财政支持对精准扶贫的影响研究

2017-04-13沃晗蓉

山西农经 2017年9期

关键词：贫困地区农户精准

□沃晗蓉

（浙江农林大学经济管理学院浙江杭州 311300）

财政支持对精准扶贫的影响研究

□沃晗蓉

（浙江农林大学经济管理学院浙江杭州 311300）

精准扶贫是新形势下政府扶贫的新举措，旨在采取差别化扶贫政策，整合扶贫资源，创新扶贫思路，对贫困人口精准识别、精准帮扶、精准管理。然而新时期我国的扶贫工作仍然面临着众多挑战,针对这些情况，本文根据案例分析，从政府财政支持的角度对一些影响因素进行分析研究并提出政府财政帮扶上的一些相关建议。

精准扶贫；财政支持；因地制宜

自2014年习近平总书记提出要精准扶贫后，国内针对该项研究相继开展，各项方面皆有造诣，但同时仍然具有较大的调查研究空间。精准扶贫在现实工作中“脱靶”现象频出，尤其是关于政府财政支持问题方面具有明显的影响。

现在的研究表明，瞄准贫困群体开展针对性扶贫已经成为我国扶贫开发工作的必然需求。扶贫瞄准和管理存在缺陷导致扶贫资源使用成效下降,扶贫工作机制亟需改革和创新。为了有效缓解贫困问题,国家逐年加大对贫困地区的资金投入力度,但是扶贫开发绩效并未随着投入力度的加大而提升。由于缺乏科学的瞄准机制,贫困居民底数不清,扶贫对象选取不合理,致贫原因不明确,一些真正的贫困户得不到帮扶。因此，客观分析精准扶贫工作中存在的问题，提出相应的对策，对实现精准扶贫具有非常重大的意义。

1 精准扶贫的案例分析

1.1 临安和淳安情况对比

2016年，临安市民政局首次引入“社会组织公益创新创投项目”，以政府购买服务的方式，积极引导社会组织参与社会救助。因为准备充分、措施到位，提前完成省和杭州市下达的2.7% 低保扩面考核任务，并且在整个扩面过程中实现了“零举报”，极大地促进了全市社会的和谐稳定。

而淳安县按照浙江省2013年新一轮扶贫标准，全县有低收入农户35 761户96 374人，省级扶贫重点村66个。作为水源保护地，如何在保护水源的情况下仍然能够带动经济增长，使淳安既作为水源保护地，也能够在面临贫困人口多，扶贫难度大，任务重的情况下，仍能够走出一条合适的新路成为政府开展抚平工作以来需要攻克的第一个难题。

1.2 淳安地区精准扶贫模式

省委经济工作会议上指出：扎实做好扶贫开发和救助困难群众工作。各地各部门要把责任担起来，把指标扛起来，增强扶贫开发的精准性、有效性，切实把低收入农户的收入增上去，把绝对贫困人口的基本生活保起来、提上去。要加强精准扶贫、加快民族地区和谐发展，并进一步强调全面“消除4 600”。（即4 600元以下的低收入农户）

淳安县以联乡结村、城乡统筹、转移集聚为载体，走一条“因水而兴、因水而富”的特色精准扶贫之路。2014年，淳安将低保标准核定为4 680元，加上物价补贴、“春风行动”、党员干部结对帮扶等措施，已提前消灭“家庭人均年收入4 600元以下贫困现象”。为确保不再出现“家庭人均年收入4 600元以下贫困现象”，淳安致力于拉长低收入农户这块短板，缩小城乡居民收入差距，加快步伐赶上全省平均水平。

1.2.1 一对一扶贫模式。一对一扶贫模式旨在帮助每一个有严重问题的农户及时解决，并由政府对他们给予财政补助，使他们脱离贫困的生活条件。为消除动态贫困，淳安建立完备的“发现机制”，按照属地管理、责任明确等要求，乡镇、村通过干部走亲“三认”、结对帮扶、驻村指导员、下派第一书记等，建立贫困农户帮扶观察点。农户遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等情形致贫的，由包村干部、村主要干部核实情况，帮助提出救助申请，并在第一时间报告当地乡镇党委政府。启用“绿色通道”，第一时间助其共渡难关。

