集体经营性建设用地入市问题分析——以安徽省金寨县为例

□姚海琴 陈 涵

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽 蚌埠 233030）

集体经营性建设用地入市问题分析
——以安徽省金寨县为例

□姚海琴 陈 涵

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽 蚌埠 233030）

集体经营性建设用地直接入市是农村土地制度改革的关键内容，有利于优化土地资源配置，盘活农村资产，推动城镇化福利更多流向农村。作为33个试点地区之一的金寨县，试点工作自开展以来，已取得初步成效，出台了具体的入市管理办法，明确了入市主体，入市范围和程序等，但在改革深入的过程中，试点区面临的问题也不断凸显，既包括制度上遇到的阻力，又有实际推行过程中遇到的现实障碍。本文将结合具体调研情况，深入探究金寨县改革阻力及原因，并根据金寨县实际，针对性地提出参考建议，推动试点工作顺利进行。

集体经营性建设用地；入市；试点

农村集体经营性建设用地入市，是指在所有权不变的情况下，集体经营性建设用地的使用权有偿地进行转移、再转移。[1]实施集体经营性建设用地直接入市政策试点，打破了传统入市路径，有利于改变原有建设用地供给单一和垄断的格局，优化城乡土地资源的配置和利用，统筹城乡发展，对于我国新型城镇化建设与完善现代化市场体系具有重要意义。

在正式实行这项政策试点前，国家关于集体经营性建设用地入市就进行了早期摸索。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“在符合规划和用途管制的前提下，集体经营性建设用地可与国有土地同等入市，同权同价”。2015年2月，全国人大审议通过相关草案，拟授权33个地区分类开展“三块地”改革试点工作，金寨县为试点地区之一，主要负责宅基地制度改革；2016年9月，中央决定统筹推进三项试点，扩大土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革的改革范围至33个试点区域，金寨县由此正式开展集体经营性建设用地直接入市的试点工作。

1 金寨县区域概况

金寨县隶属于安徽省六安市，地处大别山主脉北坡，属亚热带季风气候，农业发展条件好，粮、油、茶、桑、麻均适合种植。除此之外，金寨县旅游资源也很丰富，既有著名的天堂寨等景点，又是全国著名的将军县和红色革命根据地。

全县的土地总面积为3 814km2，下属23个乡镇、1个经济开发区、1个现代产业园区，是安徽省内面积最大的贫困县，也是国家扶贫开发的重点县，肩负多项土地改革任务。

2 金寨县试点现状

2.1 工作进程

集体经营性建设用地入市改革范围扩大到33个地区后，金寨县政府开始积极筹备集体经营性建设用地试点工作，借鉴推行该项改革效果较好的地区经验，结合中央相关文件精神，根据金寨县实际情况，精心制定了实施方案，试点工作目前已取得初步成效。

一是成立了专门的领导小组，提供政策支持。在县政府的统一部署下，政府内部建立了部门联议制度，做好各部门工作的协调，将土地入市改革工作与扶贫、交通、水利、农业等方面相结合，完善基础设施等方面建设，为入市改革营造良好的环境。

二是出台了具体的暂行管理办法，指导金寨县的试点工作。在借鉴该项改革先进地区的经验和中共中央相关文件的精神上，结合本县实际，县政府出台了《金寨县农村集体经营性建设用地入市管理暂行办法》，明确了入市的范围和主体，并对入市程序做出具体规定，这对入市工作的进行起了指导性作用。

三是在金寨县内设立试点区域，探索全县入市模式。由于金寨县面积较大，所辖乡镇众多，地形复杂，梳理摸底工作量大，政府对符合入市条件的集体经营性建设用地尚处在摸底排查阶段，符合入市条件的地块和乡镇不清，因此先确定一个符合入市条件，且有良好入市环境的乡镇进行入市探索，为全县的入市模式奠定基础很有必要。由此，县政府确定了距离县城梅山较近，基础设施相较完善，旅游资源和水力资源均丰富的全军乡作为试点区域。目前，全军乡的试点工作取得重大进展，已以挂牌方式出让了安徽省第一宗集体经营性建设用地使用权。

