社区营造视角下的公共空间治理路径探析*

陈晓丽，李 璐

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

20世纪90年代以来，我国台湾地区便开启对社区营造的探索。目前学术界对此也进行了不少研究，大多是就具体的案例展开思考，较少细化地去论述某一部分，尤其是专门突出党政作用的研究相较愈少。在笔者看来，社区营造并不意味着党政力量的退出，相反，党和政府应该在把握营造方向，设计营造路径，提供政策、资源等方面给予大力支持。在这个意义上，本文从提高政府公共治理水平、密切联系人民群众的角度出发，选取了其中的公共空间治理路径这一问题进行研究。当今人民生活水平持续提高，居民对公共空间的要求不断增多，公共空间承担的角色和任务也越来越多；但是目前我国的公共空间普遍缺乏良好的治理，对公共空间的利用程度也不高。因此，迫切需要进一步加强对公共空间的治理，提升治理水平，才能满足居民的需求。

一、社区营造与公共空间治理

杨文苑认为，社区营造是指居住在同一地理范围内的居民，持续以集体的行动来处理其共同面对的社区生活议题，解决问题的同时也创造共同的生活福祉，逐渐地居民彼此之间以及居民与社区环境之间建立起紧密的社会联系[1]。李晓宇指出，社区营造就是针对社区的现状进行改造创新，即充分运用社区内部与外部的各类资源，广泛发动社区居民来改造社区生活环境，继承发扬社区的特色文化，从而提升居民的社区归属感，体现社区活力与凝聚力，实现社区的协调可持续发展[2]。综合以上观点，笔者认为，公共参与是社区营造的核心，社区营造强调的是社区居民的自主性，目的是提升居民生活品质，让居民基于自身需求参与社区建设，在参与中产生认同和归属感。社区营造是一种过程式、渐进式的运动，即所有主体——包括政府、社区组织、普通民众等，为解决公共问题，充分了解各方需求和价值取向，理性讨论出一个符合各方利益的合理方案。总之，社区营造的起点与方向依然是社区自治，是为了最大限度满足居民多样化的需求。

德国学者哈贝马斯在他的著作《公共领域的结构转型》中提出了“公共空间”或“公共领域”的概念。他认为：“公共领域指的是我们社会生活的一个领域，公共领域原则上向所有公民开放。”[3]社区居民公共生活的实现需要依托公共空间，而公共生活又具备很强的公共性，因此在公共环境中各主体需要形成共识。尽管存在不同价值观和评判标准，共识一旦确立，社区居民就有义务积极维护。对于每个社区以及社区中的居民来说，社区公共空间的价值不容小觑，它作为一种重要的公共财产与资源存在于社区中，为居民参与社区事务提供了场所。可以说，城市社区公共空间构成了社区居民生活的“容器”，是居民相互交往和参与社区公共事务以及社会实践的场所，也是承载社区独特精神文化的重要场所，更是流动性社会经济网络的主要空间连接点，具有社会和自然双重属性，其核心内涵就是公共价值和公共利益。

为了更好实现社区营造的各种目标，便需要拓展公共空间的治理路径。公共空间具有公共性，而营造本身就是一个居民参与的过程。公共空间可以提供必要的资源和活动场所，可以展示社区的特色文化，在公共空间里各类治理主体可以相互合作与交流。从个人层面看，可以增强对社区的归属感，增加社区活动的聚合性和参与度，促使居民更好地通过类似业主委员会的形式进行基层自治，增进协商民主，共享营造结果；就组织层面而言，可以充分挖掘基层党委的工作潜力，沟通协调地方政府相关的职能部门，也可以建立健全治理体制和机制，促使各类组织的自我完善和更新。因而，社区营造和公共空间治理具有共同的价值意涵，二者是相辅相成的关系：拓展公共空间治理路径，可以更好地促进社区营造的可持续发展；社区营造的逐步完善，也是公共空间治理路径不断深入拓展的同一过程。

二、拓展公共空间治理的路径分析

社区营造融合了自上而下的政府管理与自下而上的居民广泛参与，既强调营造的结果，也强调营造这一过程。社区营造可分为两种：一为外塑，即由政府、民间组织协助地方推动；二为内造，即由社区居民自发推动[4]。有为的政府有助于构建有机的社会，有机的社会有利于营造有效的社区。一个完整高效的党政指导、社会运作、公众参与的社区治理格局，是实现社区营造终极目标的重要手段。