1.2.2 搬迁扶贫模式。搬迁扶贫主要针对生态环境恶劣的贫困地区农户，他们无法通过产业结构调整改善贫困地区发展，只能通过转移居住地，搬迁的方式，通过完善安置区基础设施建设，创新扶贫模式——“联乡结村，下山移民”的方式。淳安县下属村青田村正是面临这种情况，市委、市政府领导多次率领帮扶集团走进羊角湾村，调查研究下山搬迁项目，落实帮扶资金，利用搬迁扶贫的贷款政策，通过政府拨付钱款、财政预算、农户自筹、村委补偿的方式集体搬迁，让贫困地区的农户离开原有居住地，住到安置区（新村）中。同时，淳安县领导、乡镇党委带着电力局、自来水公司走进羊角湾村现场，实地解决种种困难。

1.2.3 旅游扶贫模式。旅游扶贫是国家发展战略。旅游扶贫的独特之处就是可以利用不同地区的当地资源，促进贫困地区人民的参与度，从而带动当地经济发展。淳安以富丽乡村建设为抓手，建设红色教育培训、彩色农业、旅游休闲、手工业加工、生态农林水产品“五个基地”，形成一乡一业、一村一品特色产业发展格局。通过做优放大“绿道经济”。淳安累计投资15亿元建成150km环湖绿道以及35km的城市绿道，将公园、观景台、亲水平台、公建配套等有机结合，形成一张千岛湖特色的生态绿道网系统。这张绿道网将沿线城市、景区、乡村连接起来，串联两岸景区景点，形成主题线路，促进乡村旅游发展。淳安还积极引入专业公司，整体包装经营中心村、精品村、特色村，使之成为旅游特色村。同时充分利用空心村、农民闲置房屋、村集体物业等资源，发展度假村落、民宿民居、驿站等项目，让村民共享美丽经济红利。

1.2.4 产业扶贫模式。精准扶贫的根本出路是产业扶贫，让实体经济参与到精准扶贫，不仅有利于贫困地区人民自身的利益，也有利于拉动地区整体经济。通过政府和企业组团帮扶，各乡镇(村)发挥资源优势，调整农业结构，因地制宜发展生态高效农业。借助帮扶集团提供的资金、技术、平台等优势，淳安茶叶、蚕桑、毛竹、干水果四大主导产业迎来了发展的春天，同时还建立起农业示范园，农产品交易市场和无公害茶厂等配套园区。在“政府牵线，社会帮扶”的精准扶贫模式下，淳安金峰乡充分利用中华蜂特色产业优势，打响“金峰蜜”这个新品牌，同时也使金峰也成为全省首个中华蜜蜂保护区。2015年，金峰乡利用20万元扶贫资金，开始了中华蜂养殖。浙江大学和省农科院的专家、教授多次走进金峰乡，面对面为农户进行技术指导。政府和企业帮助金峰乡建立起市场化和品牌化运作方式，助推打造高端土蜂蜜品牌。

2 在财政支持情况下的精准扶贫存在的难点

财政支持，主要体现在“财”和“政”两方面。所谓财，及国家政府拨款，或者通过银行来为贫困地区的人民提供小额信贷等；所谓政，是政府、市委针对精准扶贫而研究实施的相关决策，或者为解决扶贫问题而提出的一些方法和途径。但在实施阶段，“财”和“政”都会面对很多不同的、复杂的、难以解决的问题。

2.1 “财”在精准扶贫中存在的难点

2.1.1 地域因素的影响。从农业的角度来说，由于不同地区所处的地带不同，有些地方可能气候温润，土壤肥沃，这些地方，财政支持应该将财力投入到产业培育方面[1]。例如种子，抗病农药以及化肥等。而有些地方可能常年旱灾或者涝灾，土地贫瘠，并不适于种植，那么政府应该考虑迁地另寻出路，将村民带出大山，找到一个合适的生存环境并提供相关的就业上的帮助。

广而观之，中国目前各省均有贫困地区以及数量庞大的贫困人口，要想真正摆脱贫困，不同的地域需要有不同的财力考量，要在相对更加贫困的地方加大投入，重新建设，从基层开始带动群众；在相对而言地力较有优势的地方政府需要投入更多的资金在实行产业扶助方面。而目前更多的现状是每个省份或地区统一拨款以防地区与地区之间的竞争（低于实际情况的申报）等，所以并没有针对性的进行调度，这反而会使财政拨款无法落到实处，应用恰当，不能给贫困人民带来实际性的好处。

