试论我国城市应急软能力提升路径*——基于2016年武汉洪涝灾害的理性思考

张忠义，庄　越，2

(1. 武汉理工大学 管理学院，湖北 武汉 430070；2. 安全预警与应急联动技术湖北省协同创新中心，湖北 武汉 430070)

0　引言

城市发展的历史，也是人类不断征服灾害的历史。快速城镇化导致城市脆弱性增强，致灾因子增多，灾害破坏频度和强度增大。城市内涝和渍水作为典型的城市灾害，以其频发性和影响广泛性给居民生活带来了较为严重的影响和损失。

全球气候异变的现状下，处于亚热带季风气候的中国，长期受到洪涝灾害的影响和威胁，特大洪涝灾害屡有发生。基于我国城市现状，人口和建筑数量急剧膨胀，需要更高标准的排水系统、消防系统等公共应急系统来维系城市健康运转。但应急理论研究在我国起步较晚，实践经验不足，应对突发事件的能力和成熟度与发达国家差距较大[1]。

2016年7月，因降雨持续时间长、范围广、强度大，导致武汉市全市城区均不同程度遭受洪涝灾害影响。据统计，暴雨灾害造成全市受灾人口100.5万人，共转移安置受灾群众19.78万人次，因灾死亡14人，失踪1人，直接经济损失39.96亿元[2]。灾害数据提醒公众，提升城市应急能力迫在眉睫。城市应急能力包括“硬能力”和“软能力”，前者主要包括城市防灾应急的基础设施存量和质量，即：城市排水系统、应急救援产品与设施、紧急避难场所等；后者是指城市在应急规划、应急投入以及社会参与等方面的灾害治理能力。长期以来，进行城市应急“硬能力”建设是提升城市应急能力的重要手段，城市管理者不重视甚至忽视“软能力”的提升。“硬能力”较少涉及灾后恢复，本身也会受城市应急基础设施的规划、建设和使用方式、城市防灾减灾理念、灾害治理投入以及城市灾害治理决策方式等“软能力”的影响和调节[3]。在城市减灾救灾能力建设的研究中，众多专家学者对“软能力”做了相应探索。邢丞等在探析城市内涝防治时提出，要完善城市竖向规划体系，合理地规划用地功能分区[4]；刘婷婷针对城市现行各类基础设施运行管理的问题，提出制定统筹指挥、彼此协调、快速有效的基础设施防灾应急管理体系[5]；张建云等提出要健全和完善城市洪涝应急预案，强化应急管理能力，完善灾害救助和恢复机制[6]；刘瑞瑞等强调需加强应急避难场所的规划与建设，以提高城市综合防灾能力[7]；张素娟等在探究社区应急能力时，提出要重点关注提升社区灾害信息传递能力、提升社区公共物品供给能力、提升社区社会资本水平[8]；温佩等发现，近年来，多种形式的社会参与在城市应急管理中发挥着越来越突出的作用[9]。因此，在基础建设不断完善的当下，城市防灾减灾重点应转移到“软能力”建设上来。

1　透视武汉城市洪涝灾害应急中的“软能力”不足

1.1　城市防灾减灾规划的“软能力”不足

武汉作为中部重要的枢纽城市，水量充沛，湖泊众多。 2016年南方洪涝灾害中，由于城市排水管网建设滞后等原因，武汉城区多地，包括城市主干道、居民小区、学校校园，出现1 m以上的积水，并长达多周无法消退。城市建设规划与市域(流域)水利规划各自进行，并未进行统筹协调和相互衔接，导致新问题不断。洪涝中，由于防灾减灾规划不到位而造成较大损失的案例见表1。

表1　武汉洪涝灾害案例分析(防灾减灾规划“软能力”)

1.2　社区灾害风险治理的“软能力”不足

社区是城市的重要单元，承载着重要职能。在灾害应急中，社区是直接的应急体和参与者。武汉市的社区建设同其他中国城市建设一样，在社区管理方面，相关应急机构设置、组织建设和管理、灾中动员等方面都存在着一些问题。于洪蕾等总结我国当前城市防洪策略在生态理念与民众参与方面存在的不足，并建议我国城市防洪策略应生态化、智慧化和社会化[10]。洪涝中，由于武汉社区风险治理能力薄弱导致的部分案例见表2。

表2　武汉洪涝灾害案例分析(社区灾害风险治理“软能力”)

1.3　居民防灾减灾教育的“软能力”不足

强大的城市防灾减灾能力应包括居民高度的防灾应急意识和全面的防灾应急知识储备。尽管灾害频发，但我国城市居民对相关知识和技能的学习意识并未有质的改善。从2016年武汉洪涝中可以看出，忽视安全、强行涉险、不会自救等问题暴露无遗。洪涝中，由于居民防灾应急意识薄弱导致的案例见表3。

表3　武汉洪涝灾害案例分析(居民防灾减灾教育“软能力”)

2　重塑城市应急“软能力”的构想

城市应急“软能力”涉及面广，区别于硬性防灾工程和防灾设施，是1种十分重要的能力。根据影响方式的不同，可分为：城市制度适应、灾害风险管理、城市理念协调3个方面的“软能力”。城市应急综合能力涉及“硬能力”和“软能力”，分析体系构成，对重构城市防灾能力至关重要，城市应急综合能力体系如图1所示。

图1　城市应急综合能力体系Fig.1　System of urban disaster prevention comprehensive ability

1)城市制度适应能力。制度适应是城市发展和防灾建设的重要保证和必要选择。城市灾害治理过程中，城市发展整体规划、安全建设保障制度、公共安全各类法律法规以及应急预案等，直接关系城市灾害应急能力。在推行社会治理新格局下，健全权利与义务统一、风险与责任关联、激励与惩戒并重的制度；解决好资源分配和利益协调问题；把城市公共安全概念转化为标准、原则转化为程序；因地制宜地做出城市防灾规划、修改和完善相关应急预案；制定和改进工程建设管理法规等，让制度成为城市应急“软能力”的重要保证。

