年来创制了地区发展与民生指数，用以衡量一个地区的综合发展水准。这一指标将公共服务、生态建设、科技创新等指标纳入其中。它可以提醒我们，一个地区的可持续发展，不能单以GDP论英雄，从源头上改善激励机制才能使地方政府的财政行为更加合理。

（责任编辑：潇湘子）

Does Chinese-style Political Cycle Influence Fiscal Endeavor

Zhou Shiyu

Abstract： Politics is a key cause of fiscal behavior in local government， but there have been few essays on the fluctuations of fiscal revenue. After presenting the definition of fiscal endeavor， we combine it with the political cycle and promotion tournament. Based on 2000-2013 inter-provincial panel data of China， we find that fiscal endeavor is comparatively lower before the Congress， while it rises heavily after the Congress. Besides， the increase of fiscal endeavor was achieved by land leasing. We attribute this feature to the political uncertainty and promotion incentives， thereby verifying the existence of Chinese-style political cycle.

Keywords： Political Cycle； Fiscal Endeavor； Promotion Incentives