2.1.2 贫困地区不同家庭背景条件所带来的影响。即使处在同一个地区，每户家庭的实际情况也大有不同。虽然政府可以通过对不同家庭的人口数来进行定额补助，但是并不能解决根本性问题。原因有三：一是“因病”——生病者比例居高不下。贫困地区的人们生病因为就医难的问题少有及时治疗，使致拖病成疾。例如温州下属地区泽雅镇和丽香街道低收人农户的健康率分别只有52%和47.99%，相当于一半人口存在体弱多病、长期慢性病或患有大病的情况。二是“因残”——残疾人口相对其他地区占比更加严重。丽香街道低收人农户的持证残疾率达到21.35%，相当于丽香街道的低收人农户人口中5人有1人为持证残疾人。三是“因学”——子女上学负担重，村中文盲或半文盲比率高。对一个经济收人来源较少的家庭来说，教育费用及学习期间的生活费用是一笔相对家庭生活而言较大的支出。

政府在财力投入中，很少针对于每个家庭去做进一步的分析，不够完善，许多不同原因造成贫困的家庭采取了统一对待的方式，这会导致治标不治本。每年的投入虽然很多，但是消耗快，尤其是缺少劳动力的家庭，他们不能借助财政支持而脱离贫困，需要长期依赖政府帮助，所以家庭背景条件的不同带来的问题仍然严峻，并非依靠纯粹的财力投入就能够解决。

2.2 “政”在精准扶贫中存在的难点

2.2.1 贫困人民主观意识的影响。政府在帮扶过程中，需要对贫困地区人口的思想做出对应改变，即要让他们愿意接受帮扶，并且明白帮扶的含义。精准扶贫，不单单是只给钱，而是从根本上希望能让当地人口脱离贫困的帽子。举例而言，在2015年丽水遂昌县着手实施“十箱万元助低收入农户增收”扶持项目，若要能够真正推动项目实施，不仅仅是政府拨款，更需要村干部对这些家庭进行意识疏通，让他们了解并愿意参与到这些行业中来。而目前很多情况下，只有政府倡导，但是地区官员并没有通过走访等形式对贫困家庭进行疏导，这些家庭并不知道这些扶贫政策能够带来什么样的好处，从而阻碍发展。

2.2.2 政府对于贫困人口的精准识别。精准识别客观上说是针对贫困村和贫困户的识别。主观上来说，这是政府针对不同地区不同家庭探索的能力上的体现。精准识别的误差性，区域性、识别性都会造成一定的问题。

政府在识别不同的贫困村或地区时，往往会进行归类。很多贫困地区看似有着相同的致贫原因，实则存在明显差异，有时在处理这方面事务时，工作人员没有充分进行实地考察或者考察不够全面等，都会导致这些情况的发生，使在对于贫困人口的精准识别中造成一定误差。

区域性的问题主要体现在2013年正式启动的“集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划”之中，虽然这个政策的本意是为了推动区域层面的综合发展，但是从客观角度来说，这会将部分零散的贫困村户排斥在精准识别的范围之外。特别是面对基于做出成效的地区，地方政府可能会为了凸显集中连片扶贫开发的成效，不将真正的落单的贫困村户纳入考虑范围之内。

识别性问题不单体现在政府本身，更多的是源于政府人员。这是一种政府官员在针对扶贫情况下，主观意识上的一种影响。他们可能因为各方面的原因，在基于获得的贫困指标基础上开展市级的贫困地区的识别过程中，将真正的贫困村户主观排斥在外，反之对于一些相对情况较好的地区进行更多的政府投入和支持。

2.2.3 政府对于贫困人口的精准帮扶。精准帮扶不仅仅是对贫困地区进行相应的扶持，而且要能保证这些帮扶能够落到实处，并且具有效用。而现在政府所提供的精准帮扶，会出现各种类型的纰漏，例如在需求方面、市场方面以及帮扶模式方面。

从需求角度来说，政府应该了解不同的贫困地区所需要的到底是什么，而不仅仅是对他们采取财政上的补贴。例如很多时候，农户希望能够通过政府的帮助，学到一些创收的方式，但是政府往往只提供了一些基础资料的讲解，或者工具的领用，并没有考虑实际情况以及了解贫困地区农户的想法。