2.2 入市阻力

虽然金寨县入市工作已取得初步成效，但下一步工作仍然面临许多问题，既有来自制度的阻力，又有许多现实障碍亟待解决。

2.2.1 制度问题。法律依据不足。人大常委会对于改革试点过程中可能遇到的法律障碍，仅大致授权暂停了《土地管理法》、《房地产管理法》等相关法律规范，在入市改革的实际执行过程中，我们可以发现暂停的这些法律规定只是在宏观上为试点地区提供了方向指导，并不能在现行的法律条款中找到系统规范集体经营性建设用地入市流转的具体规定，这导致入市操作不具有普遍性的法制约束力。

相关规划不完善。根据金寨县暂行管理办法的规定，入市地块需符合土地利用规划，城乡建设规划。目前，我国的土地利用规划体系自上而下仅编制到乡镇一级，没有深入到村级中，但我国的集体经营性建设用地流转市场多集中在村集体组织中，并且，乡镇级的土地利用规划重点在于耕地，忽视了其他土地，对其他土地包括集体经营性建设用地在内的规划布局缺乏长远考虑，造成农村土地利用布局散乱。[2]因此，现有的土地利用规划和用途管制制度难以在农村全面规划实施。

2.2.2 现实障碍。登记确权工作尚未完成，基数不清。金寨县为典型山区县，占地面积大，管辖的乡镇较多，地势复杂，同时因为试点工作起步晚，目前确权颁证工作尚未完成，对集体经营性建设用地的基数不清，产权不明晰，这些都成为下一步工作开展的重要障碍。

收益分配问题。集体经营性建设用地流转蕴含着极大的经济潜力，与国有建设用地同权同价能带来巨大的收益，那流转中产生的收益应该如何分配？这便成为了入市改革的关键问题。从土地产权学派出发，集体土地所有权的归属有两种观点，在绝对产权学派看来，集体土地所有权应属于集体经济组织，因此包括在内的集体经营性建设用地入市收益也应该是集体经济组织所有，政府没有权利参与分配；相对产权学派则认为土地所有权是相对的，现有的土地都是受到规划管制的，土地的开发权实际上归公，因此政府应当参与入市收益的分配。[3]从金寨县的入市管理方法看，其中收益管理遵从了相对产权学派的观点，政府可以参与分配，收取土地增值收益调节金和相关税费，但具体收取多少并未做出规定。收益分配涉及的不仅有集体与政府间的博弈，还有集体内部应该如何进行分配的问题。

从法律层面看，集体经营性建设用地入市的供地主体是土地所有权人。根据《宪法》第10条，《土地管理法》的第10条以及《物权法》第60条的法律规定，我们可得出农村中土地所有权的主体是农民集体。[4]集体经济组织代表农民集体，成为入市流转的出让主体，表明集体经济组织仅是集体土地所有权的代表人，而非真正的土地所有权人。依据金寨县入市管理办法中的收益实施来看，缴纳完土地增值收益调节金的剩余收益归集体经济组织所有，按规定分配使用。那具体怎么分配能最大程度地代表农民集体的话语权和保障农民利益呢？这成为集体内部收益分配需解决的重要问题。

2.3 群众认知不够，对该项政策不是很熟悉

农村土地一般划分为农用地、建设用地与未利用地三部分，而集体建设用地又细分为宅基地、经营性建设用地、公益性设施用地。对于大多数农民来说，他们对与自己息息相关的农用地与宅基地很熟悉，对其他类的土地则关注较少。目前金寨县在全面推行“三块地”改革试点，同时还肩负其他项的土地改革任务，精力有限，因此在集体经营性建设用地的宣传上也很有限。在走访调查过程中，我们发现大多数村民对该项政策改革试点并不是十分了解，对于集体经营性建设用地认识也不够。这在一定程度上阻碍了入市工作的开展。