(一)党政领导

纵观社区营造全局，不难发现这是个长期且复杂的过程，为党和政府提出了新要求，需要他们做好引领工作，为社区组织和居民提供相应的指导。在相关政策的刺激下，引发居民对社区事务与自我权利的关注，协助其他社区主体，共同构建居民参与社区公共事务的机制，使地方社区充满生机与活力，以拓展公共空间治理路径，不断推动社区营造工作。从社区赋权开始，由政府主管部门发布相应的社区协力政策及培训计划等，使居民逐步对社区产生认同感[5]。政府主动推动社区营造，赋予其更多基层政治空间话语权，尽可能地发动居民积极参与公共空间运作，从而形成良性沟通机制。社区居民参与公共事务、进行情感交流，在很大程度上需依托社区公共空间，而在实际运作中，社区公共空间普遍存在容量不足，各类居民生活方式、行为特征异质性明显，多种公共生活自发形成，随机性较强的问题。所以，党组织以及政府应从社区居民的视角出发，尽可能营造更多社区公共空间，改善居民公共生活，拓宽居民社会关系网，增强社区凝聚力。

政府与社区并非二元对立，社区自治不能否认政府的作用，而是需要其转变职能，发挥引导作用。在社区营造中有必要进一步加强党的领导，改进党在社区公共空间治理层面的领导方式，完善治理体制，创新治理机制和方法，确保公共空间治理的正确政治方向。同时充分发挥政府在拓展治理路径过程中的主体作用，将依法规范、政策引导、资金投入等方面的责任承担起来，持续优化社区治理人才队伍的发展环境，不断引进专业社会工作人士与组织，并加快完善在人才评选、配置、激励等方面的规章制度，确保公共空间治理网络的路径建立以及专业治理组织的优势发挥。执政党和政府作为占有社会资源最广、垄断政治权力的组织，当仁不让地成为建立协调机制、实现资源整合的领导者[6]。

社区居民在党的领导和政府的支持下，共同解决社区问题，促进社区协调发展，致力于营造一种凝聚力强、认同度高的开放性社区环境。社区营造以居民为出发点，为社区构建多样、可持续公共空间，激发居民社区交往意识，培养社区共同意识。公共空间不但是承载社区居民户外生活的主要场所，也为户外空间中所发生的日常生活构筑了社会交往的平台[7]。综上，党委统一领导、政府支持的治理方式，能够为社区注入丰富的人力、财力和物力资源，为居民积极参与和决定社区事务给予有力指引，推动社区营造向前发展。

(二)社会运作

丁康乐、黄丽玲、郑卫认为，社区营造是以社区共同体为宗旨，社区动员与营造活动的开展离不开社区基层组织的健康运行[8]。陈振华、闫琳指出，台湾的社区营造，倡导自下而上的社区自我发展思路，居民素质、社区自组织能力是影响社区凝聚力的重要因素，非政府组织或者非盈利组织在社区营造中扮演着非常重要的角色，大学等社区教育是社区营造的另一支力量[9]。在社区营造过程中，各类社会组织日益成为优化公共空间治理路径的中坚力量：整合社会资源，协调社会行为，推进社区治理，提供公共服务。因此，在社区营造视角下拓宽公共空间治理路径需要多种主体协作，在协作中促使治理过程变得更加开放与包容。公共空间是居民日常生活的基础平台，也是表达利益诉求的关键领域，社会组织在公共空间治理中，有着重要的价值和功能，既能有助于实现居民公共利益最大化，又能有效改善社区公共空间。社会组织参与公共空间的生产与管理更具有灵活性和延展性，为基层社区治理乃至整个社会的和谐提供了典范与路径[10]。

公共空间的治理路径拓展，不可避免地需要大量资源作为支撑，比如资金和专业人员方面的投入就必不可少。合理配置并利用社区已有的资金、场地、设施等资源，为公共空间的治理提供服务，同时资源的回报收入也可以反过来为治理路径的拓展提供一定的资金支持。随着社会的发展，越来越多的组织和机构积极参与社区公共服务项目，为社区公共空间的治理买单，不仅提供了资金支持，还带来了专业技术。就基层公共空间治理路径的拓展来说，各方的通力合作，资金、技术等方面的支持等至关重要。同时，加强公益性事业单位建设，培育民办社区服务机构，规范发展行业自治组织，成立行业协会，引入专业社工，统一运筹治理，也有助于社区营造的持续推进。

基层社区往往具有典型的地方特色，可以从实际出发，突出特色，成立相应的民间组织，由点到面、由浅及深、循序渐进地深化社区建设。这些组织相较而言有较高的凝聚力和认同度，容易得到社区居民的认可，有助于提高居民在公共空间治理活动中的参与度，方便社区开展各项工作。同时这些民间组织对于培育社区文化、建设社区环境、发展社区经济、协调社区关系等都有积极的作用。

多元主体参与，有助于增加公共空间开放性，更好体现公共性，强化居民社会信任。社会力量的融入，对外部环境实时回应、对内部利益适时调整，便于增强治理灵活性，优化公共空间治理路径，使社区营造顺利进行。