从市场方面来说，政府应该为贫困地区提供“一条龙”服务，即除去基础生产，更应该打开销量渠道，例如互联网或与当地企业的一些合作等，能够使贫困农民的生产品卖出去，使贫困人民得到实际上的经济帮助。但是现在政府更多的注重于生产而不是销量，直到出现供过于求，无人购买的情况，才逐渐意识到这些问题。

从帮扶模式来说，大多数的政府减贫帮扶依然侧重于传统的种植业或者畜牧业，相对而言较少考虑到贫困地区的实际情况，或者说尝试一些新兴产业和新型手段。在“十二五扶贫规划”和新的“十年扶贫纲要”中都明确提出要发展新模式，例如乡村旅游，红色旅游等。但往往政府并没有良好贯彻落实一些新兴产业，仍旧在传统行业中大量投入，使其在精准帮扶的轨道上越走越偏。

3 财政支持下的精准扶贫发展的相关建议

“财”和“政”相互独立，同时相互依存。两者融为一体，不可分割。只有在政府牵线并充分发挥其实际作用的情况下，相对应的财力投资才能够在精准扶贫中突出作用并顺利落实到每一步[2]。在整个过程中，有三点相关建议可以作为参考。

3.1 政府精准管理

政府能够实施精准管理，这将会是精准扶贫的保证。

一是体现在政府对于人口的精准识别和精准帮扶，即在识别贫困地区人口时，应该派多个专员分别前去调研，实地考察相应情况，确保不遗漏，不放过。将各专员所得到的实际调研结果进行整合并且及时对所得到的资料进行更新。

二是体现在政府精准扶贫信息的透明化制度。按照国家《财政专项扶贫资金管理办法》，对扶贫资金建立完善严格的管理制度，建立扶贫资金信息披露制度以及扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度，将筛选确立扶贫对象的全过程公开，避免暗箱操作导致的应扶未扶，保证财政专项扶贫资金在公众监督的情况下进行。

要达到上述条件，政府应建立起贫困户的信息网络系统，将扶贫对象的基本资料、动态情况及时录入到系统，实施动态管理。年终根据扶贫对象发展的实际情况作出相应调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，从而实现扶贫对象有进有出，扶贫信息真实、可靠、管用。

3.2 深入产业开发，金融惠农持续发展

在政府带动引领的产业中，尤其是新兴产业，能够使贫困地区的人民有更好的出路。同时，金融惠农政策的实施[3]，可以给他们更大的发展空间，去尝试一些获利性强，可行性高的产业投入。

在发展新兴产业中，以旅游业为例，由政府出面精准定位，投资打造与其生态环境相对应的旅游胜地，或者红色旅游以及少数民族地区的民俗旅游等，突出当地的资源、环境和文化特点，加大旅游业资源整合力度，重点扶持一批发展潜力大、带动能力强的休闲观光景点。并且积极引导符合条件的农户利用农业、景区和生活资源，深人挖掘经营主题，发展特色农家乐。继续加强对乡村旅游的规划引导，鼓励城乡居民利用自有住宅或者其他条件兴办民宿和农家乐。

实施金融惠农的政策时，着重注意产业发展，尤其是养殖业，比如养土蜂等。在政府帮助之外下还想要更多养殖来扩张收入的贫困地区人民，向他们全面推行扶贫小额信贷制度[4]。这能够让他们在低息甚至免息的情况下借到额外的钱用于投资产业，扩大收入，尽早摘掉贫困的帽子。

3.3 财政投资因家而异，因地制宜

每个家庭的生活背景不同，他们的致贫原因也不尽相同；每个地方的地理环境不同，那么这些地区的脱离贫困的方式也无法完全类似，也许互相之间确实有不少可以借鉴的因素，但是并不能用几乎完全相同的政策和手段来进行相对应的精准扶贫。这一点特别体现在财政投资上，政府应该有效的针对不同情况不同地区，对不同家庭拨下救助款，并针对不同家庭情况进行相对应的扶持政策。

精准扶贫的意义在于能够将扶贫落实到每一村，每一户，每一人[5]。政府应该究其根本，从源头解决每个地区每户家庭贫困的原因，而不能同一视之，这需要相应的工作人员也能够在精准扶贫的过程中做到点对点帮扶，面对面帮扶，片对片帮扶。使国家提倡的精准扶贫落到实处，贯彻到底，根据地方实际情况，制定出更好、更适宜的扶贫项目，从而帮助更多的贫困人民解决相关问题。