3 推进集体经营性建设用地直接入市的建议

针对上文中所提到的金寨县集体经营性建设用地直接入市流转所面临的问题，笔者将结合其他试点区经验与金寨县实际，提出参考性建议。

3.1 修订完善相关法规，提供入市保障

有法可依是入市改革的重要保障。目前，授权决定仅是暂停了相关法律规定，对于集体经营性建设用地使用权，它的基本法律制度规范仍属于缺失状态，为保证改革工作的顺利进行，应调整完善相关的法律法规。笔者建议修改土地管理法、城市房地产管理法、物权法与担保法中关于禁止集体建设用地入市的相关条款，用法律规范的形式确定流转主体、条件与程序。

3.2 加快村级土地利用规划编制工作，完善规划体系

编制村级土地利用规划，有利于为农村土地制度改革营造良好环境。当前，金寨县除了集体经营性建设用地入市改革工作外，还具有其他多项土地改革任务，应加快村级土地利用规划的编制工作。具体而言，应做到以下两点：一是编制村级土地利用规划，应以乡镇级的土地利用规划为依据，贯彻最严格的耕地保护制度与最严格的节约用地制度，统筹安排农村各项土地利用；[5]二是村庄规划的编制应充分尊重村民意愿，保证他们的表达权与参与权，让他们真正参与到规划编制的各个环节，实现农村土地工作民主管理。

3.3 尽快落实确权颁证工作，明晰产权

明晰的产权是集体经营性建设用地进行入市的必要条件。因此，试点区应尽快明确集体经营性建设用地的产权权属，落实其登记颁证工作。具体确权工作的开展可分级进行，在“三级所有，队为基础”的地权传统下，村民小组保存着土地制度历史变迁的最完整信息、现实中土地的状况包括地块面积，因此它可作为确权工作中的信息提供主体，村集体对各村民小组提交的信息进行确认与统计，乡政府对村集体的工作进行指导，最后其他各级政府提供经费支持。[6]从而推动确权颁证工作的开展，保证其土地权属无争议。

3.4 建立合理的收益分配机制，兼顾各方利益

政府、集体、个人均为入市收益分配主体。在集体与政府之间，政府通过税收和收取土地增值收益调节金参与分配，土地增值收益调节金应综合考虑土地用途与交易方式等要素确定合理比例。在集体内部之间，收益分配应遵循公开透明原则，参照其他试点区经验，可将政府扣除后的收益分为两部分，一部分用于农民权益保障，如基础设施建设，购买新农合等，另一部分用于增加村民的财产性收入，可采用现金折现、股权量化等方式，这两部分的具体比例可经过村庄民主决议确定。

3.5 加大宣传力度，保障群众的知情权与参与权

集体经营性建设用地的入市改革工作是农村土地制度改革的重要内容，关系到集体组织成员的切身利益。为充分保障群众的知情权，笔者建议通过多种宣传方式加强群众对该项政策的了解，如国土部门公示栏介绍，村级宣讲会介绍及新媒体手段等。同时，为了强化农村土地的民主管理工作，保障农民集体利益，笔者建议符合要求的地块入市需征求村集体成员的意见，具体可召开村民代表大会来审议入市意向与入市方案，获得三分之二以上的村民代表同意后方可进行。

[1]张志强.农村集体建设用地“入市”研究[D].中共中央党校,2010.

[2]董秀茹,薄乐,姚迪.农村集体经营性建设用地现状及入市问题研究——基于东北三省部分地区调查[J].中国农业资源与区划，2016（12）:22-27.

[3]王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配[J].农村经济，2014（10）:3-7.

[4]宋志红.集体经营性建设用地入市试点的三个问题——基于德清、南海、文昌实施办法的规范分析[J].中国国土资源经济，2016（7）:5-6.

[5]张晏.编制村土地利用规划,推进农业农村全面发展[N].中国国土资源报，2017-2-7.

[6]陆剑.集体经营性建设用地入市的实证解析与立法回应[J].法商研究，2015（3）：17-25.

1004-7026（2017）16-0003-03

F321.1

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.16.002

2016年安徽财经大学国家级大学生创新训练项目，项目名称“集体经营性建设用地入市问题研究——以安徽省金寨县为例”（项目编号：201610378324）。

姚海琴（1995.8-），女，汉族，安徽太湖人，安徽财经大学财政与公共管理学院，2014级本科生，研究方向：土地资源管理。