(三)居民参与

社区居民构成社区营造的主要对象，如若没有其积极参与，社区营造将失去内生力、向心力，而只能依靠外力，最终无法实现可持续发展。可以说，社区居民有效、高度、自觉的参与即是社区营造的根基和实质。社区营造应当有的放矢、突出特色、形式多样，其中能否有效提升民众的参与意愿，提高其参与程度是社区营造成败与否的重要标志，是实现社区营造的重要一环。社区居民应当在党和政府的领导下去实施自我管理与服务，最终实现自治。社区作为基层自治的载体之一，理应纳入公共空间治理体系之中。而公共空间治理路径，也应当是在党政领导下，大量引入社会力量，以促使居民自主行动的方式进行。社区公共空间主要用来服务居民，为居民提供一个休闲场所，促使居民聚集并积极参与社区事务[11]。目前不少研究与调查表明，居民在公共空间治理中的参与程度不高，在年龄、性别、职业等方面表现出不同差异，这从另一个侧面提出了公共空间治理的重要性。我们必须将居民参与也纳入基层公共空间治理体系当中，使其成为当前基层社区善治的有机组成部分之一。社区居民在参与过程中，不可避免地要投入情感，加深对社区及社区其他成员的认同，不断再生产对社区的归属感，积极投身于社区建设。

在社区营造过程中，居民参与积极性的提高，可以帮助居民对社区公共空间产生认同感，形成共同体意识。社区营造某种程度上是为了形成一种居民有高度幸福感的社区氛围，并注重在此过程中，能使居民获得更好的、更和谐的公共生活环境。培养社区居民的高度自觉参与在公共空间治理路径中的作用十分重大，是真正实现社区自主、自治甚至善治的关键。有效推进社区公共空间治理，关键在于要引导居民积极参与社区活动。居民通过共同的兴趣爱好，参加多样的社区活动更易于增强彼此间的同质性。如何发掘居民的共同爱好，提供足够的参与机会是重点。不仅居民自身需转变认知，而且各类社区主体有必要帮助居民，为他们提供知识与平台，以提升居民的归属感与幸福感，进而稳定社区公共空间的生活秩序。社区居民介入社区公共空间治理，有助于整合社区多维关系、管理社区日常事务、完善社区建设，推进社区营造顺利开展，符合社区发展方向。可以说，公共空间治理效果的好坏，机制完善与否关系到整体社区营造能否合理有序进行，对公共空间治理路径的探究是社区营造持续推进的必然要求。

要想渐进性地实现良好的社区治理，必须在政府的引导下逐步推进社区参与，循序渐进地探索、试点并不断深化改革[12]。从现实情况看，社区营造是以渐进性的方式展开的，是在党的领导和政府的指导下进行的制度性变迁，有助于改变当前社区居民参与率低的现状，为政府进行制度设计提供支持，为社区治理提供制度保障。具体操作上可以采取政府引导、分步推进的方式，先选取一些影响社区居民切身利益的，与社区居民生活息息相关的社区焦点事务进行试点推行，总结经验教训，逐步推进社区善治的实现。我们还应当明确的是，政府主导与社区自治可以和谐共生、共同作用于社区治理。其前提是党和政府明确角色定位，转变职能，以恰当的方式引导社区治理，赋予社区居民和社会组织更多的权力，营造更有利的发展环境，才能不断激发他们的活力和创造力，实现真正的社区善治。

[1] 杨文苑.城市回迁安置社区公共空间营造探索研究：以苏州市南环新村“居民议事厅营造”项目为例[D].苏州：苏州大学，2016.

[2] 李晓宇.“社区营造”背景下的绿色社区发展问题研究：以合肥市HQ社区为例[D].合肥：安徽大学，2016.

[3] 哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，等译.上海：学林出版社，1999：1-2.

[4] 萧扬基.社区营造中社会资本对公民治理的影响 [J]．台湾社区工作与社区研究学刊，2015(10)：137-176.

[5] 刘雨菡.中国台湾地区社区总体营造及其借鉴[J].规划广角，2014(30)：200-204.

[6] 张振洋，王哲.行政化与社会化之间:城市基层公共服务供给的新尝试——以上海市C街道区域化大党建工作为例[J].华中科技大学学报，2017(1)：130-137.

[7] 陈竹，叶珉.西方城市公共空间理论：探索全面的公共空间理念[J].城市规划，2009(6)：59-65.

[8] 丁康乐，黄丽玲，郑卫.台湾地区社区营造探析[J].浙江大学学报(理学版)，2013(6)：716-725.

[9] 陈振华，闫琳.台湾村落社区的营造与永续发展及其启示[J].城镇化研究，2014(17)：17-23.

[10] 高聪颖.社会组织参与城市公共空间治理的探索：以宁波市为例[J].改革与开放，2017(1)：59-71.

[11] 陈素琴.城市社区公共空间的建构[J].四川理工学院学报(社会科学版)，2009(5)：43-47.

[12] 苗大雷，曹志刚.台湾地区社区营造的历史经验、未竟问题及启示：兼论我国城市社区建设的发展路径[J].中国行政管理，2016(10)：87-93.