2)灾害风险管理能力。我国社区灾害风险管理总体发展不均衡、社会参与少、综合协调能力较差、规划和预案泛化以及资源整合机制不完善等[11]。社区在城市应急中扮演着信息传播、提供支持和生产公共物品的重要角色，灾情和撤离等信息的传递是社区应急中的重要内容，确保信息的可及性至关重要。同时，居民可通过社区的社会网络得到有效帮助，合理的社区组织和优秀的社会网络有助于减少紧急撤离时无序的情况发生。

3)城市理念协调能力。城市中的主体是居民，居民的应急知识和灾害风险意识直接决定了城市应急能力。城市整体防灾应急理念和居民自身应急知识，直接影响紧急时刻居民采取的应对措施。居民的风险意识既有助于居民在事前防范和规避灾害风险，又直接决定居民对灾害预警信息的敏感度和重视度。确保城市整体的防灾理念与时俱进，能应对新灾害和新问题；提高居民防灾意识，可以使灾情信息在到达具体的个人后，只需经过较短的识别过程，从而赢得规避时间。居民应急理念意识与城市发展相协调，才能确保城市的可持续发展。

3　提升城市应急“软能力”的路径

基于以上的分析调查，结合危机的生命周期，即预防、准备、响应、恢复4个阶段，以及其他理论研究基础，从以下3个方面提出针对性建议。

3.1　建立健全防灾导向的城市规划和制度

城市层面的整体协调能力和防灾减灾规划，决定城市灾害治理的最终效果。从我国城市防灾制度来看，综合防灾理念缺乏。金磊认为强调防灾减灾的综合减灾意识有明显的当代现实意义[12]。王江波等认为城市综合防灾规划面临的现实困境在于理论体系、法规基础和实施主体缺乏[13]。对此，应做到：制定综合防灾管理法规和技术标准，建立综合防灾减灾应急管理系统，实现不同灾害应对部门之间的资源与信息共享，确立灾害发生时各部门的职责和承担综合指挥、协调职责的部门及人员构成；打造由各个利益相关者组成的制度化平台，建立可进行利益表达和协调的城市灾害应急委员会；建立常态化的专家咨询会和民众听证会制度，并严格执行以确保城市规划和建设的民主科学；完善保障非政府组织发展的制度，增强社会参与；落实政府信息公开相关规定，加强舆论引导和遏制谣言。

3.2　推进改进协同导向的灾害风险管理模式

社区作为1个应急单位，自身的防灾应急建设也是重中之重，协同创新的灾害风险管理模式将降低社区原子化。首先，只有具备一定韧性的社区才能抵抗住灾害的冲击并存活下来；其次，社区若要“变困难为契机”，需要社区具备较强的资源动员和整合能力[14]。Nakagawa和Shaw通过研究日本神户地震灾后恢复时发现，政府引导社区组织，利用原有社会网络，提高了居民的参与水平[15]。对此，应做到：成立社区灾害应急委员会，统筹管理社区的灾害防治工作，通过制定符合实际的社区风险图和适应应急需求的预案，确保本社区的安全运行；加强社区应急志愿者队伍建设，举办相关技能培训；加强社区文化建设，以便增进居民间交流；定期举行“社区文化月”、“社区交流日”等活动，增进居民间的沟通了解；不定期举行各类灾害的防灾演练，检验居民应急能力，全面增强居民对相关突发灾害应对措施的掌握。

3.3　加强完善教育导向的城市灾害文化建设

城市防灾理念决定居民防灾意识，灾害文化建设促进理念与城市发展相协调。现代城市灾害的复杂性及破坏性，需要更多力量和智慧去攻克，灾害文化建设势在必行。社会组织参与重大突发事件应急，影响着应急管理制度的变迁，社会组织已成为国家治理结构体系不可或缺的重要力量[16]。新形势下，要促进“政府—社区—科研机构”联合模式，营造城市的全方位防灾氛围。确立政府、社区、科研机构互访交流制度，推动“产、学、研”一体化。国内外大量实践证明，推进公众安全文化教育对减少灾害的危险度十分有效，而我国居民应急知识储备明显不足，灾害风险意识不够。基于此，需要将防灾减灾教育编入国民教育体系中，强化各级学校的防灾应急教育；需要将防灾应急教育植入到大众文化传播体系当中，丰富防灾应急知识，让防灾知识能更好地“武装”公众，从而推动城市防灾建设的进步。

4　结论

1)从我国防灾实践看，各级部门日益重视，投入也不断增大，但是2016年武汉等城市应对自然灾害的现实情况表明，防灾应急能力没有与日新月异的城市建设发展相适应。

2)针对城市应急能力建设重“硬件”、轻“软件”的现状，在文献梳理的基础上，以武汉洪涝灾害为研究范本，发现在城市防灾减灾规划、社区灾害风险治理、居民灾害教育等方面存在不足，认为目前影响城市应急效率和效果的重要因素是应急“软能力”。

3)构建城市应急综合能力体系模型，提出重塑城市应急“软能力”的构想：以规划、标准和法案等为代表的制度适应能力；以灾害治理决策方式、社会参与水平和灾害治理投入等为代表的风险管理能力；以城市防灾理念、居民灾害意识和应急知识等为代表的理念协调能力。

4)提出建立健全防灾导向的城市规划制度，推进协同导向的城市灾害风险管理，加强完善教育导向的城市灾害文化建设等3条提升城市应急“软能力”的路径。

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